基于SWOT分析法的文物建筑修繕類工程政府采購情況研究

摘 要：隨著國家對文物建筑維護的不斷提高，文物建筑修繕工作快速發(fā)展，文物建筑保護工作迫在眉睫。根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》《古建筑修繕項目施工規(guī)程（試行）》等相關法律法規(guī)的出臺，文物建筑修繕工作越發(fā)規(guī)范。由于多數(shù)文物建筑歸屬于政府管理，項目經(jīng)費主要來源于財政性資金，文物建筑修繕工程在政府采購方面也要符合相應合法合規(guī)性要求。文章以文物建筑修繕類工程政府采購為代表，用SWOT作為分析方式，分析了文物建筑修繕類工程在政府采購過程中的相關問題。

關鍵詞：政府采購 工程招標 文物古建修繕工程 SWOT分析法

中圖分類號：F061.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2025）01-017-03

一、何為SWOT分析法

SWOT分析法是美國海因茨·韋里克教授提出的一種管理學分析方法，需要分別對企業(yè)當前面臨的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅進行分析。SWOT分析法又被稱作態(tài)勢分析法，它將四個因素分為內(nèi)部因素和外部因素，通過對其進行系統(tǒng)分析，而為決策的制定提供參考，為未來發(fā)展做出考量[1]。

二、對政府采購的分析

政府采購有助于更加合法合規(guī)文物建筑工程采購過程，提高政府采購流程規(guī)范性，為進一步優(yōu)化工作提出可行的便捷有效的方案，希望在SWOT綜合分析法分析后，可以對未來政府采購的文物保護領域起到相應的借鑒作用。

三、SWOT分析法對文物建筑修繕工程政府采購的分析

以機關采購單位內(nèi)部來分析。

（一）優(yōu)勢

1.節(jié)約成本。通過政府采購競爭性方式進行，可使工程在保質(zhì)的前提下，完成市場競爭，合理控制成本節(jié)約財政支出，提高采購資金的使用效益，使財政資金充分利用，達到利益最大化的作用[4]，節(jié)約資金，用于更多的項目中，完成更多的修繕任務。

2.確保質(zhì)量。政府采購通常采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等公開透明的方式，選出資質(zhì)、經(jīng)驗、符合心理預期的施工單位，流程更加標準，質(zhì)量更有保障，通過選取對古建筑修繕有精確的工藝和對傳統(tǒng)建筑文化有深刻理解，有標準化的管理流程和技術要求的最優(yōu)供應商，嚴格按照國家文物局發(fā)布的《古建筑修繕項目施工規(guī)程（試行）》為古建筑修繕，使低價中標不再成為最優(yōu)選項，價格不可以評定一切，想要中標，綜合素質(zhì)要過硬，綜合能力要完備。

3.促進行業(yè)發(fā)展。通過政府采購的古建修繕項目，供應商需要展現(xiàn)出自己最新的技術，提高招標人下次的招標要求，通過PDCA理論，螺旋式上升，促進企業(yè)競爭力，更新行業(yè)知識，促進相關行業(yè)的發(fā)展。例如隨著三維激光掃描、BIM（建筑信息模型）、傾斜攝影和GIS（地理信息系統(tǒng)）等先進科技的引入，古建筑修復工作的效率和精確度將大幅提升，從業(yè)人員的施工技術不僅要提高，相應的計算機系統(tǒng)理論知識也要更新。這使市場更加活躍，對于傳承和創(chuàng)新傳統(tǒng)建筑技藝都有積極作用。

4.公平公正。政府采購的覆蓋面廣，涉及項目類型不同，采購方式多樣，采購品目詳細，采購內(nèi)容廣泛，所需資質(zhì)各不相同，政府采購可以更加科學地分類，匯總統(tǒng)一辦理。以工程為例，如果工程管理部門負責審批、執(zhí)行和驗收，既是運動員又是裁判，容易引發(fā)暗箱操作的風險，滋生腐敗。通過進行政府采購，由獨立的采購部門負責采購，采購部門和項目管理部門相互監(jiān)督，采購流程更加合理，采購結果更加透明。

5.應對突發(fā)情況。應急零星修繕工程、搶險加固工程大多屬于突發(fā)的急活，發(fā)生時，可能會及時采取具有可逆性的臨時性搶險加固措施，以防止進一步的損害。這種工程通常時間緊急，準備不充分，沒有時間進行傳統(tǒng)公開招標，那么如果修繕金額在限額內(nèi)，中央國家機關政府采購中心已經(jīng)提供了有相應資質(zhì)的供應商名單，發(fā)包人可以直接選擇，提供了一層保障。

6.強化監(jiān)督和評估。目前，政府采購全流程管理可以加強對文物建筑修繕工程的統(tǒng)一性，政府采購全過程管理是指對政府采購活動從開始到結束的每個階段進行詳盡規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)控的過程。項目全流程管理過程中，需求規(guī)劃，市場調(diào)研，編制預算，制定采購計劃，發(fā)布采購公告，供應商評審與選擇，合同簽訂與管理，履約驗收，支付結算、績效評估、風險管理與內(nèi)控每一項都經(jīng)過嚴格的監(jiān)督和評估機制，確保項目的每一步都符合既定目標和標準。以往文物古建修繕的流程往往是內(nèi)部的，雖然鏈條完整但缺乏對公眾的反饋；現(xiàn)在政府采購信息公開透明化，時間節(jié)點，流程，資金預算，配合工程的材料等等都信息公開可查，強化了政府及公眾對文物建筑修繕工程的監(jiān)督作用。

7.提升公眾信任。通過中國政府采購網(wǎng)，公眾及供應商可以公開透明查詢各單位的招標意向，追蹤招標過程，鑒別招標結果是否合理。國家對違法行為必懲，在“政府采購嚴重違法失信行為記錄名單”中，公眾可隨時查看不合法、嚴重違法失信行為的具體情形，處罰結果，這既是給各單位予以警示，也是給公眾的合理的交代，更是合法的公平處置，并在法律建設的道路上起到完善作用。尤其是文物修繕工程，公眾往往對此類型的工程內(nèi)容不太了解，通過將項目過程公開透明化，可以更好地向公眾交代，這有助于增強公眾對古建筑保護工作的信任和支持。

（二）劣勢

1.采購流程長。古建大修工程及古建研究性保護修復項目，涉及到考古、研究、設計、施工等多個環(huán)節(jié)，需要大量的前期調(diào)研和論證工作，再經(jīng)過嚴格的審批通過后再實施政府采購，選擇合適的供應商后實施，整個周期非常長，如果某一環(huán)節(jié)突發(fā)情況可能會影響政府的文物建筑修繕進程。

2.政府間的不可抗力。一是根據(jù)《建筑工程冬期施工規(guī)程》，“室外氣溫連續(xù)5天都在-5°的情況下，不得從事建筑室外施工?！庇行┪奈镄蘅樄こ添椖渴志o迫，需在夏天雨季前完成，在度過了冬季三個月停工的窗口期過后就要及時開工，這對采購時間有一定的要求，有些項目在完成政府采購的公示、招標、評審等任務后，時間略有緊張。二是根據(jù)《全國重點文物保護單位文物保護工程申報審批管理辦法（試行）》，“全國重點文物保護單位的工程項目由省級文物行政部門申報，國家文物局審批，審批完成后實施。”但由于資金屬于財政資金，具有一定的窗口期需要時間等待資金落實到賬，到賬后才能盡快實施招標，這就增加了一些時間上的難度，使招標變得時間緊、任務急，如果遇到特殊情況如符合規(guī)定的供應商不足三家而流標，很有可能會影響文物建筑修繕的工程進度。三是不屬于國家文物局批復的項目，而屬于當年項目，總預算不能分割，其概算剩余不能結轉(zhuǎn)至次年使用，這些當年完成的項目務必要在當年完成，否則完不成當年預算的績效考核。

3.一些政府部門內(nèi)部滋生腐敗。由于專業(yè)性較強，文物建筑修繕工程需要具備一定的技術水平和專業(yè)知識，不能文物建筑造成二次破壞。因此，對供應商技術要求較高，能承建古建類的供應商較少，能力較高的企業(yè)有較高的話語權，控制價格，限制了市場競爭，甚至控制評審專家從而影響評審的公平性，招標方不得已與供應商保持聯(lián)系，更有甚者出現(xiàn)天價采購、尋租、腐敗、暗箱操作的情況。

（三）威脅

1.社會輿論。文物建筑所承載的文化內(nèi)涵及其文化傳播受到社會各界的關注，但實際社會公眾對文物建筑修繕工程并不了解。一些文物建筑修繕工程出于對古法工藝的保護，堅持按照歷史方法進行修繕反而不符合現(xiàn)代情形，如不符合現(xiàn)代審美，或是因為某種原因需要壓縮工藝或者壓縮時間的，很有可能引發(fā)問題。尤其是經(jīng)過政府采購的，有些公眾可能會對已公開信息添油加醋，誤導大眾，引發(fā)社會輿論，對政府部門的形象造成負面影響。

2.企業(yè)威脅。（1）人員較少。文物保護工程項目從業(yè)人員數(shù)量相對于普通工程從業(yè)人員來說較少，文物保護工程需要對的歷史、考古以及修復知識有相應的儲備，對從業(yè)人員的要求更加專業(yè)。文物保護的工程相較于普通工程，規(guī)模較小，市場需求較小，且需要精細的工作，這也限制了從業(yè)人員的數(shù)量。（2）供應商較為單一。很多古建配件可提供供應商較少，價格無法在市場上有相應的公允價格，如果公開征集招標有可能產(chǎn)生供應商不足的情況，產(chǎn)生了廢標或延期評審的情況，無形當中增加了人力物力成本，對有時效性要求的工程項目造成嚴重的影響，為招標采購埋下了投訴的隱患，同時，監(jiān)管難度也比較大，出現(xiàn)監(jiān)管不到位的情況。（3）供應商提供虛假信息。文物建筑修繕工程成本往往遠高于普通建筑工程，但是一些供應商為了中標，不惜以虧本的方式報價，但由于信息不對稱、沒有市場行情，無法進行有效比較，最終無法保證工程質(zhì)量。一些企業(yè)為了應標，提供了錯誤的投標文件，如提供虛假證書文件，或是全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺中查詢有在施項目還依然投標，增加了競爭壓力，擾亂了市場。還有，因為可選供應商較少，造成信息不對等的逆向選擇的風險，如遇到緊急突發(fā)的工程項目，往往能及時響應的供應商不多，信息傳遞不及時，這就給已有合作經(jīng)驗的單位有了更有利的機會，信息劣勢的供應商難以順利地作出交易決策。

3.代理公司的風險。代理公司利用信息的不對稱而引發(fā)的圍標串標問題，招標代理機構可以利用自身優(yōu)勢，與項目潛在供應商串通，透露項目情況和抽取到的評審專家信息[2]，或是代理公司程序不規(guī)范，發(fā)生錯誤而引發(fā)輿情等等。

（四）機會

1.政府采購高新技術。根據(jù)《“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃》，財政部《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》財庫〔2024〕13號，未來文物建筑修繕領域，政府采購可能不再是單純的采購工程，隨之而來的還有高新技術對文物建筑修繕工程的服務、貨物類產(chǎn)品，將科技轉(zhuǎn)化為應用，為文物古建修繕提供了新的材料和方法，更好地保存這些建筑的原貌和歷史信息。如：使用衛(wèi)星遙感、無人機監(jiān)測，連接物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術對文物建筑有效地進行火災探測、自動滅火、防盜預警等目標進行實時監(jiān)控及數(shù)據(jù)分析的技術，對館藏文物防震成套技術裝備體系，預知與主動預防的世界遺產(chǎn)地監(jiān)測系統(tǒng)等。同時，政府綠色采購政策正在推進，未來建筑行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，政府部門將會支持綠色建材政府采購，以后在文物建筑修繕中是否可以在修舊如舊中加入對綠色建筑和綠色建材推廣，以便更加環(huán)保地開展修繕工作。

2.對中小企業(yè)扶持。《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。”很多單位盲目追求供應商規(guī)模，不給中小微型企業(yè)機會，但政府采購大力支持中小微企業(yè)，文物修繕類的工程在中央國家機關政府采購中“限額內(nèi)定點工程”企業(yè)名錄中，具有國家文物局頒發(fā)的文物保護工程一級資質(zhì)的20家企業(yè)里，就有10家為中小微企業(yè)，政府采購政策通過預留份額、評審優(yōu)惠等措施，為中小企業(yè)提供了更多的市場機會，促進了中小企業(yè)的發(fā)展壯大。國家文物局近期發(fā)布的《關于文物保護工程資質(zhì)管理制度改革的通知》顯示，政府正在深化文物保護領域的“放管服”改革，調(diào)整文物保護工程施工資質(zhì)等級，簡化審批流程，實行全程網(wǎng)上申報和審批。降低企業(yè)進入門檻。隨著市場需求的變化，政府采購法規(guī)也不斷更新，改善，鼓勵更多有能力的企業(yè)參與到文物建筑修繕工程中來，增強行業(yè)整體競爭力，為政府部門提供更多的選擇。

3.人才培養(yǎng)的新機遇。未來隨著行業(yè)的發(fā)展，專業(yè)人才的培養(yǎng)和專業(yè)技能的提升將成為重要競爭力。文物建筑修繕工程以后需要復合式人才，需要跨學科、跨領域、跨國的合作，政府、企業(yè)與高校、科研機構等相互合作，建立關系，培養(yǎng)出更多高質(zhì)量人才。同時，參加來自不同的機構文化遺產(chǎn)保護領域的專家學者、實踐工作者以及相關管理人員舉辦的各種活動，如學術研討會、講座、培訓班、展覽等，提升專業(yè)技能。相應的政府購買服務也會增多，政府采購相關的法律也會應運而生。

（五）強化相關建議和對策

1.推進反腐倡廉。健全法律制度，不斷更新其法律體系以適應新的保護需求。對于供應商的失誤引發(fā)對文物建筑修繕工程產(chǎn)生不良影響的，不僅要有預防措施，更要有嚴厲的制裁措施；在文物建筑修繕保護相關法律中加入政府采購相關條例，使政府采購更加有據(jù)可依，更有針對性地行使權力，這不單單是保護建筑的本體，更是保護其所承載的民族精神，成為人類共同的財富。

2.風險防控。加強文物建筑修繕的政府采購風險防控，有效預防和控制可能出現(xiàn)的風險，提高采購的規(guī)范性、科學性和準確性。對采購及實施過程中的法律法規(guī)遵守，內(nèi)部控制管理對市場監(jiān)測、預算審批、人員職責分離、項目審計等進行把控，提升透明度，增加對職工的培訓教育；增加政府間行業(yè)交流，以便提高相應的技術支持，加強合同管理，深化績效評估體系，完善責任追究制度等等。

四、結語

政府采購是對文物建筑修繕工程的一種保障，也是一道屏障，政府采購可以提高資金使用效益，降低采購成本，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。未來，政府采購文物建筑修繕工程一定是更加全面的，在健全政府采購相關法律體系的基礎上，通過對文物建筑修繕工程相關人才培養(yǎng)，對綠色環(huán)保、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等領域的深化研究，未來將取得更加理想的成效。

參考文獻：

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[3] 李育霖.基于德國現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)的保護理念與方法研究［D］.西安建筑科技大學碩士論文，2016.

[4] 俞蘇君.機關單位法律問題研究.大學生論文聯(lián)合庫，2020.

（作者單位：故宮博物院 北京 100009）

[作者簡介，張璐（1992—），女，漢族，山東人，碩士研究生，經(jīng)濟師，研究方向：工商管理、政府采購、工程管理。]

（責編：若佳）