基層立法聯系點制度：實踐、挑戰(zhàn)與對策

內容摘要：基層立法聯系點是深入踐行科學立法、民主立法、依法立法的制度實踐，是貫徹落實全過程人民民主理念的一種創(chuàng)新形式，是新時代發(fā)展全過程人民民主的生動實踐，是實現全過程人民民主的制度載體、重要形式、重要路徑，對堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路、推進中國民主法治化進程具有重要意義。但在實踐中，基層立法聯系點工作還存在著諸多亟待解決的問題，對此，應通過拓寬群眾參與立法的范圍、途徑，完善獎勵機制，堅持守正創(chuàng)新等，完善基層立法聯系點制度，從而推動基層立法聯系點工作提質增效，更全面深入地踐行全過程人民民主。

關鍵詞：基層立法聯系點；全過程人民民主；提質增效

2024年是黨中央確立基層立法聯系點制度十周年，通過十年的深度發(fā)展，這一創(chuàng)新機制已深植基層，成為匯聚并傳達民眾聲音的關鍵平臺與橋梁，不僅極大地豐富了民主民意的表達渠道，更有效地推動了全過程人民民主的深入發(fā)展和國家治理效能的提升。在新的歷史條件下，深入研究基層立法聯系點與全過程人民民主之間的關系，總結其豐富和發(fā)展全過程人民民主的做法和啟示，探討其現實中存在的困境挑戰(zhàn)，從而提出提質增效的對策建議，對于推進基層立法聯系點工作高質量發(fā)展，更好踐行全過程人民民主具有重要的理論價值與實踐意義。

一、基層立法聯系點是新時代發(fā)展全過程人民民主的生動實踐

習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵1]具體到基層立法聯系點制度，就是指立法機關要在立法過程中遵循相關步驟、規(guī)則和程序，要在立法的全過程體現民主。立法的內容要民主，包括法律條文的內容和涵蓋的事項都要民主。立法的主體要民主，立法主體要堅持以人民為中心，以為人民服務為工作宗旨，深入基層了解民情，及時反映社情民意，要具備專業(yè)知識、素養(yǎng)和能力，在立法的各個環(huán)節(jié)都貫徹人民意志。

（一）民主立法的全鏈條

在我國社會制度的發(fā)展進程中，廣大人民群眾作為國家的主人，一直都是國家發(fā)展的推動者、方案的提出者、制度的踐行者。我國的民主化發(fā)展，人民是實實在在的參與者，享有憲法規(guī)定的基本權利。畢塞特認為，理想的民主模式應該保證利益相關者參與討論決策的權利，應該以完全理性的方式討論決策，甚至多數人的一方應該給出令人信服的理由來支持該決策[2]。我國實行的社會主義民主與西方民主的本質區(qū)別在于我國的社會主義民主是一種全過程的人民民主形式，強調整個民主的過程都必須經過各方的廣泛參與，不僅要求在民主程序上反映最廣大人民的意志，更要在民主內容上反映最廣大人民的意志。在全過程人民民主中，人民既能有效參與選舉，又能廣泛進行協商?；鶎恿⒎撓迭c通過各個層級、各個單位之間的有效聯動，做到了全鏈條踐行全過程人民民主，使人民廣泛參與國家立法，充分表達意見建議，是踐行全過程人民民主的有效形式。

（二）民主立法的全方位

在全過程人民民主中，人民群眾既參與上層建筑的國家制度設計，又參與基層的社會實踐。民主并不僅僅只有選舉一種形式，而是實實在在的參與、實踐。從中央機關到基層組織，都要求把全過程人民民主的理念貫徹到工作的方方面面。在國家立法、鄉(xiāng)村規(guī)劃、改革舉措、生產規(guī)劃、衣食住行等方面，人民群眾都可以進行廣泛商量，最終形成一致意見，通過基層立法聯系點將群眾的意見統一、整合，形成反映民意的意見建議。在基層立法聯系點參與整個立法過程中，主體廣泛，既有黨委的領導，政府的參與，也有社會公眾、專家學者、代表委員的參與，基層立法聯系點實實在在將基層群眾納入立法主體之中，將基層群眾的意愿實實在在反映到立法實踐之中[3]。

“全方位”要求將“人民民主”理念貫徹到國家和社會治理的全方位中?；鶎恿⒎撓迭c建設中的“全方位”，即要求其在聯系基層群眾的活動時，要將基層群眾的意見體現到所有的立法活動中。基層立法聯系點的建設現狀可以體現為在不同領域、不同層級的法律文件中對“全方位”人民民主的貫徹與執(zhí)行。黨的十八大以來，在很多重大法律草案公開征求意見過程中，都收到了大量的立法意見和建議，這充分顯示出我國重大立法過程對“全方位”“全覆蓋”民主以及“最廣泛”“最真實”民主的生動踐行?；鶎恿⒎撓迭c在運行過程中，廣泛收集群眾意見，反映人民心聲，將全過程人民民主踐行在基層的全方位。例如，廣東省深圳市福田區(qū)南園社區(qū)在《江門市文明行為促進條例》《江門市垃圾分類管理辦法》等多項地方立法調研中，收集群眾建議30多條，其中上報的“小區(qū)室外空調漏水妨礙居住環(huán)境”意見被采納，從根源上解決群眾急難愁盼問題，做到“民有所呼、法有所應”，交出基層治理的新答卷。2023年初，為了滿足社會對無障礙環(huán)境建設的需求，上海虹橋基層立法聯系點充分發(fā)揮其立法直通車作用，為即將出臺的無障礙環(huán)境建設法組織開展了意見征詢工作，在這一過程中，來自盲童學校的教師及居民區(qū)的信息員，基于他們的專業(yè)視角與日常生活體驗，特別提出在特殊學校周邊的人行橫道區(qū)域，應嚴格按照相關標準增設過街音響提示裝置及盲文指引標識，以進一步提升無障礙設施的完善度，確保視障人士能夠更加安全、便捷地通行。這些建議不僅體現了社會各界的高度關注，也為法律草案的細化與完善提供了重要的實踐依據。這些都體現了基層立法聯系點對民主立法的全方位落實。

（三）民主立法的全覆蓋

基層立法聯系點要充分踐行全過程人民民主，就要充分保障人民群眾的主體地位，尊重人民群眾的意見，讓人民群眾參與立法的方方面面。踐行這一理念的關鍵在于牢固樹立并保障人民群眾的主體地位，認真傾聽并尊重每一個來自群眾的聲音，確保立法工作的每一環(huán)節(jié)都能深深扎根于人民群眾的廣泛參與之中，才能讓立法真正成為匯聚民智、反映民意、體現民利的過程，確保每一項法律法規(guī)都蘊含著人民民主的內涵?！叭^程人民民主”既強調人民選出自己的代表，同時強調人民民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、民主問責的全覆蓋，確保人民可以直接深入參與立法過程，充分保障人民民主立法的真實性和獲得感[4]。

民主立法的全覆蓋，要求將“人民民主”理念貫徹到國家治理的所有面向中?；鶎恿⒎撓迭c的“全覆蓋”，體現在將聯系活動連接到所有地區(qū)和所有利益群體，以保障對基層聯系對象的“全覆蓋”和立法聯系活動的有效推行?；鶎恿⒎撓迭c“全覆蓋”的聯系活動依賴于聯系點“全覆蓋”的基層設置和布局，其建設現狀可以體現為在空間地區(qū)、利益群體上對“全覆蓋”人民民主的貫徹與執(zhí)行[5]。

二、基層立法聯系點踐行全過程人民民主的做法與啟示

2019年，習近平總書記在上海虹橋基層立法聯系點考察時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”，并高度肯定了基層立法聯系點在鞏固和發(fā)展全過程人民民主中的重要作用。這一重要指示為基層立法聯系點工作注入了新的動力[6]。至此，基層立法聯系點同中國特色社會主義政治發(fā)展道路、全過程人民民主重大理念、法治中國建設歷史性地聯系在了一起。

以上海虹橋基層立法聯系點為例，上海虹橋基層立法聯系點有著獨特的“一體兩翼”工作架構。一體是以信息員為主體，兩翼是以區(qū)人大、法院、高校為顧問單位和以律師事務所作為專業(yè)人才庫[7]。信息員不一定具備專業(yè)法律知識或從事法律工作，但是需要具有豐富的閱歷，并且能夠積極參與立法意見征詢活動中，能夠帶動身邊群眾積極參與立法。上海虹橋基層立法聯系點“一體兩翼”的工作架構能夠實現信息采集范圍廣覆蓋、群眾力量與專業(yè)人員相結合，滿足了群眾性和專業(yè)性要求，同時還體現了廣泛性和精準性的結合，整體形成了社會成員多方參與的工作格局（如圖1所示）。上海虹橋基層立法聯系點取得成功的優(yōu)勢在于其具備的“群眾性”與“專業(yè)性”。在群眾性方面，虹橋基層立法聯系點多年來一直注重信息員隊伍建設，不僅培養(yǎng)了優(yōu)秀的信息員隊伍，在代表民意方面也愈發(fā)走向成熟。在專業(yè)性方面，上海虹橋基層立法聯系點的做法和經驗體現為兩個“吃透精神”。一是吃透立法精神。虹橋基層立法聯系點巧妙地整合了顧問單位的專業(yè)資源與專家人才庫的智慧力量，對法律草案進行了深入淺出的專業(yè)剖析，不僅梳理了修改的背景與核心內容，還精心將專業(yè)難懂的“法言法語”轉化為通俗易懂、貼近群眾生活的“群言群語”。這一舉措極大地促進了信息員及廣泛征詢對象對法律草案內涵的清晰理解，使他們能夠基于充分認知，提出更加精準、接地氣的意見與建議，從而有效提升了立法過程的民主性與科學性。這種轉化工作使得立法精神和目的能夠被基層群眾所理解，從而更有效地征集到他們的意見和建議。二是吃透群眾觀點。虹橋基層立法聯系點注重深入群眾，通過日常的交流和溝通了解群眾的真實想法和需求。這樣做不僅體現了對群眾意見的尊重，無論其是否具有專業(yè)知識，而且還能夠透過群眾的語言，理解其背后的實質訴求。這樣的做法有助于立法過程中更好地反映和吸納基層群眾的利益和意愿，確保立法更加貼近民生，更具民主性和科學性。通過這兩個“吃透”，虹橋基層立法聯系點有效地將立法的專業(yè)性和群眾的民意結合起來，既確保了立法的質量和專業(yè)性，又保障了立法的民主性和群眾的參與度，實現了立法過程中的群眾性和專業(yè)性的有機統一。

上海虹橋基層立法聯系點的工作模式和成果深刻體現了我國基層立法聯系點的本質是扎根基層，核心聚焦于傾聽吸納基層群眾的意見建議，關鍵是構建良好的民意表達機制，讓更多的基層群眾有序有效地參與到立法過程中來?；鶎恿⒎撓迭c在立法活動中發(fā)揮引領的作用，在法律頒布前就帶動群眾先了解法律，對法律草案提出征詢意見，不僅體現了人民群眾的意志，也讓群眾深入參與立法，使人民群眾有了更多的參與感、獲得感，有利于我國立法工作的開展。立法活動深入基層，基層群眾有序參與立法，提出意見建議，有利于立法貼近民生，體現民意，是基層立法聯系點良性運作的主要做法。

這些豐富多彩、富有成效的實踐和做法，既有共通性、相似性，也有多樣性、獨特性，對于我們建設好基層立法聯系點具有以下幾方面的重要啟示。

第一，基層立法聯系點是實現全過程人民民主的重要制度載體。基層立法聯系點是實現全過程人民民主的重要制度載體之一，它在民主政治建設中發(fā)揮著獨特作用，它的設立和發(fā)展，充分體現了“民主不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”?；鶎恿⒎撓迭c提供了一個平臺，讓普通公民能夠參與到立法過程中，增強了立法的民主性和透明度，使立法更加科學合理?；鶎恿⒎撓迭c也是新形式的法治教育基地，通過向群眾普及法律相關知識，提高公民的法治意識和參與法治建設的能力，它的建立和運行是推動我國民主法治建設、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

第二，基層立法聯系點是實現全過程人民民主的重要形式?；鶎恿⒎撓迭c在國家與基層、立法機關與人民群眾之間建立了溝通的橋梁和紐帶，將立法平臺搭建在了人民群眾的家門口，保證立法機關按照黨中央宗旨，領導人民依法有序參與國家治理，踐行全過程人民民主，堅持黨的性質宗旨，更好維護人民利益。同時，基層立法聯系點還是國家立法落實全過程人民民主理念的重要舉措，確保立法反映人民意志、維護人民利益。通過無門檻參與，保障人民參與權，基層立法聯系點憑借植根于人民、來自于人民群眾的優(yōu)勢，拓展群眾參與渠道、豐富參與方式、提升表達效果，尊重了群眾在立法活動中的重要地位，提高了人民群眾參與立法過程的主動性積極性，切實保障了人民群眾對國家立法的有效參與。

第三，基層立法聯系點是實現全過程人民民主的重要路徑?；鶎恿⒎撓迭c作為我國新時代立法實踐中的創(chuàng)新模式，深刻體現了全過程人民民主這一理念的核心和精髓，它不僅是國家立法體系中體現人民主體地位、貫徹全過程人民民主理念的重要一環(huán)，更確保了立法活動的每一個環(huán)節(jié)都能緊密貼合人民意志，切實維護并增進人民的根本利益，讓法律的制定與實施真正成為人民意志的集中體現和人民利益的堅實保障。通過融匯民智、融通民情、融解難題、融合中外、融煉機制等“五融法”，探索出了全過程人民民主在基層實踐的有效機制。在基層立法聯系點工作中，通過不斷總結，提煉出具有特色的實踐經驗。一是工作制度更加細化，建立了法律法規(guī)的細化制度，使得立法工作更加規(guī)范和高效。二是立法工作的參與面更廣，更廣泛引導群眾參與立法，收集群眾的立法意見，讓立法工作更加貼近群眾，反映群眾的需求和利益。三是立法工作的效率更高，通過“馬上即辦”“接訴即辦”等解民憂工作體系，使得立法工作能夠更快地解決問題，更好地服務群眾。四是立法工作的反饋機制更健全，通過各種途徑收集群眾對法律法規(guī)的反饋，使得立法工作更加符合群眾的實際需求。

三、基層立法聯系點制度的現實困境

基層立法聯系點為人民群眾有序參與國家立法提供了現實有效的途徑，將群眾立法意見提交給國家立法機關作為其研究吸納的參考，承載著全心全意為人民服務的根本宗旨，承載著立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的使命任務，充分彰顯了人民民主的真實性、人民性和廣泛性，是堅持人民主體地位、發(fā)展全過程人民民主的實踐基地。然而，在實際運行過程中，基層立法聯系點制度還存在一些不容忽視的問題，亟需引起重視和改進。

（一）工作運行和保障機制不完善

有的地方明確規(guī)定了基層立法聯系點的保障機制，強調提供必要的工作經費來保障基層立法聯系點的工作運轉，但在實踐中該機制并未發(fā)揮有效作用，也沒有落實相關經費，使得相關規(guī)定與現實情況之間存在真空，這種情況不僅削弱了聯系點的工作能力，也影響了其作為民主立法重要平臺的實際效能，使得原本旨在促進立法民主化、科學化的良好初衷難以充分實現，不利于基層立法聯系點制度的發(fā)展。在專業(yè)性方面，就基層立法聯系點自身而言，除了設在法律行業(yè)或者機關部門的聯系點滿足相應的專業(yè)性要求外，其他多數聯系點在構建其工作團隊時，普遍面臨著業(yè)務素質參差不齊，特別是法律專業(yè)知識儲備不足的問題；并且由于全國人大常委會制定的有關基層立法聯系點的文本具有高度的抽象性及原則性，往往對基層立法聯系點的運行僅起到理論上的指導作用，而無法落到實處[8]，這一現象在偏遠及貧困區(qū)域尤為凸顯，那里的工作隊伍在專業(yè)技能和法律認知上顯得比較薄弱，這無疑制約了基層立法聯系點的整體運行效率，影響了其在立法過程中有效作用的發(fā)揮。各基層立法聯系點都沒有規(guī)定各自的行為規(guī)范和運行制度，設立主體、運行規(guī)范也不一致，工作側重點不一，設立時間前后有別，針對各聯系點的工作規(guī)則只能作原則性及概括性規(guī)定，導致在具體工作活動中出現各地規(guī)則互相沖突、實際運行上相互脫節(jié)等現象?；鶎恿⒎撓迭c作為一項制度創(chuàng)新，其制度建設和運作機制尚處于初級階段，急需進一步規(guī)范化和系統化。這些都制約著基層立法聯系點的發(fā)展，需要完善運行規(guī)范和保障機制[9]。

（二）群眾參與范圍和功能比較狹窄

基層立法聯系點在收到意見征詢要求后，通常采取線上或者線下的方式開展意見征詢，再將收到的立法建議進行整理反饋給上級人大常委會。

從參與階段來看，基層立法聯系點由于專業(yè)性的限制，通常只能參與級別較低的地方性法規(guī)的意見征詢工作中，對于法律和行政法規(guī)的意見征詢工作參與較少，基層立法聯系點的意見征詢工作具有一定的局限性和片面性。

從參與范圍來看，基層立法聯系點能參與的大都是涉及基層群眾衣食住行與群眾生活密切相關的地方性法規(guī)的意見征詢，很少能夠參與涉及指導性法律、法規(guī)的意見征詢，這使得基層立法聯系點參與范圍過于狹窄，不能參與國家和社會治理的方方面面。由于基層立法聯系點大多設置在基層，能參與意見征詢的地方性法規(guī)數量有限，導致基層立法聯系點工作出現了空檔期，影響了意見征詢工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

從參與主體來看，立法意見多由人大代表、法律工作者等相關專業(yè)人員提出，基層群眾很難對立法工作提出意見，也很難獲取被征詢意見[10]。從參與方式上來看，在立法意見征詢工作過程中，基層立法聯系點的聯絡員承擔著向群眾傳遞信息以及收集群眾建議及意見的重任，但在實踐中，大部分聯絡員以兼職為主，這在一定程度上影響了征集工作的效率，從而影響群眾參與功能的發(fā)揮[11]。

從聯系點自身角度分析，基層立法聯系點數量較少。在實踐中，由于基層立法聯系點數量較少，導致其工作力量相對較弱，僅對某一區(qū)域或者某一行業(yè)產生一定影響，甚至部分基層立法聯系點在面對本區(qū)域或本行業(yè)之外的人民群眾的意見建議時會以“不屬于本單位所轄區(qū)域或所具職責”等理由拒絕。

從宣傳效果來看，人民群眾對基層立法聯系點的工作性質與工作內容知之甚少，一些單位和個人對基層立法聯系點在我國法治體系中的角色定位沒有充分理解，認為基層立法聯系點在立法活動中很難發(fā)揮較大作用，因此抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)，使得群眾在參與立法活動時熱情不高、投入深度不足。這就導致基層立法聯系點在實際工作中無法同群眾有效的溝通交流。

（三）群眾意見建議采納標準過高，獎勵機制不健全

群眾意見建議采納標準是影響基層立法聯系點工作效果的關鍵指標，該標準過高易導致群眾意見很難被基層立法聯系點的意見收集機制所吸收。實踐中，立法機關通常以群眾提出的意見或建議是否能夠影響法律法規(guī)的具體修改作為意見是否被采納的判斷標準。這就意味著基層立法聯系點的意見收集機制對公眾所提意見的精確性有較高要求。然而，由于大多數公眾缺乏專業(yè)法律知識，他們很難提出足夠精準的建議，因此實際上只有很少數的公眾意見能夠被法律法規(guī)所吸收和反映。相關單位對于群眾的意見建議是否被采納的反饋形式和時效性也存在不足。大多數規(guī)范性文件只規(guī)定了“定期反饋”或“應當及時反饋”，沒有明確規(guī)定相關單位的告知職責和告知期限，這使得群眾只能在法律通過后才能知道自己的意見建議是否被采納，影響了群眾的參與積極性和獲得感，容易使群眾對聯系點工作的真實性、有效性產生懷疑，嚴重阻礙基層立法聯系點整體功能的發(fā)揮與長遠發(fā)展。

基層立法聯系點對采納群眾意見后的獎勵機制規(guī)定同樣不健全。在國家層面，尚缺乏針對獎勵機制的統一規(guī)范，地方層面的規(guī)范性文件，雖有所涉及，但主要集中在對基層立法聯系點及其工作人員的激勵與表彰上，對于那些提出意見并被采納的群眾以及積極參與立法過程的群眾，卻鮮少有明確的獎勵與表彰措施，這無形中忽略了群眾作為立法參與主體的貢獻與價值，對群眾的激勵與認可存在不足。而表彰制度能增強群眾對參與基層立法聯系點工作的體驗感，能夠更大程度地激發(fā)群眾的參與熱情和積極性，因此，必須重視獎勵機制建設。有些地方如上海市律協參政議政委員會建立了積分制度來提高群眾的參與積極性，但這種做法并不普遍，只有少數地方存在，大多數地方仍然缺少面向群眾的官方激勵機制和渠道。缺乏獎勵機制，就會降低群眾參與積極性，聯系點工作人員的工作積極性、主動性、創(chuàng)造性也會降低?；鶎恿⒎撓迭c的考核與獎勵體系尚不健全，缺乏具體、可操作的指導原則，導致考核工作在實際執(zhí)行中缺乏統一標準，彈性較大。缺乏有效的激勵措施，使得聯系點的工作積極性和持續(xù)性受到影響。

（四）宣傳方式單一，公眾認知度欠缺

基層立法聯系點作為連接立法機關與廣大人民群眾的橋梁，為民眾直接參與國家立法活動提供了平臺，其設立與運行無疑在增強立法透明度、促進立法民主化進程中扮演著重要的角色。這一創(chuàng)新機制讓法律更加貼近民生、更好反映民意，極大地豐富了民主立法的實踐形式，對于構建社會主義法治國家具有深遠的意義。然而，不容忽視的是，當前公眾對于基層立法聯系點作用的認識尚停留在較為淺表的層面，甚至存在較大的認知盲區(qū)。許多民眾對于這類聯系點究竟如何運作、能夠發(fā)揮哪些具體功能以及如何有效表達自己的立法意見與建議等問題，知之甚少或全然不知。這種認知上的不足，直接導致民眾參與立法的主動性和積極性不高，參與程度也相應受限，難以充分發(fā)揮基層立法聯系點應有的社會效應和民主價值。

深入分析這一現象背后的原因，可以歸結為兩方面。一方面，從人大的宣傳來看，雖然對基層立法聯系點的設立給予了高度重視，但在實際宣傳過程中，往往側重于內部工作調研、制度構建等專業(yè)性較強的內容，而忽視了對外宣傳的廣度和深度。公開的工作制度和成效展示不足，使得民眾難以直觀感受聯系點的工作成果和實際意義。同時，宣傳渠道相對單一，未能充分利用新媒體等現代傳播手段，導致信息傳播范圍有限，難以觸及更廣泛的受眾群體。另一方面，基層立法聯系點自身也面臨著資源和人力的雙重挑戰(zhàn)。由于經費、人員等條件的限制，聯系點往往難以組織大規(guī)模、高效能的宣傳活動，以吸引更多民眾的關注和參與。部分聯系點在制度建設、工作流程等方面尚需完善，以確保民眾的意見和建議能夠得到及時有效的反饋和處理，從而增強民眾對聯系點的信任感和歸屬感。

（五）基層立法聯系點設置的靈活性受限

基層立法聯系點的設立方式在理論設計上確實展現出多元化的特點，旨在通過廣泛的參與方式，將立法過程與基層實際緊密相連，確保法律法規(guī)的制定更加貼近民生，反映社會實際。然而，在實際操作過程中，這一制度的靈活性卻遭遇了諸多挑戰(zhàn)，顯得不盡如人意。一方面，從覆蓋面的廣度來看，基層立法聯系點涵蓋了基層國家機關、街道社區(qū)等多個層級和領域，可為立法機關收集到來自四面八方的聲音，增強了立法的廣泛性和代表性。但與此同時，也暴露出了由于地域和行業(yè)固定性所帶來的問題。不同地區(qū)、不同行業(yè)間的立法需求千差萬別，而現有的聯系點設置往往基于行政區(qū)劃或行業(yè)分類，這種固定性使得某些特定區(qū)域的立法需求可能被忽視，或者某些新興領域、特殊群體的聲音難以得到有效傳達。因此，立法需求與聯系點設置之間出現了不匹配的現象，影響了立法的針對性和實效性。另一方面，企事業(yè)單位和社會組織作為基層立法聯系點的重要組成部分，其靈活性和適應性本應成為制度的一大亮點。然而，在實踐中，這些聯系點一旦確定便往往陷入了僵化狀態(tài)，難以根據立法工作的實際需要進行靈活調整。隨著社會經濟的快速發(fā)展和立法環(huán)境的不斷變化，企事業(yè)單位和社會組織面臨的立法問題也在不斷更新。如果聯系點無法及時跟上這一步伐，那么它們所能提供的立法建議和意見就可能失去時效性和針對性，無法真正滿足多樣化的立法需求。

四、新時代推進基層立法聯系點工作提質增效的對策建議

推進基層立法聯系點工作提質增效，是堅持和完善人民代表大會制度的重要舉措，也是踐行最廣泛、最真實、最管用的全過程人民民主重大理念的生動體現。在新的歷史條件下，我們要在拓展群眾參與立法的范圍、優(yōu)化群眾參與途徑、完善獎勵激勵機制、注重研究創(chuàng)新等方面進一步加強基層立法聯系點制度建設，真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢和功效。

（一）堅持守正創(chuàng)新，推動基層立法聯系點建設提質增效

首先，要加強理論研究。理論是實踐的先導，只有深入了解基層立法聯系點建設的內在規(guī)律和特點，才能更好地指導實踐。具體來說，我們需要深入分析基層立法聯系點設立依據的理論基礎以及現實背景，由此才能更好地探索出適合我國國情的基層立法聯系點建設模式，有效發(fā)揮基層立法聯系點的功能。其次，要注重實踐創(chuàng)新?；鶎恿⒎撓迭c建設需要不斷地探索和實踐，只有在實踐中才能發(fā)現問題、解決問題。從實踐來看，我們可以考慮以下具體做法。第一，必須堅持黨委的領導核心作用，確?；鶎恿⒎üぷ鞣宵h中央的決策部署，以維護立法活動的正確政治價值取向。此外，應建立設點主體與基層立法聯系點之間的常態(tài)化溝通機制，由地方人大常委會法工委或地方政府法制部門主導，在基層立法聯系點成立專門的辦公室并派駐工作人員，實現雙方的有效溝通，確保信息交流的及時有效性。第二，健全基層立法聯系點的工作體系，完善基層立法聯系點的內部組織架構。應建立起“聯絡員＋信息員＋專業(yè)人士”的核心工作體系，成立由設點主體主要領導負責的工作辦公室作為協調管理中心，制訂工作計劃、監(jiān)督執(zhí)行和處理日常事務，并廣泛招募具備法治素養(yǎng)、熱心公益且經驗豐富的社會人士作為信息員，這些信息員將在特定區(qū)域或單位的信息采集點定時定點的收集信息，同時選拔具備良好溝通能力和專業(yè)知識的聯絡員作為辦公室與信息員和信息采集點的聯絡橋梁，從而形成設點單位、工作辦公室、信息采集點三級聯動的組織架構。在信息采集點的布局上，應充分利用現有資源，如人大代表聯絡站、社會治理網格等，以拓寬信息來源渠道[12]。第三，在推進全過程人民民主立法實踐中，建立跨部門合作機制也是至關重要的。這可打破部門壁壘，促進信息共享與資源整合，提升政策制定的準確性和有效性，避免重復與浪費。同時，該機制促進政策協調一致，解決潛在沖突，增強公眾信任與參與度。為實現有效合作，需建立定期會議、信息共享平臺及協調機制，以提升政策透明度與公眾參與度，為構建更加民主、高效的立法體系奠定基礎。第四，應強化財政經費的支持，確?；鶎恿⒎撓迭c的有效運作、活動開展及其創(chuàng)新。政府應優(yōu)化預算，合理分配經費，追求效益最大化；管理需透明規(guī)范，資金按效果調整，提升使用效率。同時，財政支持需具有前瞻性，適應技術與社會變化。

（二）拓寬群眾參與立法的范圍

基層立法聯系點要進一步提升功能建設，推進民主立法，努力建設成為向社會全方位展現人民民主立法實踐的重要陣地。要把習近平總書記關于建設好基層立法聯系點的重要論述貫徹到立法工作全過程，堅持“人民至上”的立法價值取向、“為了人民”的立法選項標準、“依靠人民”的立法工作方式，切實體現為人民立法、立法造福人民[13]。

拓寬人民群眾參與立法范圍，有以下四個途徑。第一，增加基層立法聯系點的數量?；鶎恿⒎撓迭c的數量可以根據實際情況適當增加，以便更多的基層群眾能參與立法過程中。第二，提升基層立法聯系點的影響力?；鶎恿⒎撓迭c應該被賦予更高的權威和影響力，這樣才能吸引更多的群眾參與到立法過程中。第三，增強基層立法聯系點的專業(yè)性?；鶎恿⒎撓迭c應該配備足夠的專業(yè)人員，他們不僅要了解法律知識，還要具備良好的溝通能力，以便更好地收集和反饋基層群眾的意見和建議。第四，充分利用現代科技手段。具體來說，可以考慮引入區(qū)塊鏈技術確保信息在傳輸過程中的完整性與安全性，引入人工智能算法對群眾建議進行分析，更高效地了解群眾的需求；對數據進行分析，預測趨勢，為立法工作提供前瞻性的指導[14]，方便廣大群眾隨時隨地參與到立法過程中來，從而拓寬群眾參與立法的范圍。

（三）優(yōu)化群眾參與途徑，完善獎勵激勵機制

推進全過程人民民主立法實踐，關鍵在于擴大與優(yōu)化全民參與途徑及激勵機制。這要求構建多元化參與平臺，利用數字技術促進廣泛參與，確保不同群體聲音能被聽見。同時，通過表彰、獎勵等激勵機制，提升公民參與立法的熱情與榮譽感。此外，保障參與的多樣性和包容性，確保少數及邊緣群體意見得到充分表達，防止參與不平等。綜合這些措施，能顯著提高立法民主性、公信力及有效性，為構建更加公正、透明的法治社會環(huán)境奠定基礎。

基層立法聯系點可以新增鄰里中心和信息采集站等，來拓寬基層立法聯系點與群眾聯系的渠道；通過召開座談會、建立核心成員微信群、開展代表進站接待等多種方式，讓立法活動深入基層、走進群眾，生動實踐好全過程人民民主理念。通過進一步優(yōu)化、擴大群眾智囊團隊伍，吸納更多有識之士參與立法工作，廣泛收集民情、凝聚民智，更好發(fā)揮聯系點的諫言功能。發(fā)揮專家智庫優(yōu)勢，增聘有法律工作背景的教授、學者作為聯系點專家；通過專家釋法、專家講法等多種形式，引導群眾有序政治參與。

在人民群眾參與立法的過程中，群眾提出的立法意見被采納的，立法機關可以通過感謝信或者榮譽證書等方式進行表彰，這可以提升群眾的參與感與成就感，激發(fā)群眾參與積極性。群眾意見未被采納的，立法機關可以釋明理由，這可以讓群眾感受到存在感，參與的積極性也不會因此減弱，能更好地鼓勵人民群眾積極建言獻策。表彰機制的設置，要兼顧基層立法聯系點的工作機制和群眾的適應程度，不能只關注意見采納率，忽視群眾滿意度。基層立法聯系點通過提供多樣化的參與平臺，優(yōu)化群眾的參與過程，建立有效的獎勵激勵機制，并確保參與的多樣性和包容性，有效提高立法過程的民主性和公信力，更有效地踐行全過程人民民主。

需完善考核激勵機制，以激發(fā)工作積極性。建立健全基層立法聯系點的考核與獎勵機制，制定具體、可操作的考核標準和指標體系對聯系點的工作進行全面評估。根據考核結果對取得優(yōu)秀工作成果的聯系點給予表彰和獎勵，以激發(fā)其履職積極性和主動性。同時，加強對考核工作的監(jiān)督和指導，確保考核工作的公正性和有效性。并且，地方人大常委會法工委及政府法制部門應采取一系列幫扶措施來提高基層立法聯系點工作人員的工作能力。第一，定期向基層立法聯系點寄送最新的法律法規(guī)草案及其政策解讀材料、專業(yè)法律書籍及參考資料，確保工作人員能夠緊跟法律動態(tài)，不斷更新知識結構。第二，積極邀請聯系點工作人員參與立法調研、外部培訓、專題座談會、聽證會、論證會及立法工作培訓會等增進其理論認知，并通過直接參與立法過程提升其實踐能力和職業(yè)素養(yǎng)。同時，鼓勵旁聽人大常委會會議及政府立法會議，深入了解立法決策過程。第三，定期組織聯系點工作交流會，搭建跨地區(qū)、跨行業(yè)的溝通橋梁，促進經驗分享與問題探討。同時，開展針對性強的業(yè)務培訓，精準提升聯絡員與信息員的專業(yè)技能和工作效率[15]。

（四）創(chuàng)新宣傳方式增強公眾認知水平

加大基層立法聯系點的宣傳力度，通過多渠道、多形式的宣傳手段提高公眾認知度。人大系統應增加對聯系點工作制度和成效的宣傳報道，并利用互聯網、社交媒體等現代科技手段擴大宣傳范圍。同時，聯系點應主動開展調研活動，深入基層與民眾互動，提升民眾對聯系點的認識和了解。

為進一步增強基層立法聯系點的社會影響力與公眾參與度，我們亟需加大對其宣傳的力度，采取一系列創(chuàng)新且多元化的策略，以確保信息廣泛傳播并深入人心。這不僅有助于提升公眾對立法過程的理解與認知，還能促進民主法治建設，讓立法工作更加貼近民生、反映民意。

首先，人大系統應作為宣傳的主導力量，精心設計并實施一系列系統性強、覆蓋面廣的宣傳計劃。具體而言，可以增加對基層立法聯系點工作制度、運行機制及顯著成效的深度報道，通過官方媒體、新聞發(fā)布會、政策解讀會等形式，向公眾詳細闡述聯系點設立的背景、目的、職能以及已取得的成果。這些報道應注重故事化講述，用生動案例展現聯系點如何有效架起立法機關與人民群眾之間的橋梁，解決群眾關心的熱點難點問題。

其次，充分利用互聯網和社交媒體等現代科技手段，拓寬宣傳渠道，增強宣傳效果?？梢越⒒騼?yōu)化基層立法聯系點的官方網站、微信公眾號、微博賬號等新媒體平臺，定期發(fā)布立法動態(tài)、政策解讀、互動問答等內容，增強與公眾的互動性和參與感。同時，利用大數據分析技術，精準定位目標受眾群體，推送個性化信息，提高宣傳的針對性和有效性。此外，還可以通過短視頻、直播、H5頁面等新媒體形式，以更加直觀、有趣的方式展示聯系點的工作場景和成效，吸引更多年輕人的關注和參與。

再次，基層立法聯系點應積極主動開展各類調研活動，深入基層一線，與民眾面對面交流，傾聽群眾心聲，收集社情民意。這些調研活動可以圍繞立法熱點、難點問題展開，通過問卷調查、座談會、聽證會等多種形式，廣泛征求群眾意見和建議。在調研過程中，要注重宣傳引導，向民眾普及立法知識，解釋立法程序，提高民眾的法律意識和參與立法的積極性。同時，要及時將調研成果反饋立法機關，為科學立法、民主立法提供有力支撐。

最后，還需要加強與其他部門和社會組織的合作聯動，形成宣傳合力。可以聯合教育部門、社區(qū)組織、法律服務機構等，共同開展法治宣傳教育活動，將基層立法聯系點的宣傳工作融入社會治理的各個方面。通過跨部門合作和社會各界的共同努力，構建全方位、多層次的宣傳體系，讓基層立法聯系點的聲音傳遍千家萬戶，成為推動法治社會建設的重要力量。

（五）結合現實情況優(yōu)化設置布局

針對當前聯系點設置體系中存在的靈活性欠缺問題，我們亟需采取一系列創(chuàng)新且務實的舉措，以充分適應并響應立法工作的復雜多變需求。這一調整不僅關乎提升立法效率與質量，更是促進民主立法、科學立法的重要一環(huán)。具體而言，應當基于立法實踐的深度剖析與立法需求的精準把握，靈活且動態(tài)地調整聯系點的布局與規(guī)模。

確?，F有聯系點的穩(wěn)定運行是基礎。這些聯系點作為立法與民眾之間的橋梁，已建立起一定的信任基礎并積累了工作經驗，應繼續(xù)發(fā)揮其在信息收集、意見反饋等方面的積極作用。同時，為保持其活力與適應性，需定期評估工作成效，及時調整優(yōu)化工作機制，確保聯系點能夠緊跟立法工作的發(fā)展步伐。在此基礎上，根據立法工作的實際需求，靈活增設新的聯系點或調整現有布局。新增聯系點的選擇應充分考慮地域分布、行業(yè)特色、社會影響力等因素，確保能夠廣泛覆蓋不同群體，特別是那些以往聲音較為微弱或難以觸及的領域。通過科學規(guī)劃，形成既覆蓋全面又各有側重的聯系點網絡，為立法工作提供更加多元、豐富的信息源和智力支持。

加強與企事業(yè)單位、社會組織等多元主體的合作與交流，是拓展聯系點覆蓋面和影響力的有效途徑。通過建立常態(tài)化的溝通機制，鼓勵這些主體積極參與立法過程，不僅能夠為立法工作注入新的活力與智慧，還能增強立法的社會認同感和可接受度。具體而言，可以組織聯合調研、座談會、研討會等活動，就立法議題進行深入探討，共同為法治建設貢獻力量。

廣西欽州市人大常委會通過創(chuàng)新分類管理，將基層立法聯系點劃分為常規(guī)基層立法聯系點和特定基層立法聯系點，這一做法具備推廣的潛力。常規(guī)基層立法聯系點作為持續(xù)穩(wěn)定的立法參與主體，為立法活動提供連貫的基礎制度支撐；而特定基層立法聯系點則根據年度立法議程的特定需求靈活設立，專注于滿足某些地方性法規(guī)制定的專門需求。這種分類模式有效地結合了穩(wěn)定性與靈活性，提高了立法工作的質量和效率，不僅保證了部分聯系點的持續(xù)性和穩(wěn)定性，還大大增強了整個聯系點體系的靈活性和針對性，為不同區(qū)域、不同行業(yè)的單位和群眾提供了更多參與立法的機會和平臺。

結語

我國幅員遼闊，人口眾多，如何保證人民當家作主具體地、現實地體現到立法工作中，必須有明確的制度機制來保障，有現實的平臺載體來踐行。實踐表明，基層立法聯系點的設立符合我國的國情，是全過程人民民主的制度實踐。各地設立基層立法聯系點，上級機關與基層實現立法上的交流溝通，各地的立法聯系點進行經驗的交流借鑒，彰顯了基層立法聯系點的制度優(yōu)勢。立法聯系點既是立法聯系群眾的實踐載體，也是立法服務高質量發(fā)展的有效抓手。各地基層立法聯系點積極創(chuàng)新、發(fā)揚優(yōu)勢，探索符合地方實際的工作模式，堅持打造特色品牌，精心謀劃發(fā)展目標，為我國立法工作注入了新鮮血液，增加了強大動能。伴隨著全過程人民民主理念在基層不斷深化發(fā)展，基層立法聯系點已經成為體現基層人民群眾利益、反映基層人民群眾意愿、維護基層人民群眾權益的重要載體，立法的民主之花已經在基層煥發(fā)勃勃生機。

當前，我國正處于新發(fā)展階段，工作重心不僅要放在發(fā)展經濟上，也要注重完善民主法治建設，加快構建完善中國特色社會主義法治體系。踐行全過程人民民主理念，推動基層立法聯系點提質增效是基礎性工程，是聚民心、匯民智的關鍵性環(huán)節(jié)。目前，基層立法聯系點建設處于發(fā)展的關鍵階段，在運行方面還存在著諸多問題，需要在具體的實踐過程中去發(fā)現、去研究、去解決。

參考文獻

[1]習近平.在中央人大工作會議上的講話[OL].（2024-2-6）新華網，http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-02/28/c_1128423180.htm.

[2]See Joseph M.Bessette，The Mild Voice of Reason：Deliberative Democracy and American National Government，The University of Chicago Press，1994，p.46.

[3]曾慶輝，唐鑫.論基層立法聯系點在民主立法中的地位和作用[J].人大研究，2023（9）.

[4][8][11][14]曾慶輝，冀映丹.基層立法聯系點的制度基礎、實踐創(chuàng)新及完善路徑[J].中央社會主義學院學報，2024（3）.

[5]馬濤，龔雪.論立法聯系點制度：兼論全過程人民民主立法的基層問題[J].江漢大學學報（社會科學版），2023（3）.

[6]曾慶輝，夏昆侖，王華寧.全過程人民民主視域下基層立法聯系點建設實踐探索與制度完善[J].人大研究，2024 （5）.

[7]代水平，杜淵庚.基層立法聯系點建設之淺見[J].人大研究，2023（2）.

[9][10]曾慶輝，楊晰宇.基層立法聯系點運行機制優(yōu)化研究[J].人大研究，2024（3）.

[12][15]馮磊.全過程人民民主視域下的基層立法聯系點機制完善[J].西南民族大學學院（人文社會科學版），2024（2）.

[13]蔣卓慶.全面踐行全過程人民民主創(chuàng)新基層立法聯系點建設：在學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主重要論述推進基層立法聯系點工作座談會上的講話[J].上海人大月刊，2021（8）.