河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的法律困境與路徑優(yōu)化

摘 要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。生態(tài)環(huán)境作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)同治理、共同繁榮發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展過程中環(huán)境治理觀念存在偏差，鄉(xiāng)村環(huán)境法律法規(guī)尚未完善，執(zhí)法監(jiān)管質(zhì)效受限，司法保障仍有不足。為有序提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理效能，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，應(yīng)以重塑理念為出發(fā)點(diǎn)，以完善城鄉(xiāng)立法體系、合理配置城鄉(xiāng)司法執(zhí)法人員比例為主，加大資金、技術(shù)等要素投入，多措并舉、協(xié)同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；生態(tài)環(huán)境；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：D922. 68" " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

黨的二十屆三中全會(huì)明確提出要“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”。生態(tài)融合發(fā)展作為城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。河南省為提升城市環(huán)境保護(hù)力度和補(bǔ)齊鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，以更大力度和更實(shí)舉措雙向發(fā)力，奮力推動(dòng)美麗河南建設(shè)取得長(zhǎng)效進(jìn)展。

一、河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展取得實(shí)效

城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展體制作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要體制之一，對(duì)推動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力具有不可估量的作用。河南省高度重視城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，不斷加大生態(tài)環(huán)保投入，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，在綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展中成效顯著。

一是環(huán)境法規(guī)日臻完善。在城鄉(xiāng)生態(tài)協(xié)同治理上，河南省出臺(tái)了針對(duì)水、大氣、土壤等各環(huán)境要素的專門性法規(guī)以及《河南省城市生活垃圾處理管理辦法》《河南省地下水管理辦法》等規(guī)章制度，為城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展提供了支撐與保障。二是環(huán)境執(zhí)法成效初顯。根據(jù)河南省生態(tài)環(huán)境廳公布的數(shù)據(jù)，2023年以來環(huán)保部門針對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、入河排污口排查整治等工作展開執(zhí)法監(jiān)督，查辦違法案件2 000余件，累計(jì)罰款1億余元，移送行政拘留50余件，移送環(huán)境違法犯罪70余件［1］，以實(shí)際行動(dòng)守護(hù)了生態(tài)環(huán)境安全。此外，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量得到完善，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理依據(jù)更加科學(xué)有力。三是環(huán)境司法格局初步形成。河南省集中審理全省環(huán)境資源案件，初步形成“18+1+1”的司法審判模式。該模式下的環(huán)境法庭統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上打破了城鄉(xiāng)行政區(qū)劃和地方保護(hù)主義，更大程度地為環(huán)境司法公平正義保駕護(hù)航。

河南省在城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展工作上雖然取得一定成效，但環(huán)境治理的任務(wù)依然艱巨。隨著城鄉(xiāng)居民對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展不協(xié)調(diào)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體向好發(fā)展、總體競(jìng)爭(zhēng)力有效提升的不利影響必將愈發(fā)凸顯。有必要繼續(xù)加大城鄉(xiāng)生態(tài)融合力度，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的美麗河南建設(shè)目標(biāo)。

二、河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展面臨的法律困境

（一）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理觀念存在偏差

盡管全省各方資源不斷向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，但河南省城鎮(zhèn)化率仍連年提升，說明短時(shí)政策傾斜無法改變絕大部分資源聚集于城市的現(xiàn)狀。該現(xiàn)狀存在的背后又恰恰說明河南省鄉(xiāng)村發(fā)展不足。究其原因，一是城市中心主義傾向明顯［2］。這種觀念滲透于立法的目的和規(guī)范內(nèi)容中，導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金投入等制度設(shè)計(jì)上鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)治理排在城市環(huán)境保護(hù)治理之后，甚至排在了環(huán)境保護(hù)治理的末端序列［3］，使得鄉(xiāng)村環(huán)境法制“輸”在了起跑線上，造成城市和鄉(xiāng)村在環(huán)境資源權(quán)益的享有與污染后果的承擔(dān)上存在不公平現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的剪刀差效應(yīng)若不干預(yù)將愈發(fā)明顯［4］。二是公眾環(huán)保意識(shí)淡薄。與城市公民相比，鄉(xiāng)村居民的生活方式相對(duì)粗放，對(duì)生活垃圾、污水處理、化肥農(nóng)藥使用等生態(tài)環(huán)境危害認(rèn)識(shí)不足。雖然環(huán)境法律法規(guī)中有關(guān)于環(huán)境宣傳教育的規(guī)定，但也只是針對(duì)縣級(jí)以上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府沒有要求，導(dǎo)致實(shí)踐中鄉(xiāng)村居民對(duì)環(huán)保重視不足。

（二）法律法規(guī)不夠完善

當(dāng)前，河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關(guān)立法有所滯后。一是立法結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的立法較少。在省級(jí)層面針對(duì)城市環(huán)境保護(hù)、生活垃圾管理分別出臺(tái)有專門性法規(guī)，各省轄市也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章。但針對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)污染防治方面的省級(jí)專門立法尚屬空白，僅有省生態(tài)環(huán)境部門出臺(tái)的規(guī)范性文件《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，各個(gè)省轄市也鮮有針對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)治理的立法，僅濮陽市出臺(tái)了《濮陽市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》。二是城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關(guān)綜合性法規(guī)缺失。截至2024年3月，河南省只有信陽市將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體，出臺(tái)了《信陽市城鄉(xiāng)人居環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》，其他市乃至河南省均未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。城市和鄉(xiāng)村是一個(gè)不可分割的整體，這是生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。雖然河南省在部分立法中明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)定，但立法內(nèi)容比較抽象，可操作性不夠強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展處于相對(duì)落后地位，且改變難度較大。

（三）執(zhí)法監(jiān)管質(zhì)效受限

執(zhí)行是法律生命力的重要體現(xiàn)，監(jiān)管作為法律正確執(zhí)行的保障，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理極其重要。縱觀河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)行監(jiān)管現(xiàn)狀，一是城鄉(xiāng)執(zhí)法力量相差懸殊。當(dāng)前執(zhí)法力量主要集中于城市，鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法關(guān)注度較低、力度不到位的局面仍存在。原因在于當(dāng)前我國立法中關(guān)于基層環(huán)境執(zhí)法部門設(shè)置不夠健全。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十條，中央政府至縣一級(jí)政府分設(shè)各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，縣級(jí)政府是最基層環(huán)保部門，縣級(jí)以下的鄉(xiāng)村并無相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置。這種制度設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位在環(huán)境治理體系中的重要作用和關(guān)鍵地位不相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)問題的解決嚴(yán)重依賴上級(jí)部門，而上級(jí)部門受限于人力、財(cái)力等，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境介入明顯不足。二是基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不足，執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益復(fù)雜，基層環(huán)境部門作為直接責(zé)任主體，在處理生態(tài)環(huán)境問題尤其是鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題上愈發(fā)顯得力不從心，對(duì)相關(guān)的違法行為不能及時(shí)、有效處理，應(yīng)有的監(jiān)督無法有效發(fā)揮作用。

（四）司法保障仍有不足

司法保障是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的最終防線，擔(dān)負(fù)著為生態(tài)環(huán)境提供法治保障的使命，對(duì)建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)文明發(fā)揮著難以或缺的作用［5］。但實(shí)踐中鮮有鄉(xiāng)村居民因環(huán)境污染提起民事訴訟。歸根到底是因?yàn)猷l(xiāng)村環(huán)境司法監(jiān)管體制不夠健全。具體表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊(duì)伍建設(shè)不足。從實(shí)務(wù)上看，全國范圍內(nèi)的司法隊(duì)伍都在一定程度上存在對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境問題關(guān)注不足、對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的特殊性認(rèn)識(shí)不夠的問題。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境問題主動(dòng)介入不夠，未依法充分發(fā)揮其職權(quán)作用。此外，相較于城市，鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素養(yǎng)偏低，這使得鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的司法保障相較城市明顯欠缺。二是鄉(xiāng)村環(huán)境司法制度尚不完善。一方面，鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟關(guān)注度不高。環(huán)保組織在提起鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟時(shí)面臨舉證難度大、訴訟周期長(zhǎng)、費(fèi)用高等難題，影響其參與保障鄉(xiāng)村環(huán)境權(quán)益的主動(dòng)性和積極性。另一方面，作為國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)雖有權(quán)提出訴前檢察建議，但基于司法實(shí)踐中鄉(xiāng)村環(huán)境污染案件線索不易發(fā)現(xiàn)的原因，基層檢察機(jī)關(guān)難以有效發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。

三、促進(jìn)河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的對(duì)策建議

（一）重塑城鄉(xiāng)環(huán)境治理理念

城市與鄉(xiāng)村處于互動(dòng)密切的同一生態(tài)系統(tǒng)中，同屬一個(gè)命運(yùn)共同體。因而，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)必須遵循其內(nèi)在的自然規(guī)律。一是在治理思維上堅(jiān)持整體推進(jìn)。要堅(jiān)決改變“城市中心主義”的發(fā)展和治理觀念，注重城市和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的融合治理，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)整體生態(tài)利益，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)注和投入。二是在價(jià)值理念上堅(jiān)持環(huán)境公平和合作共治［6］。一方面，要進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識(shí)，縮小城鄉(xiāng)居民在環(huán)保意識(shí)層面的差距；另一方面，要進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)居民的主體意識(shí)，從思想深度上重塑其關(guān)于生態(tài)環(huán)境的價(jià)值理念和保護(hù)思維。此外，要把環(huán)境教育根植于國民教育中，進(jìn)一步突出環(huán)境保護(hù)宣教在綜合素質(zhì)教育中的地位，系好人生的第一?！碍h(huán)保之扣”。

（二）健全城鄉(xiāng)一體的環(huán)境立法體系

一是要構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法體系。在《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》等中央文件指導(dǎo)之下，為有效改善河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實(shí)際情況將法律條文具體化，構(gòu)建較為完善的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法體系。這既是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求，也是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措。此外，在推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理立法工作時(shí)，結(jié)合河南省當(dāng)前環(huán)保需求，制定出臺(tái)規(guī)范鄉(xiāng)村污水排放、垃圾處理以及農(nóng)藥使用等行為的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)；明確鄉(xiāng)村生態(tài)污染、人體健康危害的具體檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系等。二是要制定城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關(guān)的綜合性法規(guī)。在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的前提下，立足于城鄉(xiāng)人居環(huán)境面臨的突出問題，緊扣河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民關(guān)注的重點(diǎn)，明確城鄉(xiāng)環(huán)境治理的管理主體。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、綜合的系統(tǒng)工程，唯有建立健全機(jī)制，明確責(zé)任主體，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效保障。

（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，必須深度整合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度。但“統(tǒng)一行使”不等同于“同等化”行使，城市與鄉(xiāng)村的環(huán)境條件差異是有目共睹的，城市生態(tài)環(huán)境多數(shù)是人工環(huán)境，而鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是自然環(huán)境，因此應(yīng)因地制宜制定不同的執(zhí)法監(jiān)管措施。一方面，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在市一級(jí)建立城鄉(xiāng)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增設(shè)派出辦事機(jī)構(gòu)，通過進(jìn)一步完善基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作高效開展。同時(shí)借助業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)術(shù)研討、外出交流、實(shí)地調(diào)研等方式為鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍提供充足的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)變其不愿深入鄉(xiāng)村執(zhí)法、不積極作為等工作觀念，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍力量之間的平衡。另一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化多元主體監(jiān)督機(jī)制。通過健全制度機(jī)制強(qiáng)化對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體的監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道，提高新聞媒體、廣大群眾等各方主體的監(jiān)督積極性，為推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展提供良好的外部保障。

（四）完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理的司法保障

一要加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)建設(shè)。多措并舉加強(qiáng)基層人才引進(jìn)，在待遇保障、職務(wù)晉升等方面對(duì)鄉(xiāng)村適當(dāng)傾斜，為鄉(xiāng)村司法隊(duì)伍注入新鮮血液。針對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境案件的復(fù)雜性，通過聘請(qǐng)、交叉掛職等靈活方式聚集專家型人才，建立專家?guī)欤龑?dǎo)其參與到鄉(xiāng)村環(huán)境司法工作中。二要進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保組織的積極作用。吸引多元主體參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐，這是推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的必然要求［7］?？梢栽诃h(huán)保組織與鄉(xiāng)村居民之間建立起溝通協(xié)作機(jī)制，不僅可以為環(huán)保組織提供環(huán)境案件線索，還可以有效調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村居民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性，增強(qiáng)參與的便利性。三要加大對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的資金投入。設(shè)立專門的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法基金，專門用于解決鄉(xiāng)村環(huán)境司法訴訟的費(fèi)用，緩解環(huán)保組織的資金壓力，提升鄉(xiāng)村環(huán)境污染案件訴訟率。此外，檢察機(jī)關(guān)可通過行使檢察監(jiān)督權(quán)、提出訴前檢察建議等方式，實(shí)現(xiàn)訴前化解矛盾與訴訟解決糾紛雙管齊下，有力提升鄉(xiāng)村環(huán)境司法效率。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)深入污染治理一線，有效輸出環(huán)境司法理念，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理各方的環(huán)保意識(shí)。

四、結(jié)語

作為城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)是河南省生態(tài)環(huán)境治理工作的重要內(nèi)容之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理差異，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程，協(xié)同推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理是全省生態(tài)文明和美麗河南建設(shè)的必然要求，也是提升全省生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。必須高度重視、有力推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，努力在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域譜寫新時(shí)代中原更加出彩的絢麗篇章。

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