基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何更好聯(lián)系基層群眾

內(nèi)容摘要：黨的二十大報(bào)告明確要求，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是傾聽(tīng)民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚(yáng)民主的重要平臺(tái)和載體，對(duì)于發(fā)展全過(guò)程人民民主，提升國(guó)家治理效能具有重要意義。但在實(shí)踐中，多數(shù)基層群眾仍對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)不甚了解、知之甚少。通過(guò)對(duì)5442份關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)情況的調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行分析，要更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系人民群眾的制度功能，就要全面把握和深刻理解基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范內(nèi)涵和功能定位，明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過(guò)程人民民主中的重要作用；科學(xué)合理規(guī)劃基層立法聯(lián)系點(diǎn)的統(tǒng)籌布局，以方便群眾參與為中心設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)“點(diǎn)站”融合建設(shè)；在法治軌道內(nèi)創(chuàng)新基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作方式方法，不斷提升群眾通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)參與立法的程序、形式、效力的規(guī)范化、制度化、程序化水平；建立健全促進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)的配套機(jī)制和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)共同體的通力合作提供堅(jiān)實(shí)保障。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點(diǎn)；人民代表大會(huì)制度；全過(guò)程人民民主；“點(diǎn)站”融合建設(shè)

一、問(wèn)題的緣起

黨的二十大報(bào)告明確指出，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”[1]。2024年7月18日，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》再次強(qiáng)調(diào)，“豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式”，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”。2024年9月14日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的重要講話指出，“充分發(fā)揮人大在密切同人民群眾聯(lián)系中的帶頭作用”，“豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式”[2]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為人大代表聯(lián)系人民群眾、吸納民意和匯集民智的重要制度，“打通了國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)直接聯(lián)系基層人民群眾的渠道，實(shí)現(xiàn)了兩者之間在國(guó)家立法全過(guò)程中的民主參與、民主表達(dá)、民主決策‘聲氣相通’，彰顯了人民民主的真實(shí)性、人民性和廣泛性，體現(xiàn)出全過(guò)程人民民主堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)”[3]，對(duì)于發(fā)展全過(guò)程人民民主、加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度建設(shè)，提升國(guó)家治理效能具有重要意義。

建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，最早是在2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出來(lái)的。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將上海市虹橋街道辦事處、甘肅臨洮縣、江西景德鎮(zhèn)市、湖北襄陽(yáng)市等4個(gè)地方和單位，設(shè)為首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)試點(diǎn)單位。此后至2024年4月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委先后就183件次法律草案征求聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)27880多條，其中有3200多條被立法研究采納。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委45個(gè)聯(lián)系點(diǎn)中，成立專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)的有34個(gè)，共有立法聯(lián)絡(luò)員3050多人、立法信息采集員20880多人[4]。有學(xué)者認(rèn)為，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立，有效彌補(bǔ)了以往民主立法、開(kāi)門(mén)立法中過(guò)于依賴(lài)專(zhuān)家意見(jiàn)的傾向，顯著降低了人大常委會(huì)在立法過(guò)程中與公眾互動(dòng)的系統(tǒng)成本。同時(shí)，它在提升立法的科學(xué)性和民主性方面，發(fā)揮了不可或缺的獨(dú)特作用，為推進(jìn)立法工作的民主化、科學(xué)化提供了有力支撐”[5]。在實(shí)踐中，人民群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的感受如何？新時(shí)代又應(yīng)如何更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在吸納民意、匯集民智方面的作用？基于上述問(wèn)題，筆者通過(guò)設(shè)計(jì)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)”主題問(wèn)卷，力圖通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解各地群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的看法、感受和建議，以期為建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)、更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的重要作用提供些許建議。

二、基層群眾眼中的“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”：對(duì)5442份問(wèn)卷結(jié)果的分析

歷經(jīng)十年建設(shè)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已然形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系。但在實(shí)踐中，人民群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)知與感受如何？基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系基層群眾的成效如何？又應(yīng)如何在新時(shí)代更好實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作高質(zhì)量發(fā)展1？基于此，筆者通過(guò)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，并委托相關(guān)人士從2024年3月至9月開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷共6000份，回收有效問(wèn)卷5442份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有效調(diào)查問(wèn)卷受訪者的年齡分布情況如下：18歲以下的52人，占總?cè)藬?shù)的0.96%；18～35歲的3462人，占總?cè)藬?shù)的63.62%；36～60歲的1813人，占總?cè)藬?shù)的33.31%；60歲以上115人，占總?cè)藬?shù)的2.11%。

根據(jù)有效問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，調(diào)查問(wèn)卷受訪者中，小學(xué)及以下學(xué)歷的40人，占總?cè)藬?shù)的0.74%；中學(xué)學(xué)歷334人，占總?cè)藬?shù)的6.14%；本科學(xué)歷的2939人，占總?cè)藬?shù)的54.01%；研究生及以上2129人，占總?cè)藬?shù)的39.12%。

根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層群眾眼中的“基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)”呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

第一，超過(guò)半數(shù)的基層群眾并不清楚基層立法聯(lián)系點(diǎn)，也不清楚居住地的基層立法聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)員，不太了解基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作的基本流程。在5442份問(wèn)卷樣本中，對(duì)問(wèn)題“您是否有聽(tīng)說(shuō)過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)”的回答，選擇“聽(tīng)說(shuō)過(guò)”的有2325份，占42.72%；選擇“沒(méi)聽(tīng)過(guò)”的有3117份，占57.28%。對(duì)問(wèn)題“您居住、學(xué)習(xí)或工作的地方是否設(shè)立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)”的回答，選擇“有”的共1293份，占23.76%；選擇“沒(méi)有”的共950份，占17.46%；選擇“不清楚”的共3199份，占58.78%。對(duì)問(wèn)題“您是否知道您所在的社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)員”的回答，選擇“知道”的共801份，占14.72%；選擇“不知道”的共4641份，占85.28%。對(duì)問(wèn)題“您是不是人大代表”的回答，選擇“是”的共326份，占5.99%；選擇“不是”的共5116份，占94.01%。對(duì)問(wèn)題“您是否了解基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作的基本流程”的回答，選擇“非常了解”的共231份，占4.25%；選擇“比較了解”的共510份，占9.37%；選擇“知道一點(diǎn)點(diǎn)”的共1262份，占23.19%；選擇“不了解”的共3439份，占63.19%。由此可見(jiàn)，多數(shù)基層民眾不太關(guān)注基層立法聯(lián)系點(diǎn)，不太清楚基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為“立法直通車(chē)”一頭連著立法機(jī)關(guān)、一頭連著基層群眾的性質(zhì)和功能，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作流程、運(yùn)作程序和工作人員亦知之甚少。

第二，在參與調(diào)查的基層民眾中，只有極少數(shù)參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織的活動(dòng)，但多數(shù)民眾都表示，愿意參加基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織的活動(dòng)，認(rèn)為參加基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)很光榮、責(zé)任重大，是一項(xiàng)有意義的公益活動(dòng)。在5442份問(wèn)卷樣本中，對(duì)問(wèn)題“您是否參加過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)”的回答，選擇“有”的共596份，占10.95%；選擇“沒(méi)有”的共4846份，占89.05%。對(duì)問(wèn)題“如果有基層立法聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)您參加活動(dòng)，您是否會(huì)參加”的回答，選擇“積極參加”的共1790份，占32.89%；選擇“有空就參加”的共2080份，占38.22%；選擇“必要時(shí)參加”的共1253份，占23.03%；選擇“不參加”的共319份，占5.86%。對(duì)問(wèn)題“您認(rèn)為如下哪些因素會(huì)影響您參加基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)”（多選題）的回答，選擇“活動(dòng)的時(shí)間”的共4382份，占80.52%；選擇“活動(dòng)的地點(diǎn)”的共3705份，占68.08%；選擇“活動(dòng)的內(nèi)容”的共3224份，占59.24%；選擇“活動(dòng)的便利度”的共3955份，占72.68%；選擇“其他”的共88份，占1.62%。對(duì)問(wèn)題“如果基層立法聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)您參加活動(dòng)，您的感受是”的回答，選擇“很光榮，責(zé)任重大”的共1905份，占35.01%；選擇“有意義的公益活動(dòng)”的共2911份，占53.49%；選擇“有湊人數(shù)的嫌疑”的共584份，占10.73%；選擇“其他”的共42份，占0.77%。由此可見(jiàn)，雖然參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的基層群眾較少，但多數(shù)基層群眾都愿意參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)，并認(rèn)為是一項(xiàng)有意義的活動(dòng)。

第三，關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)形式及主要作用，雖然大多數(shù)基層群眾沒(méi)有參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織的活動(dòng)，但對(duì)人民群眾參與立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的主要途徑還是比較了解的，認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)展全過(guò)程人民民主過(guò)程中發(fā)揮著多方面的作用。對(duì)問(wèn)題“根據(jù)您的了解，基層群眾參與立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的主要途徑有”（多選題）的回答，選擇“提交立法建議或法律法規(guī)草案稿”的共2938份，占53.99%；選擇“參與立法調(diào)研”的共3608份，占66.3%；選擇“回復(fù)書(shū)面征求意見(jiàn)”的共2755份，占50.62%；選擇“參與立法聽(tīng)證會(huì)、立法座談會(huì)等方式”的共3861份，占70.95%；選擇“其他”的共186份，占3.42%。對(duì)問(wèn)題“根據(jù)您的觀察，您所在地區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展活動(dòng)的頻率怎樣”的回答，選擇“經(jīng)常有活動(dòng)”的共525份，占9.65%；選擇“活動(dòng)不多”的共911份，占16.74%；選擇“基本沒(méi)有活動(dòng)”的共678份，占12.46%；選擇“不清楚”的共3328份，占61.15%。對(duì)問(wèn)題“您認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主過(guò)程中發(fā)揮著哪些作用”（多選題）的回答，選擇“推動(dòng)良法善治的實(shí)現(xiàn)”的共3569份，占65.58%；選擇“提高民眾參與立法的積極性”的共3963份，占72.82%；選擇“密切立法機(jī)關(guān)與群眾的聯(lián)系”的共3611份，占66.35%；選擇“有助于傾聽(tīng)民意、了解民情、匯聚民意、發(fā)揚(yáng)民主”的共4298份，占78.98%；選擇“沒(méi)太大意義，僅是一種擺設(shè)”的共539份，占9.9%；選擇“其他”的共117份，占2.15%。由此可見(jiàn)，盡管多數(shù)群眾沒(méi)有參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐，但對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范價(jià)值和主要作用還是比較認(rèn)同的，認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)是使立法更好體現(xiàn)民情民意、匯聚民智民力、回應(yīng)民需民盼的重要工作機(jī)制。

第四，多數(shù)民眾認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)取得了一定成效，但仍然存在較多問(wèn)題，特別是開(kāi)展活動(dòng)的形式和渠道單一，而改進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作建議中，最迫切的是完善民意反饋機(jī)制，及時(shí)向民眾反饋立法建議結(jié)果。對(duì)問(wèn)題“您覺(jué)得您所在地區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)成效如何”的回答，選擇“非常好”的共414份，占7.61%；選擇“比較好”的共788份，占14.48%；選擇“一般”的共1234份，占22.68%；選擇“比較差”的共214份，占3.93%；選擇“沒(méi)有基層立法聯(lián)系點(diǎn)，不知道成效如何”的共2137份，占39.27%；選擇“其他”的共655份，占12.04%。對(duì)問(wèn)題“您認(rèn)為，當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)存在哪些問(wèn)題”（多選題）的回答，選擇“基層群眾參與積極度不高”的共4171份，占76.64%；選擇“專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性不足”的共2542份，占46.71%；選擇“開(kāi)展活動(dòng)的形式和渠道單一”的共3168份，占58.21%；選擇“開(kāi)展工作的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)難以保障”的共1984份，占36.46%；選擇“其他”的共385份，占7.07%。對(duì)問(wèn)題“您認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)需要加強(qiáng)和改進(jìn)哪方面的工作”（多選題）的回答，選擇“拓展意見(jiàn)建議征集渠道和平臺(tái)，及時(shí)收集社情民意”的共4170份，占76.63%；選擇“完善民意反饋機(jī)制，及時(shí)向民眾反饋立法建議結(jié)果”的共4068份，占74.75%；選擇“制定完善工作機(jī)制和管理制度，組織立法聯(lián)絡(luò)員、信息員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)”的共3319份，占60.99%；選擇“開(kāi)展法治宣傳教育活動(dòng)，營(yíng)造法律實(shí)施的良好社會(huì)氛圍”的共3537份，占64.99%；選擇“增加基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量，擴(kuò)大其覆蓋范圍”的共3222份，占59.21%；選擇“其他”的共175份，占3.22%。由此可見(jiàn)，基層群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)仍然有諸多期待和建議，特別是對(duì)于提出建議后的反饋機(jī)制并向群眾公開(kāi)相關(guān)立法建議信息，較多基層群眾都比較關(guān)注，認(rèn)為意見(jiàn)建議反饋機(jī)制非常重要，如果沒(méi)有及時(shí)反饋或相關(guān)保障措施，那么參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)可能是形式主義的走過(guò)場(chǎng)，即“說(shuō)了也白說(shuō)”，那么下次再參加時(shí)很可能就沒(méi)有興趣和積極性了。

綜上所述，根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，基層群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)有著較為樸素的認(rèn)知，多數(shù)群眾不太了解基層立法聯(lián)系點(diǎn)。參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的群眾僅596人，占總?cè)藬?shù)的10.95%；調(diào)查問(wèn)卷受訪者中的人大代表共326人，占總?cè)藬?shù)5.99%。雖然多數(shù)群眾并沒(méi)有實(shí)際參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)，但對(duì)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值功能和主要作用還是非常期待的，參與過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的基層群眾，結(jié)合自己的實(shí)踐感受也提出了相關(guān)建議。比如，有群眾認(rèn)為“基層立法聯(lián)系點(diǎn)是否只有在立法征詢意見(jiàn)時(shí)才有用，如果沒(méi)有立法活動(dòng)，是否就不需要基層立法聯(lián)系點(diǎn)了”，建議“做好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的宣傳，讓群眾全面知曉基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定位、功能與作用”；有群眾認(rèn)為，“實(shí)踐中基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用并沒(méi)有完全凸顯，聯(lián)系點(diǎn)的工作人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)”，提出“沒(méi)有一定的基本專(zhuān)業(yè)要求，會(huì)導(dǎo)致立法民意傳達(dá)的失真失察，立法建議采納率過(guò)低，很難實(shí)現(xiàn)提高立法質(zhì)量的本意”，建議“建立一批高素質(zhì)的立法信息采集員隊(duì)伍”；等等?？傮w而言，基層群眾眼中“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”呈現(xiàn)出“有一定作用、但應(yīng)該更好發(fā)揮其作用”的特點(diǎn)。還有學(xué)者通過(guò)梳理歸納當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)體系定位、職能發(fā)揮和運(yùn)行模式，發(fā)現(xiàn)聯(lián)系點(diǎn)在制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行模式、隊(duì)伍建設(shè)、反饋激勵(lì)、民眾參與等五個(gè)方面普遍存在問(wèn)題[6]。那么，基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何更好發(fā)揮其作為人大踐行全過(guò)程人民民主重要抓手、作為“立法直通車(chē)”的規(guī)范價(jià)值？事實(shí)上，要更好實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為傾聽(tīng)民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚(yáng)民主的重要平臺(tái)和載體的價(jià)值，發(fā)揮其在發(fā)展全過(guò)程人民民主、提升國(guó)家治理效能中的重要作用，首先必須了解我國(guó)關(guān)于“加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)”在文本規(guī)范層面的具體規(guī)定，闡明基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范內(nèi)涵，理解該制度運(yùn)行的基本原理及程序機(jī)制，方能充分發(fā)揮其規(guī)范價(jià)值和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)何以有效聯(lián)系基層群眾：文本規(guī)范與制度保障

作為新時(shí)代發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要平臺(tái)和工作機(jī)制，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主中應(yīng)運(yùn)而生、蓬勃發(fā)展，是新時(shí)代中國(guó)立法制度的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)，“是全過(guò)程人民民主在立法領(lǐng)域的實(shí)踐平臺(tái)，是廣大基層群眾和社會(huì)各界人士表達(dá)立法訴求的有效載體，也是加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作、立法工作的重要抓手”[7]。為加強(qiáng)和改進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，拓寬立法聯(lián)系基層人民群眾形式，暢通社情民意反映渠道，發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)接地氣、聚民智的全過(guò)程人民民主優(yōu)勢(shì)，全國(guó)人大常委會(huì)和各地人大常委會(huì)在開(kāi)展基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)點(diǎn)工作時(shí)，普遍制定了工作規(guī)則，并以此為依據(jù)和框架開(kāi)展選點(diǎn)及各項(xiàng)日常工作。其實(shí)，早在2015年6月25日全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，并在2020年7月15日進(jìn)行了修訂。各地人大基本上都制定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作開(kāi)展提供文本依據(jù)和規(guī)范指引。如2016年6月13日，上海市十四屆人大常委會(huì)第六十九次主任會(huì)議通過(guò)《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》，2020年4月16日，上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議修訂《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》；2021年6月2日，北京市第十五屆人大常委會(huì)第八十四次主任會(huì)議通過(guò)《北京市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》；2023年9月21日，廣東省第十四屆人大常委會(huì)第十四次主任會(huì)議通過(guò)《廣東省人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的意見(jiàn)》；等等。大致說(shuō)來(lái)，各級(jí)人大在規(guī)定基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體工作制度時(shí)，主要包括如下方面的內(nèi)容1。

第一，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定義和構(gòu)成等進(jìn)行規(guī)定。《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》第二條規(guī)定：“ 本規(guī)則所稱(chēng)聯(lián)系點(diǎn)，是指市人大常委會(huì)根據(jù)立法工作需要，在基層設(shè)立的協(xié)助收集和反映立法及相關(guān)工作意見(jiàn)建議的單位或者組織?！薄侗本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》第三條規(guī)定：“聯(lián)系點(diǎn)是市人大常委會(huì)深入基層直接了解群眾意見(jiàn)建議的經(jīng)常性聯(lián)系平臺(tái)，是基層單位和人民群眾直接參與本市地方立法活動(dòng)的重要載體。”《雙鴨山市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)聯(lián)系點(diǎn)，是指市人大常委會(huì)根據(jù)立法工作需要，按照一定的條件和程序，在基層設(shè)立的協(xié)助收集立法工作意見(jiàn)建議的聯(lián)系單位或者組織?！薄毒d陽(yáng)市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是指市人大常委會(huì)根據(jù)立法工作需要，按照本規(guī)定確定的參與本市立法工作的基層單位及組織?！边€有些地方對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)所包含的單位進(jìn)行了具體列舉，如《安慶市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第二條規(guī)定，“本規(guī)定所稱(chēng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是指根據(jù)立法工作需要，經(jīng)過(guò)一定程序產(chǎn)生，參與市人大常委會(huì)立法工作的基層單位組織。包括各縣（市）區(qū)人大常委會(huì)，相關(guān)政府部門(mén)、法院、檢察院、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道（社區(qū)）、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、企業(yè)、協(xié)會(huì)等有關(guān)單位”。從各級(jí)人大對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的界定來(lái)看，基本上都包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過(guò)協(xié)助收集和反映立法及相關(guān)工作意見(jiàn)服務(wù)于立法工作；另一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)連接著立法機(jī)關(guān)和人民，是權(quán)力機(jī)關(guān)直接了解群眾意見(jiàn)建議的基層單位和組織。

第二，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立原則和條件等進(jìn)行規(guī)定。《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第三條規(guī)定：“設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，一般由省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)或有關(guān)方面推薦，征求被推薦單位意見(jiàn)并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委實(shí)地考察，由法工委主任辦公會(huì)研究提出意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)設(shè)立。設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，一般由有關(guān)高等院校、科研機(jī)構(gòu)等單位提出申請(qǐng)，按照前款規(guī)定的程序批準(zhǔn)設(shè)立?！薄稄V東省人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)注重廣泛性和代表性，突出特色，保持相對(duì)穩(wěn)定，避免重復(fù)建設(shè)。聯(lián)系點(diǎn)可以與省人大常委會(huì)屆次同步進(jìn)行調(diào)整，也可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。聯(lián)系點(diǎn)一般在每個(gè)地級(jí)以上市設(shè)置 1個(gè)，每個(gè)聯(lián)系點(diǎn)一般可申請(qǐng) 3個(gè)聯(lián)絡(luò)單位，統(tǒng)一懸掛標(biāo)志牌?！薄侗本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》第五條規(guī)定：“市人大常委會(huì)法制辦公室根據(jù)以下條件遴選聯(lián)系點(diǎn)：（一）法治建設(shè)基礎(chǔ)較好；（二）有參與立法工作的意愿；（三）有開(kāi)展工作所需的固定場(chǎng)所和人員；（四）有較強(qiáng)的行業(yè)代表性或者區(qū)域代表性?！薄蹲筒┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》第四條規(guī)定：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）堅(jiān)持正確政治方向；（二）遵守憲法和法律法規(guī)；（三）熱心地方立法工作；（四）具有一定法律素養(yǎng)的工作人員；（五）履行職責(zé)所需的其他條件?！薄饵S岡市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)具有代表性和多樣性，兼顧城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)、政府部門(mén)與司法機(jī)關(guān)、企業(yè)與社會(huì)組織等不同地域、行業(yè)、領(lǐng)域的立法需求?！薄毒d陽(yáng)市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第四條規(guī)定：“設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)具有代表性和多樣性，兼顧城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、高校與社會(huì)組織等。各縣（市、區(qū)）至少設(shè)立一個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)?！薄渡穷^市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第三條規(guī)定：“聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮廣泛性、多樣性和代表性，兼顧城市和農(nóng)村以及不同地域、行業(yè)、領(lǐng)域、群體的立法需求?！睆母骷?jí)人大對(duì)設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的條件來(lái)看，基本上都要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)符合如下方面的要求：具有廣泛性和代表性；遵守國(guó)家法律法規(guī)；有健全的組織機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)的辦公場(chǎng)所和熱心并具有一定資質(zhì)的人員；履行工作職責(zé)所需的其他條件。

第三，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作任務(wù)和職責(zé)等進(jìn)行規(guī)定。立法法第七十條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)。”《欽州市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第十條規(guī)定：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要工作任務(wù)：（一）組織對(duì)市人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃建議項(xiàng)目征求意見(jiàn)建議；（二）組織對(duì)市地方性法規(guī)草案征求修改意見(jiàn)建議；（三）組織對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、自治區(qū)人大常委會(huì)委托征求意見(jiàn)的法律、法規(guī)草案提出修改意見(jiàn)建議；（四）參與市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)在其所在區(qū)域、行業(yè)開(kāi)展地方性法規(guī)的立項(xiàng)、聽(tīng)證、論證等立法活動(dòng)；（五）反映基層組織、基層群眾提出的立法意見(jiàn)建議；（六）協(xié)助市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施情況的調(diào)查、評(píng)估，并及時(shí)反映法規(guī)實(shí)施中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，提出修改完善的意見(jiàn)建議；（七）結(jié)合本地本單位實(shí)際，開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng)，協(xié)助本地人大常委會(huì)開(kāi)展有關(guān)工作；（八）需要基層立法聯(lián)系點(diǎn)完成的其他工作?！薄稄V州市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)工作需要開(kāi)展下列工作：（一）在本行政區(qū)域或者本單位內(nèi)協(xié)助市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)征集五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的建議項(xiàng)目；征求對(duì)市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)編制的立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案的意見(jiàn)。（二）對(duì)市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)函征求意見(jiàn)的地方性法規(guī)草案提出修改意見(jiàn)；參加市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織的法規(guī)草案征求意見(jiàn)座談會(huì)、論證會(huì)等會(huì)議、活動(dòng)。（三）協(xié)助市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展立法調(diào)研、立法聽(tīng)證、立法后評(píng)估、法規(guī)清理等工作，配合做好活動(dòng)地點(diǎn)和會(huì)議場(chǎng)地安排、參加人員的落實(shí)和通知、文件資料的發(fā)送等工作。（四）收集本市地方性法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題并向市人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)反映；收集公民、法人和其他社會(huì)組織對(duì)立法工作的意見(jiàn)和建議并向市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)反映。（五）協(xié)助市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展其他立法工作?！薄蹲筒┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》第八條規(guī)定：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)在市人大常委會(huì)的指導(dǎo)下開(kāi)展工作。其主要職責(zé)為：（一）對(duì)法律、法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿提出修改意見(jiàn)；（二）組織征求基層單位和群眾對(duì)法律、法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿的意見(jiàn)；（三）協(xié)助開(kāi)展立法調(diào)研、評(píng)估等立法工作；（四）對(duì)報(bào)備的政府規(guī)章等規(guī)范性文件提出意見(jiàn)；（五）其他立法工作?！北M管各地人大對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體工作職責(zé)規(guī)定并不相同，但基本上均包括了基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)立法前、立法中、立法后的全過(guò)程參與機(jī)制，要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)通過(guò)多種方式聯(lián)系群眾，從而發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為吸納基層群眾立法意見(jiàn)建議的重要平臺(tái)的作用。

第四，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的配套機(jī)制和支持保障機(jī)制等進(jìn)行規(guī)定?！侗本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》第十五條規(guī)定：“市人大常委會(huì)法制辦公室應(yīng)當(dāng)會(huì)同常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作交流，為聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作提供相應(yīng)保障”；第十六條規(guī)定：“市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作情況的總結(jié)和宣傳，展示聯(lián)系點(diǎn)在全過(guò)程民主中發(fā)揮的重要作用，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮的正能量”；第十七條規(guī)定：“市人大常委會(huì)法制辦公室加強(qiáng)與聯(lián)系點(diǎn)所在地的區(qū)人大常委會(huì)，聯(lián)系點(diǎn)所屬的政府有關(guān)部門(mén)以及所在地的街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聯(lián)系，協(xié)同推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，支持和指導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作，解決聯(lián)系點(diǎn)工作中遇到的困難和問(wèn)題”；第十八條規(guī)定：“市人大常委會(huì)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。經(jīng)費(fèi)具體使用管理辦法由市人大常委會(huì)法制辦公室會(huì)同辦公廳研究制定”?！睹分菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第十五條規(guī)定：“市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)適時(shí)為聯(lián)系點(diǎn)寄送法律書(shū)籍、立法工作資料和法制信息材料”；第十六條規(guī)定：“市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與聯(lián)系點(diǎn)所在地的縣級(jí)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，協(xié)同推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)，解決聯(lián)系點(diǎn)工作中遇到的困難和問(wèn)題，推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)充分發(fā)揮作用”。《綿陽(yáng)市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》第十二條規(guī)定：“基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法相關(guān)活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)，在市人大常委會(huì)立法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支，按照有關(guān)規(guī)定據(jù)實(shí)報(bào)銷(xiāo)。對(duì)工作實(shí)績(jī)突出的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)予以表?yè)P(yáng)?！贝笾抡f(shuō)來(lái)，各級(jí)人大對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的保障支持機(jī)制有工作機(jī)構(gòu)的協(xié)同推進(jìn)和經(jīng)驗(yàn)交流、聯(lián)絡(luò)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)支持、表?yè)P(yáng)激勵(lì)機(jī)制等等，這就為基層立法聯(lián)系點(diǎn)更好履行其工作職責(zé)、充分發(fā)揮其民主民意表達(dá)“直通車(chē)”功能作用提供了多方面保障，促使基層立法聯(lián)系點(diǎn)為健全全過(guò)程人民民主制度體系、保障人民當(dāng)家作主作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

四、基層立法聯(lián)系點(diǎn)何以“更好聯(lián)系基層群眾”：基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果的思考

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，對(duì)新的歷史條件下全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，明確提出“健全全過(guò)程人民民主制度體系”的任務(wù)要求，重申了黨的二十大部署的“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”要求，對(duì)建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有重要指導(dǎo)意義。“基層立法聯(lián)系點(diǎn)是立法機(jī)制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，它把民主立法的原則落到了實(shí)處，使人民主體地位在立法工作中轉(zhuǎn)換成為一種制度性機(jī)制，使人民當(dāng)家作主在立法方面真正成為可以操作的現(xiàn)實(shí)?！盵8]但在實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)“真正成為群眾和立法機(jī)關(guān)之間‘直通車(chē)’”的功能，不僅應(yīng)當(dāng)尊重人民群眾主體地位，明確知曉設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度初衷，而且應(yīng)根據(jù)基層群眾的意見(jiàn)和建議聚焦基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制建設(shè)、工作人員的能力建設(shè)和配套機(jī)制完善等問(wèn)題，健全基層群眾民主參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制，從而充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為高質(zhì)量立法提供智慧、方案和力量。基于對(duì)5442份問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果的分析，結(jié)合受訪者對(duì)于加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的意見(jiàn)建議，要使基層立法聯(lián)系點(diǎn)更好聯(lián)系基層群眾，可從如下方面進(jìn)行完善。

首先，全面把握和深刻理解基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范內(nèi)涵和功能定位，明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過(guò)程人民民主中的重要作用。有學(xué)者認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要途徑。基層立法聯(lián)系點(diǎn)彰顯了全過(guò)程人民民主的內(nèi)在邏輯性和理論超越性，使全過(guò)程人民民主的理論結(jié)構(gòu)更加完整。基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立起民主治理結(jié)構(gòu)，賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵，推動(dòng)全過(guò)程人民民主走向“全過(guò)程民主治理”，形成了中國(guó)特色民主治理模式[9]。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，事實(shí)上，不少群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的性質(zhì)和作用是不清楚的，加之各地在制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則時(shí)，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的界定并不一致，可能亦會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)識(shí)差異。立法法規(guī)定全國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)是“聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)”，《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職責(zé)規(guī)定較為詳細(xì)，不僅包括對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)征集，還包括跟蹤了解法律實(shí)施情況、開(kāi)展法制宣傳、法律修改完善建議收集、將聯(lián)系點(diǎn)工作與本地社會(huì)治理工作相結(jié)合等。從前述基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作任務(wù)來(lái)看，在省級(jí)和市級(jí)層面，有的將聯(lián)系點(diǎn)的職能延伸到立法全過(guò)程的意見(jiàn)建議征集，有的則排除了立法前、立法后評(píng)估等方面的意見(jiàn)建議征集，有的將聯(lián)系點(diǎn)的職能擴(kuò)展到直接參與法規(guī)規(guī)章草案起草，還有的更拓展到課題研究、反映社情民意、辦理民生實(shí)事等方面。結(jié)合調(diào)查問(wèn)卷受訪者的建議，增進(jìn)群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的理解和認(rèn)同，并能積極參與立法活動(dòng)，一方面，相關(guān)工作部門(mén)應(yīng)主動(dòng)宣傳，提升公眾參與立法意識(shí)。依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)，開(kāi)展以案釋法等日常普法宣傳活動(dòng)，通過(guò)宣傳欄、宣傳冊(cè)、小視頻、微信公眾號(hào)、各種社區(qū)活動(dòng)等進(jìn)行立法工作宣傳、立法成果宣傳，讓廣大群眾在充分認(rèn)識(shí)、了解立法工作的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)參與到立法活動(dòng)中來(lái)，理解基層立法聯(lián)系點(diǎn)是保障人民群眾參與立法的有效途徑，是民主立法的重要制度安排，并在建言獻(xiàn)策中潛移默化地接受法律熏陶，提升學(xué)法、尊法、守法、用法的意識(shí)和能力。另一方面，相關(guān)工作人員需明晰基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范內(nèi)涵和功能定位，這也是建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)鍵所在，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是完善人民代表大會(huì)制度的具體制度設(shè)計(jì)。以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為抓手，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的題中應(yīng)有之義”[10]。加強(qiáng)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的宣傳力度，使基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為彰顯人民代表大會(huì)制度獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的重要平臺(tái)和載體的作用能夠被廣大人民群眾充分知曉，唯有如此，才能更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的治理效能。有學(xué)者認(rèn)為，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為代議民主的內(nèi)部補(bǔ)強(qiáng)制度，在組織運(yùn)作中應(yīng)當(dāng)定位為公眾利益表達(dá)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”[11]。還有學(xué)者認(rèn)為，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為全過(guò)程人民民主理論所催生的民主立法新實(shí)踐，其核心職能和延伸職能要考慮如何更好地實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主?！盵12]更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系人民群眾的作用，首先必須明確其作為“人大民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體”[13]的規(guī)范內(nèi)涵和功能定位，在實(shí)踐中，可結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的性質(zhì)和功能進(jìn)行明確規(guī)定，并適時(shí)評(píng)估基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作實(shí)效，使其預(yù)期的價(jià)值功能能夠得到充分發(fā)揮。

其次，科學(xué)合理規(guī)劃基層立法聯(lián)系點(diǎn)的統(tǒng)籌布局，以方便群眾參與為中心設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)應(yīng)兼具代表性、多樣性、實(shí)踐性和基層性，方能充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)在立法全過(guò)程民主中的示范作用，彰顯人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)。前述問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的宣傳方式單一、力度不夠，部分群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的性質(zhì)和內(nèi)容還不了解，對(duì)如何開(kāi)展立法意見(jiàn)征詢的工作流程還不清楚，因而也不知道如何參與到立法過(guò)程之中，不知道如何表達(dá)自己的立法訴求和建議，基層立法聯(lián)系點(diǎn)難以充分發(fā)揮作用，這就意味著做好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的宣傳工作非常重要。故此，在設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，除了要進(jìn)行深入調(diào)研，還應(yīng)充分考慮基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員是否具有一定法律基礎(chǔ)知識(shí)、實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、能熱心參與立法工作，并能對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作進(jìn)行廣泛宣傳。在實(shí)踐中，目前出現(xiàn)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大代表工作站融合建設(shè)的做法，該做法極大提升了聯(lián)系點(diǎn)的公眾知曉度，并取得了顯著成效1。作為踐行全過(guò)程人民民主的重要形式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)和代表聯(lián)絡(luò)站的融合共建不僅可以為人大工作的規(guī)范化、制度化和程序化建設(shè)打下良好基礎(chǔ)，而且有助于基層群眾了解并參與立法工作?！稄V東省人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“完善‘點(diǎn)’‘站’融合建設(shè)。聯(lián)系點(diǎn)可以與人大代表聯(lián)絡(luò)站共建共用，積極發(fā)揮本地區(qū)各級(jí)人大代表的作用，邀請(qǐng)人大代表參與立法活動(dòng)，促進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)與聯(lián)絡(luò)站融合發(fā)展。聯(lián)系點(diǎn)的標(biāo)志懸掛、制度展示、宣傳張貼、資料存放等，應(yīng)當(dāng)相對(duì)獨(dú)立，合理布置”。同時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大代表工作站也存在融合依據(jù)不明確，導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)與代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)較隨意；融合機(jī)制較單一，導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)與代表聯(lián)絡(luò)站融合建設(shè)落入形式主義窠臼等問(wèn)題。要解決上述問(wèn)題，首先要建章立制，根據(jù)實(shí)際情況制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)和代表聯(lián)絡(luò)站融合建設(shè)的規(guī)范依據(jù)；其次，健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)與代表聯(lián)絡(luò)站的具體融合機(jī)制，最大限度地發(fā)揮點(diǎn)站融合的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能；最后，應(yīng)加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和代表聯(lián)絡(luò)站融合建設(shè)的組織保障、政策保障、資金保障和隊(duì)伍保障，使二者的融合建設(shè)更好促進(jìn)民眾直接參與立法、提升立法質(zhì)效，同時(shí)確保設(shè)點(diǎn)科學(xué)謹(jǐn)慎，防止濫設(shè)。

再次，結(jié)合黨的二十屆三中全會(huì)提出的“豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式”要求，在法治軌道內(nèi)創(chuàng)新基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作方式方法，不斷提升群眾通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)參與立法的程序、形式、效力的規(guī)范化、制度化、程序化水平。事實(shí)上，創(chuàng)新基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作方式，在有些地方人大制定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則中已有明確規(guī)定，如《北京市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》規(guī)定，鼓勵(lì)支持聯(lián)系點(diǎn)“探索利用新媒體等及時(shí)、便捷的意見(jiàn)建議收集方式與基層單位和人民群眾實(shí)時(shí)互動(dòng)”；《欽州市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》《黃岡市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》和《濟(jì)南市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》均對(duì)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮本行業(yè)、本單位優(yōu)勢(shì)，拓寬聯(lián)系渠道，創(chuàng)新工作方法”進(jìn)行了明確規(guī)定。但在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新工作方式，一方面需要更好保障基層群眾參與聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的各項(xiàng)權(quán)利，使公民參與立法的民主權(quán)利落到實(shí)處。實(shí)踐表明，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要將吸納的專(zhuān)業(yè)資源、培育的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍轉(zhuǎn)換為法治效能，需要在廣泛征求立法民意的同時(shí)，積極為民眾提供法律法規(guī)咨詢服務(wù)，為民眾依法維權(quán)提供法律依據(jù)。對(duì)遵紀(jì)守法模范和積極參與立法征詢工作的居民可通過(guò)向個(gè)人和單位致感謝信、社區(qū)張貼欄宣傳等方式加強(qiáng)榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，可以通過(guò)建立健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)的考評(píng)機(jī)制保障對(duì)群眾參與權(quán)，特別是要規(guī)定具體考核評(píng)價(jià)的量化指標(biāo)，明確考評(píng)的形式、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果的運(yùn)用等內(nèi)容，使聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作有章可循、有序可遵。另一方面，全面推動(dòng)健全聯(lián)系點(diǎn)立法前、立法中、立法后的群眾全過(guò)程參與機(jī)制，逐步完善公眾參與地方立法的程序機(jī)制，如在立法準(zhǔn)備階段要做到公開(kāi)征集立法項(xiàng)目和立法計(jì)劃社會(huì)公布，以公開(kāi)促進(jìn)民主，確保公眾對(duì)立法的廣泛知曉，根據(jù)“《中國(guó)立法透明度指數(shù)報(bào)告》顯示，除全國(guó)人大外，多數(shù)地方人大立法活動(dòng)和立法過(guò)程的信息公開(kāi)情況均欠佳”[14]。因此，法案起草階段的草案討論應(yīng)當(dāng)包括公眾知曉、專(zhuān)家論證、律師釋法等內(nèi)容，盡可能讓草案獲得公眾的廣泛支持；立法通過(guò)階段要通過(guò)信息公開(kāi)充分體現(xiàn)廣泛、透明的民主性；立法完善階段要注重監(jiān)督，通過(guò)促進(jìn)人民群眾和地方立法機(jī)關(guān)之間的交流，讓公民更真實(shí)地感受到立法與自身息息相關(guān)。

最后，建立健全促進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)的配套機(jī)制和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)共同體的通力合作、實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。毋庸置疑，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)各相關(guān)部門(mén)和廣大人民群眾的協(xié)同推進(jìn)。從各地普遍制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則的做法來(lái)看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)已經(jīng)較為規(guī)范，未來(lái)要充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度優(yōu)勢(shì)和價(jià)值功能，應(yīng)結(jié)合立法的公開(kāi)制度、旁聽(tīng)制度、專(zhuān)家咨詢制度、聽(tīng)證制度和立法后評(píng)估制度，以及關(guān)于提升公眾立法參與質(zhì)量機(jī)制等配套制度，共同建立健全基層群眾的立法參與系統(tǒng)，在全過(guò)程人民民主理念的引領(lǐng)下，拓寬人民群眾參與立法工作的代表性、專(zhuān)業(yè)性和覆蓋面，讓立法更接地氣、察民情、聚民智、惠民生。一是充分發(fā)揮各級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)的整體合力，國(guó)家級(jí)聯(lián)系點(diǎn)要主動(dòng)與其他省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)建立協(xié)同關(guān)系，省級(jí)人大常委會(huì)要積極支持、幫助搭橋，共同為國(guó)家立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；全國(guó)人大和省市人大建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)跟行政部門(mén)建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)緊密聯(lián)系起來(lái)。上海市人大常委會(huì)黨組制定出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮人民代表大會(huì)重要制度載體作用" 助力打造全過(guò)程人民民主最佳實(shí)踐地的意見(jiàn)》明確指出，實(shí)施“立法伙伴計(jì)劃”，健全聯(lián)系點(diǎn)與立法工作專(zhuān)班結(jié)對(duì)協(xié)作機(jī)制。推進(jìn)“網(wǎng)上立法聯(lián)系點(diǎn)”建設(shè)，加強(qiáng)常態(tài)化立法需求和修法意見(jiàn)收集，形成廣泛吸納民意、充分匯集民智的“立法民意直通車(chē)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)[15]。二是要將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)與人大立法工作、備案審查工作等有機(jī)結(jié)合，形成立法意見(jiàn)的征詢合力，進(jìn)一步推進(jìn)立法工作向基層延伸，不斷豐富拓展平臺(tái)功能，拓寬和創(chuàng)新公民有序參與途徑，廣泛聽(tīng)取基層群眾所思所盼與意見(jiàn)建議，及時(shí)解決群眾急難愁盼問(wèn)題，做到民有所呼、我有所應(yīng)、我有所為，不斷提升群眾法治參與度和獲得感。三是在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體運(yùn)行機(jī)制層面，要主動(dòng)結(jié)合群眾現(xiàn)實(shí)迫切需求，做到民有所呼、法有所應(yīng)。毋庸置疑，立法需要回應(yīng)民生期盼，因此，相關(guān)部門(mén)要在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上開(kāi)展調(diào)查研究，摸清群眾最迫切需要解決的問(wèn)題和關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，注重收集掌握群眾反映強(qiáng)烈的法律制度的空白和沖突，有的放矢地提出相應(yīng)的立法建議；在解讀法律草案的過(guò)程中，應(yīng)將專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的“法言法語(yǔ)”以通俗易懂的“民言民語(yǔ)”介紹給群眾；要發(fā)揮本地行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜易饔?；要?jiān)持“原汁原味”，不必為追求“采納率”而再加工、再雕琢；要加強(qiáng)意見(jiàn)建議的采納反饋，落實(shí)意見(jiàn)和建議的反饋機(jī)制，增強(qiáng)群眾的參與感和獲得感。四是及時(shí)整理發(fā)布各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)秀工作案例與示范經(jīng)驗(yàn)，推廣基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)中好的經(jīng)驗(yàn)做法和舉措辦法，從而有效擴(kuò)大基層群眾的參與度、聯(lián)系面、代表性，這同時(shí)是基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的活力源泉。

結(jié)語(yǔ)

作為立法“直通車(chē)”，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)初衷是保障立法能夠直接反映和體現(xiàn)民情、民意、民智、民心，把握各方訴求，兼顧各方利益，關(guān)注各方關(guān)切，形成社情民意“最大公約數(shù)”，形成國(guó)家和社會(huì)治理的“向心力”。面對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)存在的困境，如何更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系群眾的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，一方面，需要以全過(guò)程人民民主和中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制，廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，進(jìn)一步提高立法的質(zhì)量與效率。另一方面，要提升群眾參與立法的積極性，有效保障基層群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利，特別是建立有效的反饋機(jī)制，建議得到采納或建議得到相關(guān)工作部門(mén)的明文反饋，將為信息采集員和群眾參與立法活動(dòng)提供強(qiáng)大動(dòng)力，這同時(shí)也是堅(jiān)持以人民為中心、尊重人民主體地位的應(yīng)有之義。相信，通過(guò)不斷完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度機(jī)制，更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為聯(lián)系群眾的橋梁、民主協(xié)商的平臺(tái)、宣傳法治的陣地、立法工作的窗口、貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主重要論述的實(shí)踐載體和展示中國(guó)特色社會(huì)主義民主的舞臺(tái)的作用，基層立法聯(lián)系點(diǎn)將不斷推動(dòng)基層民主實(shí)踐發(fā)展，成為發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要平臺(tái)。

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