北方缺水地區(qū)“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略研究

摘 要：習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)提出“要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”。為給甘肅省、黃河流域乃至北方缺水地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，以及貫徹落實(shí)“四水四定”提供理論指導(dǎo)和參考，以甘肅省黃河流域?yàn)楸狈饺彼貐^(qū)代表，分析了存在的主要水問題，以及面臨的新形勢和所處的戰(zhàn)略地位，剖析了甘肅省黃河流域水資源管理的現(xiàn)狀，提出了新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理的戰(zhàn)略對(duì)策，包括開展頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化水資源剛性約束、推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和工程建設(shè)、建立健全管理體制和機(jī)制，以及推進(jìn)開展試點(diǎn)建設(shè)等。北方缺水地區(qū)實(shí)施“四水四定”的核心在于要把水資源作為剛性約束，優(yōu)化生態(tài)、能源和糧食發(fā)展格局，建立與水資源條件相協(xié)調(diào)的人口、城市、灌溉和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，提升水與“城-地-人-產(chǎn)”的適配性，從根本上促進(jìn)人水和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黃河流域；甘肅??；剛性約束；體制創(chuàng)新；管理機(jī)制；北方缺水地區(qū)

中圖分類號(hào)：TV62；TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2025.02.001

引用格式：王浩，周祖昊，褚俊英，等.北方缺水地區(qū)“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略研究[J].人民黃河，2025，47（2）：1-7.

基金項(xiàng)目：中國工程院甘肅研究院咨詢項(xiàng)目（GS2022ZDI02）；水利部重大科技項(xiàng)目（SKS-2022070）

InnovativeManagementStrategyof“DefiningCity，Land，Populationand ProductionbyWater”inWater？ScarceAreasofNorthernChina

WANGHao1，ZHOUZuhao1，CHUJunying1，WANGHualan2，XIONGWei3，ZHOUTianhong2，ZUOYun3，ZHANGXusheng3，MAKai2，MAMingyue1，DENGQuancheng3

（1.StateKeyLaboratoryofSimulationandRegulationofRiverBasinWaterCycle，ChinaInstituteofWaterResourcesHydropowerResearch，Beijing100044，China；2.SchoolofEnvironmentalandMunicipalEngineering，LanzhouJiaoTongUniversity，Lanzhou730070，China；3.GansuProvincialWaterResourcesandHydropowerSurveyandDesignInstituteCo.，Ltd.，Lanzhou730000，China）

Abstract：GeneralSecretaryXiJinpingproposedtoadheretotheprincipleof“definingcity，land，populationandproductionbywater”（re？ ferredtoas“FourWatersandFourDeterminations”），atthesymposiumonecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentintheYellow RiverBasininChina.Inordertoprovidetheoreticalguidanceandreferenceforecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentinGansu Province，theYellowRiverBasin，andeventhewater？scarceareasinthenorthernChina，aswellastoimplementthe“FourWatersand FourDeterminations”policy，takingtheYellowRiverBasininGansuProvinceasarepresentativeofwater？scarceareasinnorthernChina，thispaperanalyzedthecharacteristicsandmainwaterissuesoftheregion，aswellasthenewsituationandstrategicpositionitfaced.The currentsituationofwaterresourcesmanagementintheYellowRiverBasininGansuProvincewasanalyzed，andstrategiccountermeasuresfor innovativemanagementofthe“FourWatersandFourDeterminations”policyintheYellowRiverBasinofGansuProvinceunderthenewsit？ uationwereproposed，includingcarryingouttop？leveldesign，strengtheningrigidconstraintsonwaterresources，promotingkeytechnology researchanddevelopmentandengineeringconstruction，establishingasoundmanagementsystemandmechanism，andpromotingpilotpro？ jects.Thecoreofimplementingthe“FourWatersandFourDeterminations”inwater？scarceareasofnorthernChinaistousewaterresources asarigidconstraint，optimizethedevelopmentpatternofecology，energyandfood，makethescaleofpopulation，urban，irrigation，andin？ dustrialdevelopmentcoordinatedwithwaterresourcesconditions，enhancethecompatibilityofwaterwithcity，land，populationandproduc？ tiondevelopment，andfundamentallypromotetheharmoniousdevelopmentofhumanandwaterresources.

Keywords：YellowRiverBasin；GansuProvince；rigidconstraint；institutionalinnovation；managementmechanism；northernwater？ scarceareas

0 引言

2019年9月，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，明確提出“要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”（簡稱“四水四定”），“把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”[1]，對(duì)新時(shí)期我國水資源保護(hù)利用提出了新要求。2023年4月，習(xí)近平總書記在廣東考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)”，將“四水四定”放在中國式現(xiàn)代化宏大場景中謀劃推進(jìn)?！八乃亩ā睂?shí)質(zhì)是將水資源作為最大的剛性約束，實(shí)現(xiàn)以水而定、量水而行，倒逼“城-地-人-產(chǎn)”合理布局和用水方式轉(zhuǎn)型，走綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路[2]。我國南北方自然和社會(huì)水循環(huán)狀況存在明顯差異，北方缺水地區(qū)相對(duì)于南方豐水地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)水資源的依賴程度高，不同區(qū)域和用戶之間對(duì)水資源的競爭激烈，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展耗水系數(shù)大、生態(tài)用水被嚴(yán)重?cái)D占，地下水超采問題突出，而水體自凈能力偏低。水資源是北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的重要決定因素[3]，因而在北方缺水地區(qū)實(shí)施“四水四定”更為重要和迫切。

近年來，關(guān)于北方地區(qū)水循環(huán)及其生態(tài)環(huán)境的研究，主要側(cè)重于水資源演變、水安全調(diào)控、水污染控制、水資源配置、水資源節(jié)約集約利用和水沙治理等方面[4-5]，面向“四水四定”的研究仍處于探索階段。代表性的研究有：程蕾等[6]提出了“以水定產(chǎn)”概念框架，從協(xié)調(diào)機(jī)制、主體參與以及數(shù)據(jù)共享方面給出了黃河流域可持續(xù)水管理策略建議；陳巖等[7]分析了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的主要特征，從落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、推進(jìn)降污降碳等方面探討了落實(shí)“四水四定”和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑?？傮w上，針對(duì)北方缺水地區(qū)特點(diǎn)，面向“四水四定”開展創(chuàng)新管理的前瞻性、系統(tǒng)性、綜合性研究亟待深入。本研究以水資源供需矛盾突出的甘肅省黃河流域作為北方缺水地區(qū)的代表，分析了存在的主要水問題，剖析了水資源管理的現(xiàn)狀，提出了未來“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對(duì)策，以期為甘肅省、黃河流域乃至北方缺水地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，以及貫徹落實(shí)“四水四定”戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)和參考。

1 甘肅省黃河流域狀況及面臨的水問題

黃河是我國第二大河，發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東九?。▍^(qū)）。黃河干流在甘肅境內(nèi)“兩進(jìn)兩出”，入甘南、經(jīng)臨夏、穿蘭州、過白銀四市（州），長度為913km，占黃河干流全長的16.7%。黃河支流渭河、涇河、洮河和大夏河流經(jīng)定西、天水、平?jīng)?、慶陽和武威五市。甘肅省黃河流域地處甘肅省中東部地區(qū)，面積為14.27萬km2，占甘肅省國土面積的33.5%，占黃河全流域面積的17.9%，分布有蘭州-西寧城市群和關(guān)中平原城市群，人口總量、地區(qū)生產(chǎn)總值、耕地面積分別占甘肅省的71.4%、68.1%和65.4%，是甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心地帶。甘肅省黃河流域處在干旱半干旱地區(qū)，西南高、東北低，分為甘南高原、黃土高塬溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)三大地貌區(qū)[8]。甘肅省黃河流域的地理位置如圖1所示。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，甘肅省黃河流域水問題日益突出，給水安全與可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1）水資源供需矛盾極為突出。甘肅省黃河流域是黃河上游最大的水源補(bǔ)給區(qū)和徑流匯流區(qū)，但分配的耗水指標(biāo)小。甘肅省黃河流域多年平均自產(chǎn)地表水資源量115.6億m3，占黃河流域地表水資源量的19.8%。按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委和水電部關(guān)于黃河可供水量分配方案報(bào)告的通知》（國辦發(fā)〔1987〕61號(hào)），分配給甘肅省的耗水指標(biāo)為30.4億m3，占全流域耗水指標(biāo)371億m3的8.2%，人均耗水指標(biāo)為156m3，遠(yuǎn)低于黃河流域內(nèi)相鄰省份的人均耗水指標(biāo)（寧夏人均為599m3，青海人均為295m3），還承擔(dān)著向石羊河供水的任務(wù)。受歷史和自然條件等的影響，甘肅省黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，人均GDP為3.4萬元，是流域人均的52%，居黃河流域九省（區(qū)）的末位。按照《黃河流域水資源公報(bào)》，2022年甘肅省黃河地表水的供水量為36.37億m3，耗水量為30.26億m3，耗水指標(biāo)已基本用完。隨著甘肅省黃河流域推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，人口增加、經(jīng)濟(jì)增長和城市化進(jìn)程加快，水資源剛性需求的保障尤為迫切。

2）“城-地-人-產(chǎn)”用水結(jié)構(gòu)不合理。甘肅省農(nóng)業(yè)用水比重大，占比超過一半。2022年甘肅省黃河流域的用水總量為37.88億m3，其中：農(nóng)田灌溉用水量為20.53億m3，占該區(qū)總用水量的54.20%；林牧漁畜用水量為3.58億m3，占該區(qū)總用水量的9.45%；相對(duì)而言，工業(yè)用水比重小，用水量為3.58億m3，占比僅為9.45%。甘肅省黃河流域“城-地-人-產(chǎn)”用水過程帶來了水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。雖然黃河干流出省境斷面水質(zhì)連續(xù)8a達(dá)到Ⅱ類，但支流污染仍存在且較嚴(yán)重，如散渡河水質(zhì)為Ⅴ類（屬中度污染），祖厲河、馬蓮河水質(zhì)為Ⅳ類（屬輕度污染）[9]，用水后退排水過程的污染不容忽視。受氣候變化和強(qiáng)人類活動(dòng)影響，甘肅省黃河流域生態(tài)用水嚴(yán)重不足[10]，甘南草原存在不同程度退化，濕地和沼澤面積呈萎縮態(tài)勢。渭河和涇河等支流徑流減少，并時(shí)有斷流發(fā)生。甘肅省黃河流域水土流失分布廣、強(qiáng)度大、流失多[11]，水土流失面積為4.47萬km2，占比為31.32%[12-13]。地下水超采仍存在，超采區(qū)面積由10a前的1694km2減少至現(xiàn)狀的635 km2，其中：慶陽市占50.6%，蘭州市占21.2%，白銀市和平?jīng)鍪蟹謩e占14.2%和14.0%。隨著甘肅省黃河流域強(qiáng)科技、強(qiáng)工業(yè)、強(qiáng)省會(huì)、強(qiáng)縣域“四強(qiáng)”行動(dòng)實(shí)施，“城”和“產(chǎn)”的水資源需求保障要求增強(qiáng)，面向生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的“城-地-人-產(chǎn)”用水結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

3）水資源節(jié)約集約利用水平不高。隨著節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不斷推進(jìn)，灌區(qū)節(jié)水增效和城市節(jié)水降損及工業(yè)節(jié)水減排的改造實(shí)施，甘肅省黃河流域用水效率不斷提升，但受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)和發(fā)展水平的影響，水資源節(jié)約集約利用水平與國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)相比仍存在較大差距。2022年，甘肅省黃河流域單位工業(yè)增加值用水量為17m3/萬元，明顯高于陜西、山西、河南、山東和四川等省，與黃河流域上游、下游和中游平均水平（分別為16.0，13.7、9.0m3/萬元）差距較大，還有較大節(jié)水潛力。甘肅省黃河流域單位GDP用水量為58m3/萬元（高于黃河流域平均值41.4m3/萬元），農(nóng)田高效節(jié)水占比38%，灌溉水利用系數(shù)為0.57，相對(duì)于黃河流域先進(jìn)水平仍有進(jìn)一步提升的空間。此外，甘肅省黃河流域非常規(guī)水源利用程度低，城市污水再生利用率僅為10%。甘肅省黃河流域較低的用水效率，進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾，亟須深度挖掘節(jié)水潛力，促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用[14]。

4）不同區(qū)域空間均衡性不足。甘肅省黃河流域各市（州）發(fā)展格局與水資源分布不匹配。蘭州市建成區(qū)面積為346.53km2，2022年常住人口、GDP分別占全省的17.06%、29.83%，但水資源量僅占全省的1.36%。定西市耕地面積占全省的15.8%，但水資源量僅占全省的3.92%。盡管引洮工程、引大入秦工程和景電工程等重大水利工程相繼建成并通水，但甘肅省黃河流域水網(wǎng)體系仍不完善，現(xiàn)代骨干水網(wǎng)體系尚未形成。甘肅省黃河流域現(xiàn)狀年各市（州）用水量占可用水量情況如圖2所示。由圖2可見，甘南州、臨夏州、白銀市、武威市現(xiàn)狀用水量已超出開發(fā)利用水量的紅線，主要原因是受分配的耗水指標(biāo)限制；慶陽市、蘭州市和天水市用水量也日益受到限制。未來，蘭白經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、隴東能源基地新的增長極正在形成，水資源空間均衡性不足問題將愈加突出[15]。

2 甘肅省黃河流域面臨的新形勢和戰(zhàn)略定位

2.1 甘肅省黃河流域面臨的新形勢

甘肅省黃河流域面臨新的歷史機(jī)遇和形勢如下：

1）黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。甘肅省作為黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，肩負(fù)著黃河上游生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任。

2）全方位貫徹“四水四定”，推進(jìn)重大國家戰(zhàn)略。黃河流域水資源匱乏，甘肅省屬于后發(fā)省份，破解發(fā)展和資源約束的難題需要全方位貫徹執(zhí)行“四水四定”，切實(shí)把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

3）《中華人民共和國黃河保護(hù)法》的實(shí)施，為流域治理提供了法律基礎(chǔ)和保障?！吨腥A人民共和國黃河保護(hù)法》規(guī)定，在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，堅(jiān)持“四水四定”，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)人口和城市科學(xué)合理布局，構(gòu)建與水資源承載能力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

4）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)西部陸海新通道、推進(jìn)西部大開發(fā)、共建“一帶一路”，重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢。甘肅省黃河流域要著力全面激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，綜合施策推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。推進(jìn)西部陸海新通道建設(shè)是我國優(yōu)化區(qū)域開放布局、推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的重大戰(zhàn)略部署，甘肅省黃河流域應(yīng)充分發(fā)揮自身在“一帶一路”中的紐帶作用，深化陸海雙向開放。

5）建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅戰(zhàn)略要求。按照全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國兩步走的戰(zhàn)略安排，甘肅省貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅建設(shè)。

2.2 新形勢下甘肅省黃河流域的戰(zhàn)略定位

新形勢下甘肅省黃河流域在國家發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略定位如下：

1）國家重要的西部生態(tài)安全屏障。甘肅省黃河流域?qū)儆邳S河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，連接青藏高原生態(tài)屏障區(qū)和北方防沙帶，是“三區(qū)四帶”生態(tài)格局的重要構(gòu)成部分[16]。甘南高原林草、濕地分布面積較大，對(duì)黃河徑流具有重要補(bǔ)給和調(diào)節(jié)作用，是我國保障江河源生態(tài)功能、維系生態(tài)系統(tǒng)平衡、構(gòu)筑國家生態(tài)屏障、建設(shè)生態(tài)文明高地的重要區(qū)域。

2）國家重要的綜合能源基地。甘肅省黃河流域隴東地區(qū)化石能源儲(chǔ)量豐富，是鄂爾多斯國家級(jí)能源基地重要組成部分。甘肅省未來以平?jīng)?、慶陽和天水為重點(diǎn)打造隴東綜合能源基地，推進(jìn)煤炭綠色開發(fā)、煤電清潔生產(chǎn)和石油天然氣勘探開發(fā)。

3）“一帶一路”上的黃金通道。甘肅省黃河流域位于古絲綢之路與黃河的交會(huì)地帶，是我國向西開放的前沿和重要門戶，積極融入“一帶一路”建設(shè)、西部陸海新通道建設(shè)已成為重要趨勢。

4）西北民族團(tuán)結(jié)的橋梁紐帶。甘肅省黃河流域是漢族、藏族、回族、土族、蒙古族等多民族聚居融合的地區(qū)，民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線，需要凝聚全民族合力與黃河流域同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

3 甘肅省黃河流域水資源管理現(xiàn)狀剖析

甘肅省作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的“首倡之地”，對(duì)落實(shí)該項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略有著義不容辭的責(zé)任，亟須全方位貫徹“四水四定”要求，提高水與“城-地-人-產(chǎn)”的適配性和協(xié)調(diào)性，探索水資源約束下生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之路。當(dāng)前，甘肅省在貫徹落實(shí)“四水四定”方面還有如下問題。

1）面向“四水四定”的水資源管理體制不順。甘肅省黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中以水而定、量水而行等適水發(fā)展理念的貫徹受到行業(yè)壁壘限制，城市建設(shè)、人口集聚、土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束控制指標(biāo)尚不精確。適合總量控制、面向“四水四定”的管理體制頂層設(shè)計(jì)落地困難，良性“四水四定”空間格局尚未完全建成。在當(dāng)前管理體制下，水利、住建、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、工信等部門管理目標(biāo)有沖突，管理制度執(zhí)行困難重重。

2）面向“四水四定”的水資源管理機(jī)制不暢。甘肅省黃河流域水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束機(jī)制已經(jīng)建立，但用水管控指標(biāo)在流域、區(qū)域、工程及行業(yè)間分布不平衡，無水可用與指標(biāo)不足并存，局部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展布局及結(jié)構(gòu)規(guī)模未能按照水資源剛性約束要求嚴(yán)格管控。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程總體資金需求大，水利與農(nóng)業(yè)、政府與農(nóng)戶尚未形成合力，無法形成長效機(jī)制。多部門協(xié)同機(jī)制尚未有效建立，剛性約束執(zhí)行力度和標(biāo)準(zhǔn)存在差異。白銀、靖遠(yuǎn)、榆中等地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革在有序推進(jìn)，但總體上水價(jià)對(duì)節(jié)水行為的激勵(lì)作用有限，水市場還不完善，無法促進(jìn)形成資源節(jié)約的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式。隨著節(jié)水成本的進(jìn)一步提高，各地區(qū)、各部門、各用戶的節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力不足，增水指標(biāo)需求尤為強(qiáng)烈。

3）面向“四水四定”的管控技術(shù)手段不足。甘肅省黃河流域用水底數(shù)不精確，存在部分地區(qū)灌溉面積、農(nóng)村居民自打井?dāng)?shù)量等無統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。地表水引水和地下水取用水監(jiān)測計(jì)量設(shè)施建設(shè)年代跨度大，老舊設(shè)施計(jì)量精度差。水情預(yù)報(bào)預(yù)測能力弱，水資源調(diào)度體系不完善，調(diào)度缺乏技術(shù)支撐。地表水和地下水協(xié)同管控不足，隴東局部地區(qū)缺少替代水源，仍有410 km2的地下水超采區(qū)。

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)甘肅省作為西部生態(tài)安全屏障、綜合能源基地、“一帶一路”上的黃金通道、西北民族團(tuán)結(jié)紐帶的重要戰(zhàn)略地位。統(tǒng)籌落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、西部大開發(fā)形成新格局等重大國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要。綜合甘肅省黃河流域水資源保護(hù)利用面臨的突出問題，開展水資源保護(hù)利用“四水四定”管理創(chuàng)新，既是新時(shí)期甘肅省黃河流域水資源可持續(xù)利用的必然選擇，也是以最可靠的優(yōu)質(zhì)水資源支撐甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的關(guān)鍵舉措和迫切需求。

4 新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對(duì)策

推進(jìn)新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”管理創(chuàng)新，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，運(yùn)用改革創(chuàng)新破解甘肅省黃河流域水資源管理瓶頸問題。全方位貫徹“四水四定”原則，把水資源作為剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，走綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路，促進(jìn)人與自然和諧共生，為甘肅省實(shí)施“四強(qiáng)”行動(dòng)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅提供水資源保障。

1）開展甘肅省黃河流域“四水四定”的頂層設(shè)計(jì)?；诒狈饺彼貐^(qū)特點(diǎn)，開展“四水四定”的頂層設(shè)計(jì)。以水資源作為剛性約束，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的要求，科學(xué)規(guī)劃城市布局、土地利用、人口布局和產(chǎn)業(yè)布局，提升水與“城-地-人-產(chǎn)”的適配性和協(xié)調(diào)性。北方缺水地區(qū)“四水四定”的基本范式包括“可用水量核定—需水計(jì)算—優(yōu)化配置—適水調(diào)整”四部分內(nèi)容。一是在可用水量核定方面，應(yīng)綜合考慮水資源條件、水利工程、多水源特征、開發(fā)利用技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，明確各行政區(qū)可用水量，包括地表水、地下水、非常規(guī)水以及外調(diào)水（如圖3中①所示）。二是在需水計(jì)算方面，應(yīng)綜合考慮用水效率和效益，識(shí)別“城-地-人-產(chǎn)”多用戶、層次化的需水要求（如圖3中②所示）。三是在優(yōu)化配置方面，供需配置目標(biāo)通常包括兩大類，即行政區(qū)內(nèi)部性最大化和外部性最小化，其中，內(nèi)部性最大化主要體現(xiàn)為水資源利用高效率、高效益和高供水保證率，外部性最小化主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)“取-用-耗-排”水過程帶來的生態(tài)擾動(dòng)最小化、環(huán)境影響最小化以及不同行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)不公平差異的最小化。在目標(biāo)識(shí)別基礎(chǔ)上，利用優(yōu)化算法開展分水源、分行業(yè)、分區(qū)域的水資源多目標(biāo)優(yōu)化配置計(jì)算（如圖3中③所示），使有限的水資源創(chuàng)造更大的效益，逐步縮小行業(yè)、區(qū)域發(fā)展差距，明確“城-地-人-產(chǎn)”的分配水量[17]。四是在適水調(diào)整方面，基于多水源和多用戶水量分配結(jié)果，綜合考慮各行業(yè)先進(jìn)用水指標(biāo)要求、邊際效益等因素，通過反饋和調(diào)整給出“城-地-人-產(chǎn)”的適度發(fā)展規(guī)模和合理布局[18]，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)適水、高質(zhì)量發(fā)展（如圖3中④所示）。

甘肅省黃河流域應(yīng)突出重點(diǎn)，積極探索面向“四水四定”的分區(qū)域、分類型發(fā)展模式，實(shí)施戰(zhàn)略分區(qū)，如圖4所示。甘肅省黃河流域有四大功能分區(qū)，包括甘南片區(qū)、蘭州市、隴中片區(qū)和隴東片區(qū)。一是甘南片區(qū)，包括甘南州和臨夏州，作為國家重要的西部生態(tài)安全屏障，肩負(fù)著水源涵養(yǎng)、水土保持、保護(hù)生物多樣性等責(zé)任，發(fā)展重心和產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)聚焦“以水定地”，以水源涵養(yǎng)為重任，嚴(yán)格控制自然資源開發(fā)強(qiáng)度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)；二是蘭州市，應(yīng)發(fā)揮西部地區(qū)重要中心城市、工業(yè)基地、綜合交通樞紐和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心節(jié)點(diǎn)城市作用，強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用，提升水資源配置效率與效益，發(fā)展重心和產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)聚焦“以水定城”；三是隴中片區(qū)，包括白銀市、定西市、天水市和武威市（天?？h），應(yīng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口聚集的核心地帶作用，發(fā)展重心應(yīng)聚焦“以水定人”，構(gòu)建以本地水為主、引調(diào)水和非常規(guī)水聯(lián)合調(diào)配的供水保障體系；四是隴東片區(qū)，包括平?jīng)鍪泻蛻c陽市，應(yīng)充分發(fā)揮其國家重要的能源生產(chǎn)基地、西北地區(qū)重要石油煉化基地、傳統(tǒng)能源和新能源綜合利用示范基地的作用，聚焦“以水定產(chǎn)”，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，探索發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)能源綠色節(jié)水發(fā)展新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水與減污目標(biāo)。

2）強(qiáng)化水資源剛性約束，嚴(yán)守生態(tài)、環(huán)境底線和用水效率紅線。應(yīng)進(jìn)一步明確甘肅省黃河流域各區(qū)域的可用水量，量化給出地表水、地下水、外調(diào)水以及非常規(guī)水源可用水量。在強(qiáng)化剛性約束作用基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以人為本、產(chǎn)業(yè)為要、生態(tài)為重，處理好開源和節(jié)流、存量和增量、時(shí)間和空間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“城-地-人-產(chǎn)”適配與協(xié)同。根據(jù)《甘肅省水利廳關(guān)于印發(fā)〈甘肅省黃河流域水安全保障規(guī)劃〉的通知》（甘水規(guī)計(jì)發(fā)〔2021〕405號(hào)）測算，甘肅省黃河流域現(xiàn)狀年經(jīng)濟(jì)社會(huì)缺水約6.2億m3，其中隴東地區(qū)缺水率達(dá)24%。受未來氣候變化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要素集聚影響，甘肅省黃河流域水資源供需矛盾將更加尖銳。必須嚴(yán)守生態(tài)底線，強(qiáng)化河湖生態(tài)流量管控，加強(qiáng)地下水的恢復(fù)和保護(hù)，促進(jìn)流域水生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。必須嚴(yán)守環(huán)境底線，針對(duì)“城-地-人-產(chǎn)”實(shí)現(xiàn)“源頭-過程-末端”全鏈條綜合治理，促進(jìn)流域水環(huán)境持續(xù)提升向好，保護(hù)黃河“一水安瀾”。必須嚴(yán)守用水效率紅線，實(shí)施深度節(jié)水挖潛，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約利用水平達(dá)到全國同類地區(qū)先進(jìn)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

3）研發(fā)甘肅省黃河流域“四水四定”關(guān)鍵技術(shù)，推進(jìn)水網(wǎng)重大工程建設(shè)。科學(xué)布設(shè)用水計(jì)量設(shè)施，積極利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)，加快建立“空天地一體化”水資源、水環(huán)境與水生態(tài)監(jiān)測體系[19]，實(shí)現(xiàn)“城-地-人-產(chǎn)”用水總量精準(zhǔn)測定，建立信息共享機(jī)制。推進(jìn)制定多水源聯(lián)合調(diào)度方案，實(shí)現(xiàn)不同天然來水頻率條件下的水資源動(dòng)態(tài)管理。推進(jìn)地表水-地下水聯(lián)合運(yùn)用和協(xié)同控制，通過節(jié)水控水、水源置換等措施，逐步實(shí)現(xiàn)超采區(qū)地下水采補(bǔ)平衡。將實(shí)施水網(wǎng)重大工程作為推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)施路徑[20]，加快推進(jìn)引洮供水二期配套工程建設(shè)，科學(xué)論證白龍江引水工程，謀劃大通河水資源利用工程，呼吁將甘肅黃河流域水資源配水工程納入國家南水北調(diào)西線骨干工程考慮，實(shí)現(xiàn)用水總量控制下的空間均衡。

4）健全甘肅省黃河流域“四水四定”管理體制。推動(dòng)甘肅省黃河流域成立落實(shí)“四水四定”領(lǐng)導(dǎo)專組，建立“省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的工作機(jī)制，按照水與“城-地-人-產(chǎn)”關(guān)聯(lián)特征，明確水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、工信等多部門職責(zé)并建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制[21]。通過多部門通力合作，破解城市、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水資源不足難題，解決基本農(nóng)田保灌與地下水超采等問題。將總量控制與定額管理相結(jié)合，建立分級(jí)管理體制，省級(jí)水行政主管部門把控市（州）用水總量和出境斷面水質(zhì)，市（州）級(jí)部門管理縣級(jí)用水總量和出境斷面水質(zhì)，縣級(jí)相關(guān)部門管控用水定額。按照承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況劃分純公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性單位，深化基層水管單位改革。

5）建立完善甘肅省黃河流域“四水四定”管理機(jī)制。統(tǒng)籌水資源保護(hù)與水資源保障，建立水資源要素對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制和水指標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)配管理機(jī)制，優(yōu)先盤活市域、縣域“水指標(biāo)”，以取水許可管理為抓手，針對(duì)區(qū)域、行業(yè)根據(jù)水資源利用效率動(dòng)態(tài)調(diào)整總量指標(biāo)，解決區(qū)域性、工程性水指標(biāo)不均衡問題[22]。建立全社會(huì)主動(dòng)節(jié)水機(jī)制，探索可持續(xù)的節(jié)水投入模式，因地制宜實(shí)施季節(jié)性水價(jià)，在枯水期實(shí)行較高的價(jià)格，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)居民用水階梯水價(jià)和城鎮(zhèn)非居民用水、特種用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，制定農(nóng)業(yè)水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法。建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[23]，通過征收流域生態(tài)補(bǔ)償基金、深化水資源稅費(fèi)制度改革等措施，提高上游水源涵養(yǎng)區(qū)草原生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)。全面建立水權(quán)水市場，在用水總量控制的前提下，利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)用水權(quán)在地區(qū)間、用戶間的分配，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)等多部門協(xié)同[24]。

6）多層級(jí)推進(jìn)甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理試點(diǎn)建設(shè)。推進(jìn)分區(qū)分類施策，多層級(jí)開展“四水四定”試點(diǎn)建設(shè)。在省級(jí)層面，支持黃河流域在甘肅省率先開展“四水四定”創(chuàng)新管理先行先試；在市（州）級(jí)層面，推動(dòng)黃河流域市（州）層面編制“四水四定”試點(diǎn)實(shí)施方案并印發(fā)實(shí)施；在縣級(jí)層面，分批、分類開展“四水四定”試點(diǎn)示范建設(shè)，編制縣級(jí)試點(diǎn)示范建設(shè)實(shí)施方案。通過不同類型試點(diǎn)建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面總結(jié)凝練一批可復(fù)制、可推廣的新方法、新路徑和新模式，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力的適應(yīng)性，推進(jìn)甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理落到實(shí)處。

5 結(jié)束語

以水資源供需矛盾突出的甘肅省黃河流域作為北方缺水地區(qū)代表，分析了甘肅省黃河流域存在的主要水問題，剖析了其面臨的新形勢和戰(zhàn)略定位?；诟拭C省黃河流域水資源管理的現(xiàn)狀，從開展“四水四定”頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化水資源剛性約束、研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)、健全管理體制、完善管理機(jī)制、推進(jìn)試點(diǎn)建設(shè)等方面提出了新形勢下“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對(duì)策。

當(dāng)前，在我國北方缺水地區(qū)實(shí)施“四水四定”尤為迫切和重要，其核心在于要把水資源作為剛性約束，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的特點(diǎn)，優(yōu)化生態(tài)、能源和糧食發(fā)展格局，建立與水資源條件相協(xié)調(diào)的人口、城市、灌溉和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，提升水與“城-地-人-產(chǎn)”的適配性，從根本上促進(jìn)人水和諧發(fā)展。

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