零基預(yù)算理念與績(jī)效管理的協(xié)同探討

摘 要：零基預(yù)算是緩解收支壓力、深化預(yù)算改革的重要手段，而績(jī)效管理是提高資金使用效益的內(nèi)在要求。促進(jìn)零基預(yù)算理念與績(jī)效管理協(xié)同，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的零基預(yù)算管理模式是提高預(yù)算編制科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行有效性的內(nèi)在要求和有效途徑。文章對(duì)零基預(yù)算理念與績(jī)效管理的協(xié)同進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：零基預(yù)算 績(jī)效管理 協(xié)同 路徑

中圖分類號(hào)：F233

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2025）01-024-03

黨的二十屆三中全會(huì)提出要深化零基預(yù)算改革，這對(duì)財(cái)政管理效率、監(jiān)管環(huán)境和管理基礎(chǔ)要求較高，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理能力的提高，在財(cái)政收支緊平衡的背景下，零基預(yù)算成為緩解收支壓力、深化預(yù)算改革的重要手段。2018年全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來(lái)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》對(duì)構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系提出明確要求，為實(shí)行零基預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提升資金使用效益，落實(shí)過(guò)緊日子要求，集中財(cái)力辦大事是現(xiàn)階段預(yù)算管理的重點(diǎn)。

一、協(xié)同是深化零基預(yù)算改革的要求

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確了運(yùn)用零基預(yù)算理念打破支出固化僵化格局的要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確了深化財(cái)稅體制改革在預(yù)算改革方面的任務(wù)，包括健全預(yù)算制度、加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算、加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理、強(qiáng)化事前功能評(píng)估、深化零基預(yù)算改革等，對(duì)預(yù)算管理提出了要求。

（一）通過(guò)協(xié)同管理，推進(jìn)資金統(tǒng)籌整合

零基預(yù)算有利于控制預(yù)算規(guī)模，通過(guò)項(xiàng)目的進(jìn)出打破支出固化格局。在財(cái)力規(guī)模和預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上，建立節(jié)約型財(cái)政保障機(jī)制，落實(shí)習(xí)慣過(guò)緊日子的要求，保障對(duì)重點(diǎn)工作的財(cái)力支持。同時(shí)關(guān)注資金使用效益，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力辦大事。通過(guò)清理低效無(wú)效的財(cái)政支出，結(jié)合成本效益分析重新評(píng)估項(xiàng)目，清理政策到期、目標(biāo)完成或不再具備執(zhí)行條件的項(xiàng)目，打破傳統(tǒng)預(yù)算的基數(shù)依賴，有利于推進(jìn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌整合。

（二）通過(guò)協(xié)同管理，健全項(xiàng)目庫(kù)管理

項(xiàng)目庫(kù)是零基預(yù)算改革中重要的基礎(chǔ)，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)管理分配好預(yù)算，體現(xiàn)項(xiàng)目的層級(jí)化，體現(xiàn)管理邏輯，形成功能化的項(xiàng)目全周期管理而不僅是項(xiàng)目列表。

項(xiàng)目按照支出性質(zhì)分為人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類，所有支出均以項(xiàng)目載體納入項(xiàng)目庫(kù)管理，未納入的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)管理，一級(jí)項(xiàng)目結(jié)合單位職責(zé)和管理需反映實(shí)施的具體工作事項(xiàng)；二級(jí)項(xiàng)目分項(xiàng)細(xì)化反映工作事項(xiàng)的具體內(nèi)容；三級(jí)項(xiàng)目需列明每項(xiàng)工作內(nèi)容的具體經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況。全生命周期管理要求項(xiàng)目庫(kù)與預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)相互銜接，動(dòng)態(tài)反饋?lái)?xiàng)目?jī)?chǔ)備、審核及預(yù)算編制、調(diào)劑和執(zhí)行、決算、結(jié)束和終止等情況。

（三）通過(guò)協(xié)同管理，強(qiáng)化預(yù)算各方責(zé)任

零基預(yù)算自下而上的編制特征決定了基層預(yù)算單位在預(yù)算管理中的重要地位，對(duì)于預(yù)算單位主體責(zé)任的強(qiáng)化，增強(qiáng)了單位對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的認(rèn)同感和明確性。同時(shí)自下而上的編制方式可以加強(qiáng)單位間的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)預(yù)算編制理念和方式的改變。對(duì)預(yù)算和支出責(zé)任的落實(shí)會(huì)調(diào)動(dòng)支出單位的積極性，提高自我管理的效果。零基預(yù)算要求項(xiàng)目按輕重緩急排序，在流程上要求預(yù)算分配要完善審核依據(jù)并提高審核質(zhì)量，包括對(duì)各項(xiàng)支出的必要性、合理性和效果審核，落實(shí)預(yù)算分配責(zé)任。此外，零基預(yù)算沒(méi)有基數(shù)的影響，有利于各監(jiān)管方履行對(duì)預(yù)算的審核和監(jiān)督責(zé)任。

（四）通過(guò)協(xié)同管理，提升預(yù)算資金使用效益

零基預(yù)算要求削減低效無(wú)效的支出，以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，運(yùn)用成本效益分析等方法優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。重新評(píng)估、項(xiàng)目審核機(jī)制是零基預(yù)算的重要內(nèi)容。重新評(píng)估一是單位的自我革命，從預(yù)算評(píng)審、事前績(jī)效評(píng)估開(kāi)始到執(zhí)行中的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，再到時(shí)候事后績(jī)效評(píng)價(jià)、各類監(jiān)督結(jié)果，都要納入預(yù)算考量。二是跨部門的政策和項(xiàng)目橫向協(xié)同，壓減“重復(fù)、重疊、碎片化”的政策和項(xiàng)目，增強(qiáng)對(duì)重大政策的保障能力，深化績(jī)效管理。完善的項(xiàng)目審核機(jī)制能夠合理分配有限的資源，大幅提升預(yù)算資金使用效益，是零基預(yù)算的重要內(nèi)容。

二、協(xié)同是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求

要加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，要從三方面全面推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。

（一）深化全方位績(jī)效管理

深化全方位要求將各層級(jí)收支全面納入績(jī)效管理的同時(shí)，按照部門職責(zé)——中期規(guī)劃——年度目標(biāo)——重大任務(wù)——重點(diǎn)項(xiàng)目——人財(cái)物配置的邏輯鏈條梳理預(yù)算的績(jī)效關(guān)聯(lián)性。衡量單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，全面設(shè)置單位整體績(jī)效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，推動(dòng)提高單位整體績(jī)效水平。除此以外，要將政策和項(xiàng)目全面納入績(jī)效管理，綜合衡量預(yù)算資金使用效果。

（二）深化全過(guò)程績(jī)效管理

深化全過(guò)程是夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是提高資金分配效率和提升管理效能的要求，通過(guò)管理預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，提質(zhì)增效，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，形成積極的循環(huán)。要將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核。深化全過(guò)程要求建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，事中強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理并做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，事后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的績(jī)效管理鏈條。對(duì)超過(guò)1年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整。政策到期、績(jī)效低的政策和項(xiàng)目及時(shí)清理退出，與零基預(yù)算的理念一致。

（三）深化績(jī)效管理全覆蓋

深化全覆蓋要求加強(qiáng)四本預(yù)算之間的銜接，落實(shí)預(yù)算統(tǒng)籌，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，做到績(jī)效管理“無(wú)死角”“無(wú)空白”“無(wú)差別”。

三、零基預(yù)算理念與績(jī)效管理的協(xié)同機(jī)理

零基預(yù)算和績(jī)效管理的落腳點(diǎn)都是優(yōu)化資源配置進(jìn)而提高資金使用效益。將零基預(yù)算與績(jī)效管理協(xié)同，能提高預(yù)算編制的可操作性和科學(xué)性，形成良性循環(huán)。在深化零基預(yù)算改革的背景下，與績(jī)效管理關(guān)系最密切的就是深化全過(guò)程績(jī)效管理，將績(jī)效管理融入預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的全過(guò)程，構(gòu)建事前、事中、事后的閉環(huán)管理機(jī)制。

零基預(yù)算和績(jī)效管理相互促進(jìn)，事前評(píng)估機(jī)制的建立和合理的績(jī)效目標(biāo)是零基預(yù)算的基礎(chǔ)，事中的績(jī)效監(jiān)控和事后的績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用又促進(jìn)預(yù)算迭代完善，而從預(yù)算編制到執(zhí)行的循環(huán)又反過(guò)來(lái)促進(jìn)績(jī)效管理的推進(jìn)。

具體來(lái)看，事前績(jī)效評(píng)估是新增項(xiàng)目入庫(kù)的開(kāi)關(guān)，是零基預(yù)算編制的起點(diǎn)；績(jī)效目標(biāo)管理是科學(xué)編制預(yù)算的前提，提升績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能體現(xiàn)項(xiàng)目的效果；績(jī)效雙監(jiān)控包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和目標(biāo)完成情況的雙重監(jiān)控，是提高執(zhí)行效率的重要舉措，雙監(jiān)控信息反映零基預(yù)算的質(zhì)量；績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化項(xiàng)目庫(kù)的主要依據(jù)，是項(xiàng)目進(jìn)出的考量重點(diǎn)。

零基預(yù)算和績(jī)效管理的協(xié)同以結(jié)果為導(dǎo)向，首尾呼應(yīng)。零基預(yù)算要求項(xiàng)目有進(jìn)有退，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果不好，說(shuō)明項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目績(jī)效不高、意義不重大，責(zé)任沒(méi)有落實(shí)，體現(xiàn)出預(yù)算的質(zhì)量不好。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)可以清理項(xiàng)目，從預(yù)算決策到編制、執(zhí)行、決算、信息公開(kāi)及監(jiān)督應(yīng)用，通過(guò)對(duì)上一年的績(jī)效評(píng)價(jià)及當(dāng)年的績(jī)效監(jiān)控影響來(lái)年的預(yù)算編制，形成閉環(huán)管理，對(duì)低效無(wú)效、重復(fù)零散的政策和項(xiàng)目予以壓減和整合，增強(qiáng)對(duì)新增重要項(xiàng)目的保障能力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的提質(zhì)增效。

四、促進(jìn)零基預(yù)算理念與績(jī)效管理深度協(xié)同路徑

（一）夯實(shí)零基預(yù)算基礎(chǔ)，構(gòu)建資金審查機(jī)制

建立健全有保有壓、講求績(jī)效的常態(tài)化機(jī)制，以制度化建設(shè)打破基數(shù)預(yù)算，建立多層次的以績(jī)效管理為抓手的資金安排機(jī)制。在可用財(cái)力的規(guī)模內(nèi)，根據(jù)資金需求及項(xiàng)目重要性建立常態(tài)化的審查機(jī)制，通過(guò)閉環(huán)管理削減低效無(wú)效支出，整合重疊零散項(xiàng)目，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高績(jī)效管理水平，為新增重點(diǎn)項(xiàng)目創(chuàng)造財(cái)力空間。這個(gè)過(guò)程是循環(huán)的周期，從審查編制到執(zhí)行，從評(píng)估監(jiān)控到評(píng)價(jià)，從事前事中到事后，在預(yù)算年度間迭代優(yōu)化，逐步建立講求績(jī)效的符合零基預(yù)算理念的資金審查機(jī)制。

1.優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)出和項(xiàng)目庫(kù)管理。預(yù)算所有安排的項(xiàng)目必須從項(xiàng)目庫(kù)中選取，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目必須按規(guī)定履行論證、評(píng)審、立項(xiàng)等必要程序，不具備可實(shí)施條件的項(xiàng)目一律不得納入項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目決策要進(jìn)行梳理和分類排序評(píng)估。全面梳理儲(chǔ)備項(xiàng)目，確保每個(gè)編入預(yù)算的項(xiàng)目都具備實(shí)施條件，并按照輕重緩急做好排序并形成清單。構(gòu)建正面和負(fù)面清單，明確優(yōu)先和不予保障的事項(xiàng)，建立一個(gè)有序有效的項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)量入為出原則細(xì)化具體項(xiàng)目預(yù)算安排，改變預(yù)算安排基數(shù)增長(zhǎng)、只增不減的固化格局，建立完善能增能減的預(yù)算分配機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目支出預(yù)算安排。

2.強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估和監(jiān)控評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算單位對(duì)新增政策和項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估通過(guò)的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理。事前績(jī)效評(píng)估是夯實(shí)零基預(yù)算基礎(chǔ)的重要條件。項(xiàng)目庫(kù)管理兩個(gè)環(huán)節(jié)很重要，一是事前績(jī)效評(píng)估，管理新增項(xiàng)目的進(jìn)入；二是事后績(jī)效評(píng)價(jià)，決定延續(xù)性項(xiàng)目的去留。做好績(jī)效評(píng)審及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，通過(guò)事中雙監(jiān)控來(lái)提升績(jī)效的實(shí)現(xiàn)程度，低效無(wú)效的項(xiàng)目暫?；蛉∠?，把監(jiān)控和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到當(dāng)年的預(yù)算調(diào)整及下年的預(yù)算安排。評(píng)審結(jié)果作為預(yù)算安排上限，經(jīng)核減和認(rèn)定退出的項(xiàng)目的預(yù)算金額應(yīng)收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.建立多層次的績(jī)效管理理念，應(yīng)審盡審。資金的安排既反映單位職責(zé)的履行及整體資源的配置情況，也反映項(xiàng)目或政策的資源占用情況，所以預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)是多層次的，不局限于微觀上和單一主體的績(jī)效，這樣看預(yù)算更有全面性和整體性。在資源有限的情況下優(yōu)先保障重要項(xiàng)目有利于單位整體績(jī)效的提高，而對(duì)于跨部門的政策和項(xiàng)目，橫向協(xié)同結(jié)果對(duì)于整體績(jī)效的提高起積極作用，應(yīng)打破主體限制，爭(zhēng)取總體最優(yōu)。

構(gòu)建全覆蓋的資金審查機(jī)制，從項(xiàng)目到整體多層次管理，應(yīng)審盡審。全面審核支出的內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)及成本效益等，新增預(yù)算的審核排序包括依據(jù)充分性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性及籌資規(guī)范性，而延續(xù)項(xiàng)目預(yù)算審核排序還應(yīng)考慮以前年度及當(dāng)年的執(zhí)行情況及績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度。

（二）建立信息化管理平臺(tái)，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性

信息化可以促進(jìn)管理效率的提升，通過(guò)預(yù)算信息管理一體化促進(jìn)業(yè)務(wù)管理一體化，通過(guò)組織架構(gòu)完善和流程再造強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性。信息化是工具和載體，可以積累和處理大量的管理信息，而合理的流程和制度的保障，使形成的信息相對(duì)客觀公正且有對(duì)照基礎(chǔ)，通過(guò)信息化建設(shè)服務(wù)于管理科學(xué)化，將管理流程嵌入系統(tǒng)，對(duì)于二者協(xié)同有促進(jìn)作用。

1.建立預(yù)算管理一體化平臺(tái)。預(yù)算管理一體化以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以系統(tǒng)為主要載體將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編制調(diào)整到資金支付核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)分析，為決策提供及時(shí)、準(zhǔn)確的信息支持，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效的互動(dòng)，將績(jī)效目標(biāo)融入預(yù)算編制過(guò)程，確保預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)的一致性。定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整預(yù)算分配和績(jī)效目標(biāo)。

2.完善組織架構(gòu)與制度安排。明確各部門的職責(zé)和協(xié)作機(jī)制，制定預(yù)算管理流程和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確保各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可查。按照預(yù)算業(yè)務(wù)管理一體化，建立涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、雙監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的信息化管理能落實(shí)管理責(zé)任的同步；預(yù)算編制、審核、使用的流程會(huì)嵌入系統(tǒng)，責(zé)任的落實(shí)形成倒逼機(jī)制，提高預(yù)算從編制、執(zhí)行到完成全過(guò)程的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)全流程的及時(shí)反饋和控制，提高管理的規(guī)范性和效率。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督和協(xié)同治理，加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

建立多方位的監(jiān)督機(jī)制，完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度，確保預(yù)算資金的合理使用和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)預(yù)算資金審查、專家評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)及評(píng)價(jià)公開(kāi)等方式，構(gòu)建內(nèi)部控制、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多方位的監(jiān)督體系，逐步形成協(xié)同治理，提高資源配置效率及資金使用效益。同時(shí)加快標(biāo)準(zhǔn)體系和指標(biāo)庫(kù)建設(shè)，明確各事項(xiàng)的保障標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限、績(jī)效指標(biāo)等，提升不同層級(jí)、類型支出的可比性，促進(jìn)二者協(xié)同。

五、結(jié)語(yǔ)

零基預(yù)算和績(jī)效管理作為深化預(yù)算改革的重要內(nèi)容，二者的協(xié)同是建立科學(xué)高效的預(yù)算管理體系的發(fā)展方向，形成從預(yù)算決策、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果使用的管理閉環(huán)，提高預(yù)算資金使用效益，有效提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，對(duì)合理調(diào)配資源、緩解發(fā)展中的資金瓶頸問(wèn)題有重要意義。

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（作者單位：南京特殊教育師范學(xué)院 江蘇南京 210038）

[作者簡(jiǎn)介：張正娟（1992—），女，漢族，安徽蕪湖人，中級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：預(yù)算績(jī)效管理；申小梅（1982—），女，漢族，江蘇泰州人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：高校預(yù)算管理。]（責(zé)編：趙毅）