新時(shí)代高校制度建設(shè)促進(jìn)依法治校的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑

摘" 要" 我國(guó)教育法律供給相對(duì)不足，形成了教育政策、高校規(guī)章制度等“軟法”與法律法規(guī)協(xié)同調(diào)整高等教育法律關(guān)系的態(tài)勢(shì)。各高校根據(jù)教育法律法規(guī)及政策逐步構(gòu)建起以章程為核心的學(xué)校制度體系，作為學(xué)校內(nèi)部治理的重要依據(jù)。透過實(shí)踐檢視，高校規(guī)章制度在制定與適用中仍存在一定問題。在進(jìn)一步加強(qiáng)高校法治工作、全面推進(jìn)依法治校的大背景下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高校規(guī)章制度建設(shè)的法律規(guī)范，從而促進(jìn)依法治校效能。

關(guān)鍵詞" 高校制度建設(shè)；依法治校；法律規(guī)范；高校自治權(quán)

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。高校面臨的主要矛盾也在發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)化，由辦學(xué)資源短缺逐步向制度供給不足轉(zhuǎn)化。師生員工及社會(huì)更加關(guān)注高等教育發(fā)展的公平公正，法治在高校治理中的作用進(jìn)一步凸顯，高校應(yīng)更加重視校內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)，持續(xù)提升制度支撐保障能力，提高學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、新時(shí)代高校制度建設(shè)進(jìn)展及其重要性

伴隨全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署的不斷深化，高校制度建設(shè)在依法治校體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，以章程為核心的高校規(guī)章制度體系已然成為高校內(nèi)部治理的重要依據(jù)。

（一）高校規(guī)章制度體系建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程與主要特點(diǎn)

新中國(guó)成立之初，中共中央以《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》等政策文件高密度介入教學(xué)、生產(chǎn)勞動(dòng)、研究生培養(yǎng)、科學(xué)研究、思想政治及黨建等高校各方面日常工作，高校以章程與校規(guī)治理的法治環(huán)境與意識(shí)尚未形成。

1998年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）第三十九條關(guān)于高校治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定指出，高校黨委具有討論決定學(xué)?；竟芾碇贫鹊穆氊?zé)；第四十一條規(guī)定，高校校長(zhǎng)具有制定學(xué)校具體規(guī)章制度的職權(quán)。以上條款以法律形式授予了高校具體制定學(xué)校管理制度的權(quán)限，這一思路也被該法2015及2018年兩次修正所堅(jiān)持。2002年頒布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）也以法律形式明確了民辦高校的決策機(jī)構(gòu)及校長(zhǎng)制定學(xué)校規(guī)章制度的權(quán)限。

此后，教育部印發(fā)多部關(guān)涉依法治校的工作文件，對(duì)高校規(guī)章制度體系建設(shè)予以指導(dǎo)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》（2003年）明確要加強(qiáng)高校制度建設(shè)，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（2012年）進(jìn)一步要求健全高校依法辦學(xué)自主管理的制度體系，突出高校在辦學(xué)中的制度制定自主權(quán)，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（2020年）對(duì)構(gòu)建系統(tǒng)完備的高校規(guī)章制度體系提出了實(shí)體與程序方面的要求，提出了高等教育規(guī)律與法律保留原則相結(jié)合的高校章程及校規(guī)制定原則。至此，通過學(xué)校章程與校規(guī)進(jìn)行學(xué)校治理的思路及如何構(gòu)建高校規(guī)章制度體系的路徑已基本清晰。

各高校根據(jù)《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)及一系列教育部規(guī)范性文件，逐步構(gòu)建起以章程為核心的學(xué)校規(guī)章制度體系，作為學(xué)校內(nèi)部治理的重要依據(jù)。有學(xué)者對(duì)我國(guó)高校規(guī)章制度體系建設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為多數(shù)高?；窘⒘私y(tǒng)一規(guī)范的規(guī)章制度體系，用以支撐學(xué)校改革發(fā)展與依法治校；校規(guī)側(cè)重內(nèi)部治理，使學(xué)校在基本問題、重大事項(xiàng)的處理上有章可依；校規(guī)的制定越來(lái)越注重法治意識(shí)和程序正義。［1］

（二）高校制度建設(shè)在依法治校體系中居于重要地位

對(duì)于高校規(guī)章制度在依法治校中發(fā)揮的作用，理論界普遍持肯定態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，校規(guī)亦是“法”，是調(diào)控學(xué)校與社會(huì)、政府、師生之間法律關(guān)系及相應(yīng)管理行為的“法”，在校內(nèi)具有普遍約束力。［2］有學(xué)者指出，我國(guó)依法治校的實(shí)踐忽視了教育治理中廣泛存在的公共政策、學(xué)校章程、校紀(jì)校規(guī)等“軟法”資源。“依法治教”之“法”并不局限于具體法律規(guī)定，兼含“硬法”和“軟法”，教育政策、學(xué)校章程、校規(guī)等廣見于教育治理實(shí)踐中，且發(fā)揮著法律難以替代的作用。［3］

為給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，教育部于2017年下發(fā)《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，變事前審批為事中事后監(jiān)管，推進(jìn)了高校治理結(jié)構(gòu)改革。同時(shí)，該意見也明確要求，高校應(yīng)在規(guī)章制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，依法依章程行使自主權(quán)。司法實(shí)踐中，在裁判高校與學(xué)生間的教育管理糾紛時(shí)，受訴法院往往認(rèn)定校規(guī)是高校對(duì)學(xué)生作出處分決定的依據(jù)，且對(duì)校規(guī)的審查保持適度克制與司法謙抑。

二、新時(shí)代高校制度建設(shè)促進(jìn)依法治校面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

新時(shí)代對(duì)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提出了新的更高的要求。高校規(guī)章制度體系建設(shè)在法治規(guī)范化程度、制度供給水平、適用能力等方面仍存在差距與挑戰(zhàn)。

（一）高等教育法律供給不足使校規(guī)依據(jù)作用凸顯

德國(guó)學(xué)者認(rèn)為“重要性理論”支撐著教育事務(wù)的法律調(diào)整密度，立法機(jī)關(guān)自行作出有關(guān)教育領(lǐng)域的重要決定，而不能放任給教育行政機(jī)關(guān)。［4］因此，德國(guó)成文法對(duì)教育事務(wù)的規(guī)范程度很高。與此不同的是，我國(guó)教育法治基礎(chǔ)較薄弱，教育法律供給相對(duì)不足，法律法規(guī)規(guī)章與“軟法”協(xié)同調(diào)整教育法律關(guān)系形成了習(xí)慣。

我國(guó)教育立法總量較少，現(xiàn)行有效的教育法律9部、教育行政法規(guī)13部、教育部門規(guī)章40部。高等教育法律法規(guī)宏觀性、原則性更強(qiáng)，操作性條款主要載于教育部門規(guī)章及大量的教育政策中，各高校的章程、校規(guī)是學(xué)校內(nèi)部治理的重要依據(jù)。以對(duì)學(xué)生實(shí)施開除學(xué)籍懲戒為例，《高等教育法》第四十一條規(guī)定了校長(zhǎng)通過校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)對(duì)學(xué)生行使懲戒的職權(quán)，宏觀授予了高校對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理與懲戒權(quán)；教育部門規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》則對(duì)處分的原則、權(quán)限、程序、期限等作出了細(xì)化規(guī)定；各高校結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，按照規(guī)章有關(guān)精神，制定了學(xué)校學(xué)生處分條例，并與規(guī)章一同作為對(duì)學(xué)生開除學(xué)籍的依據(jù)。由于涉及學(xué)生受教育權(quán)這一憲法權(quán)利，學(xué)位及對(duì)學(xué)生懲戒的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章屬于立法重點(diǎn)，具有較為完善的體系，而高等教育其他領(lǐng)域受法律保留、規(guī)范的程度相對(duì)較低，主要依據(jù)校規(guī)予以規(guī)范。高等教育法律供給相對(duì)不足，導(dǎo)致高校用于內(nèi)部治理的規(guī)章制度法律效力位階相對(duì)較低，其制定、運(yùn)行與適用缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范性要求。

（二）法律對(duì)高校制度建設(shè)的規(guī)范尚不充分

《高等教育法》第三十九條、四十一條規(guī)定校長(zhǎng)有討論決定學(xué)?；竟芾碇贫鹊穆殭?quán)，屬于對(duì)高校規(guī)章制度制定權(quán)的宏觀規(guī)定。除此之外，現(xiàn)行有效的高等教育法律體系中，只有教育部2011年發(fā)布的部門規(guī)章《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》對(duì)高校規(guī)章制度建設(shè)規(guī)范作出了規(guī)定。該規(guī)章從內(nèi)容、制定程序、核準(zhǔn)與監(jiān)督等方面對(duì)高校章程的制定做了規(guī)范，指出高校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開展社會(huì)合作，為以學(xué)校規(guī)章制度為依據(jù)加強(qiáng)高校內(nèi)部治理提供了法律依據(jù)。同時(shí)，該規(guī)章也明確章程要以憲法法律法規(guī)為依據(jù)、遵循高等教育規(guī)律、完善學(xué)校自主管理與自我約束的體制機(jī)制等原則，體現(xiàn)了法治對(duì)自治的約束，明確高校規(guī)章制度存在法律界限。

對(duì)高校規(guī)章制度的規(guī)范要求更多出現(xiàn)在有關(guān)教育政策中?！蛾P(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》（2003年）明確，要根據(jù)法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，建立健全學(xué)校教育教學(xué)制度，保障國(guó)家教育方針的貫徹落實(shí)；對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定的學(xué)校管理制度和規(guī)定，要及時(shí)修改或者廢止，體現(xiàn)了高校規(guī)章制度應(yīng)在法律框架內(nèi)制定的要求?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（2012年）提出了牢固樹立法治意識(shí)、構(gòu)建系統(tǒng)完善的現(xiàn)代學(xué)校制度體系、提高學(xué)校依法管理的能力和水平等依法治校要求，并對(duì)提高學(xué)校制度建設(shè)質(zhì)量提出了較為系統(tǒng)的要求，明確高校規(guī)章制度要遵循法律保留原則，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)，奠定了對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行法治規(guī)范的依法治?？傮w基調(diào)。

（三）高校制度建設(shè)水平存在差異

透過司法審查發(fā)現(xiàn)，高校規(guī)章制度制定水平與依法治校的要求存在差距。本文通過“北大法寶”提供的案例查詢系統(tǒng)，對(duì)1999年以來(lái)國(guó)內(nèi)有關(guān)高校教育行政爭(zhēng)議與權(quán)利救濟(jì)案例進(jìn)行了調(diào)查，搜集到45件高校開除學(xué)生學(xué)籍案例。通過對(duì)所涉裁判文書的延伸文本分析，發(fā)現(xiàn)高校規(guī)章制度制定水平尚未達(dá)到“定分止?fàn)帯钡哪康摹?/p>

不同高校對(duì)高等教育法律法規(guī)規(guī)章存在理解偏差，導(dǎo)致校規(guī)制定水平的高低差異?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十二條關(guān)于開除學(xué)生學(xué)籍使用的是“可以給予開除學(xué)籍處分”，不是“應(yīng)當(dāng)”或“必須”，具體要根據(jù)第五十四條的教育與懲戒相結(jié)合原則，結(jié)合學(xué)生違法、違紀(jì)行為性質(zhì)和過錯(cuò)的嚴(yán)重程度來(lái)判斷。然而，在校規(guī)制定實(shí)踐中，較多高校直接將規(guī)章中的幾類作弊情形與開除學(xué)籍掛鉤，未考慮教育與懲戒相結(jié)合原則。例如，《四川某大學(xué)學(xué)生考試違紀(jì)作弊處理辦法》第十八條規(guī)定，請(qǐng)他人代替考試者、替他人參加考試者，給予開除學(xué)籍處分；《山東某大學(xué)學(xué)生管理規(guī)定》第七十九條第（四）項(xiàng)第5目規(guī)定，對(duì)由他人代替考試、替他人參加考試行為嚴(yán)重的，給予開除學(xué)籍處分。但是，有高校能全面領(lǐng)會(huì)規(guī)章有關(guān)條文間的邏輯關(guān)系。例如，《江蘇某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定》第五條規(guī)定，學(xué)校給予學(xué)生處分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與懲戒相結(jié)合；第十四條規(guī)定，學(xué)生有八種情形的，可以給予開除學(xué)籍處分。

（四）高校制度適用中存在分歧與爭(zhēng)議

校規(guī)制定水平的差異也導(dǎo)致在其適用中出現(xiàn)針對(duì)相同行為處理標(biāo)準(zhǔn)分歧的局面。以45件高校開除學(xué)生學(xué)籍案例為例，針對(duì)使用手機(jī)等通訊工具作弊、使用微信群等自媒體工具組織作弊、代考替考等幾類作弊行為，不同高校根據(jù)各自校規(guī)對(duì)相同作弊行為給出了開除學(xué)籍與留校察看的不同懲戒。

有學(xué)者指出，在法治實(shí)踐中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)從最高位次開始選擇所適用的法律，但有的執(zhí)法主體認(rèn)為區(qū)域性、地方性、職能性規(guī)則更具有操作性，因而舍棄與之沖突的上位規(guī)則。［5］這便是我國(guó)行政法領(lǐng)域中存在的“法扣除”現(xiàn)象，該現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致法的同一性受到挑戰(zhàn)。在高等教育法律適用中，也存在“法扣除”現(xiàn)象。在張某不服山東某高校開除學(xué)籍案中，學(xué)校適用了校規(guī)而非教育部規(guī)章，這一校規(guī)經(jīng)司法審查被認(rèn)定與規(guī)章矛盾不能作為對(duì)學(xué)生懲戒的依據(jù)。上位規(guī)章與校規(guī)矛盾而適用校規(guī)舍棄規(guī)章，這便是一種“法扣除”現(xiàn)象。究其原因，一方面，由于校規(guī)操作更便捷與靈活；另一方面，部分高校工作人員法治思維與意識(shí)仍有欠缺，尚未跟上從管理法走向控權(quán)法的現(xiàn)代教育法治理念。

三、新時(shí)代高校制度建設(shè)促進(jìn)依法治校的優(yōu)化路徑

面對(duì)新時(shí)代新要求，高校制度建設(shè)應(yīng)以法治建設(shè)為根本，正確認(rèn)識(shí)與處理國(guó)家法律與高校制度的關(guān)系問題，加強(qiáng)國(guó)家立法供給與監(jiān)督指導(dǎo)，提升高校規(guī)章制度體系的法治化程度，從制度根源上保障依法治校效能。

（一）加強(qiáng)高等教育領(lǐng)域的法律供給

我國(guó)高等教育法律體系對(duì)于高校規(guī)章制度建設(shè)的規(guī)范化要求比較宏觀，更為周密的規(guī)范要求主要以教育政策文件形式下發(fā)，存在治理依據(jù)法律效力位階偏低的問題。誠(chéng)然，根據(jù)學(xué)者意見，公共政策、學(xué)校章程、校紀(jì)校規(guī)等“軟法”資源應(yīng)當(dāng)與教育法律法規(guī)規(guī)章一同構(gòu)成“依法治校”中的“法”。但基于當(dāng)前我國(guó)立法基礎(chǔ)與司法實(shí)踐，仍應(yīng)加強(qiáng)高等教育成文法立法工作，加強(qiáng)國(guó)家層面高等教育的法律供給。

習(xí)近平總書記在2020年中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！笔膶萌珖?guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確啟動(dòng)教育法典編纂工作，并于2023年11月召開第一次會(huì)議，成立教育法典編纂工作組。法典的編纂研究工作正有序推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)考慮在教育法典的編纂中納入對(duì)高校規(guī)章制度體系建設(shè)的規(guī)范要求，在法治軌道上推進(jìn)高校制度建設(shè)。宏觀層面上，通過法典落實(shí)、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，明確法律對(duì)高等教育的規(guī)范界限與調(diào)整密度，明晰法律與高校規(guī)章制度間的關(guān)系，厘定教育政策、高校規(guī)章制度等“軟法”在高等教育治理領(lǐng)域的法律效力。操作層面上，規(guī)范高校規(guī)章制度的制定、適用與運(yùn)行。明確高校規(guī)章制度建設(shè)保障國(guó)家教育方針貫徹落實(shí)的目標(biāo)，明確高校規(guī)章制度應(yīng)遵循法律保留原則、在法律框架內(nèi)構(gòu)建等基本原則，對(duì)高校規(guī)章制度體系的基本框架、管理流程及組織實(shí)施進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)高等教育單項(xiàng)立法與教育部門規(guī)章建設(shè)等配套立法工作。

（二）加強(qiáng)對(duì)高校制度建設(shè)的國(guó)家監(jiān)督

國(guó)家對(duì)高等教育的監(jiān)督權(quán)限在近年的學(xué)術(shù)研究中呈現(xiàn)了進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，學(xué)者們?cè)谡J(rèn)可學(xué)術(shù)自由與高校自治的制度性保障前提下，同樣認(rèn)為高校不因自治而成為法外治權(quán)。要以高校制度建設(shè)推動(dòng)依法治校效能，除以法律規(guī)范高校規(guī)章制度的制定、適用與運(yùn)行外，也應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)督力度。國(guó)家對(duì)高校自治行為實(shí)施一定限度的監(jiān)督，可以避免出現(xiàn)借學(xué)術(shù)自由之名形成法外治權(quán)的情況。

國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)督權(quán)必然延伸至高校的規(guī)章制度建設(shè)中。首先，可對(duì)高校章程等關(guān)鍵制度加強(qiáng)備案等預(yù)防性監(jiān)督，事前審查制度是否合法，未經(jīng)備案的不生效力，發(fā)現(xiàn)違法的可以廢除。其次，加強(qiáng)司法審查監(jiān)督力度，行政訴訟中可附帶提起對(duì)有關(guān)學(xué)校制度的審查，以確認(rèn)其合法性。當(dāng)然，國(guó)家是否可以基于合目的性對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行監(jiān)督，值得推敲，即為使高等教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一體性發(fā)展理念，而允許國(guó)家對(duì)高等教育事務(wù)有較高參與權(quán)。針對(duì)這一問題，仍需謹(jǐn)慎處理，以免政府過度介入。

（三）提升高校制度建設(shè)水平

高校規(guī)章制度體系建設(shè)質(zhì)量的高低影響依法治校效能的發(fā)揮，要關(guān)注其制定水平的提升，使其在法律規(guī)定框架內(nèi)制定。高等教育法律關(guān)系復(fù)雜，存在大量不確定法律概念，因此需要保障高校學(xué)術(shù)自由、教師專業(yè)自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)事實(shí)的正確判斷?！陡叩冉逃ǎ?018年修正）》第十條規(guī)定，在堅(jiān)守法律底線的前提下，國(guó)家依法保障高校學(xué)術(shù)自由，這是對(duì)高校學(xué)術(shù)自由的客觀制度性保障條款。對(duì)于學(xué)術(shù)性制度，法律框架為學(xué)術(shù)自由劃定了法治的底線，也為法律規(guī)范厘定了權(quán)限邊界。學(xué)術(shù)性制度不受外來(lái)不當(dāng)干涉，但應(yīng)接受合法性監(jiān)督。行政性制度則不同，涉及師生基本權(quán)利的行政性事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由法律確定；對(duì)于無(wú)關(guān)師生基本權(quán)利的學(xué)校行政管理細(xì)節(jié)性及技術(shù)性事項(xiàng)，可由法律概括性授權(quán)學(xué)校制定有關(guān)制度。無(wú)論是學(xué)術(shù)性還是行政性制度，均應(yīng)在法律框架內(nèi)運(yùn)行，遵守法律條文及法律原則，執(zhí)行明確性要求，使校內(nèi)師生員工對(duì)學(xué)校制度所形成的校內(nèi)規(guī)范與秩序能明確知曉與清晰了解，避免因制度模糊性導(dǎo)致高校裁量權(quán)的擴(kuò)大。

合法性審查也是提升高校規(guī)章制度建設(shè)水平的重要環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)高校法治工作隊(duì)伍建設(shè)，采取專兼結(jié)合的隊(duì)伍建設(shè)模式，以具備行政法等法學(xué)學(xué)科背景、有一定法律從業(yè)經(jīng)歷、熟悉高等教育法律法規(guī)與有關(guān)業(yè)務(wù)的專職人員為主，熟悉高校法務(wù)的律師團(tuán)隊(duì)為輔，組成工作團(tuán)隊(duì)；組建專業(yè)咨詢委員會(huì)，在遇到疑難問題或缺乏上位法指導(dǎo)的情況下，邀請(qǐng)專委會(huì)商；也應(yīng)廣泛聽取師生意見。在審查原則上，應(yīng)采取實(shí)質(zhì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅要符合法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，也要符合法律原則與公序良俗。參考司法實(shí)踐中法院附帶審查規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)確定審查內(nèi)容，即“是否超越職權(quán)，是否與上位法抵觸，是否違反制定程序”。［6］

（四）提升師生法治意識(shí)與思維

公民法治意識(shí)的群體性建構(gòu)是推進(jìn)全面依法治國(guó)與法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性條件。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，伴隨師生員工及社會(huì)對(duì)高等教育公平公正發(fā)展及高校內(nèi)部治理法治化的關(guān)注，國(guó)家立法層面率先作出回應(yīng)，教育部2017年對(duì)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》做出的修訂，展現(xiàn)了教育法治理念從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，體現(xiàn)了法律維護(hù)學(xué)生權(quán)利、服務(wù)學(xué)生發(fā)展的目的。一些高校也緊跟這一現(xiàn)代教育法治理念，推出學(xué)校內(nèi)部治理規(guī)程，以法治化、規(guī)范化、制度化的治理模式服務(wù)師生發(fā)展，從學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)層面進(jìn)一步營(yíng)造了師生法治意識(shí)提升的外部環(huán)境。

在抓好制度建設(shè)與外部環(huán)境的同時(shí)，也應(yīng)注重法治思維與內(nèi)在意識(shí)的建構(gòu)，堅(jiān)持把法律作為學(xué)校內(nèi)部治理、解決矛盾沖突的基本依據(jù)，強(qiáng)化對(duì)高校規(guī)章制度的法治化規(guī)范，確保學(xué)校制度條文內(nèi)容以師生權(quán)利保護(hù)為中心。一體提升高校治理者的法治意識(shí)與法治思維，使其在適用學(xué)校制度、治理學(xué)校過程中遵循法治原則，樹立規(guī)則思維、程序思維、責(zé)任思維，善于運(yùn)用法律、規(guī)則及程序治理學(xué)校，使法治成為高校治理者必備的能力，并更進(jìn)一步通過治理實(shí)踐在大學(xué)生踏入社會(huì)前形塑其法治意識(shí)，形成其法治信仰，從而通過依法治校推動(dòng)依法治國(guó)。

參考文獻(xiàn)：

[1]［2］鄭寧.我國(guó)學(xué)校校規(guī)建設(shè)：政策演變、總體現(xiàn)狀以及對(duì)策建議[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2021（2）：179-188.

[3]靳瀾濤.何為“依法治教”之“法”：一個(gè)概念的檢討與拓展[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2021（8）：

87-94.

［4］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京：法律出版社，2000：114-118.

[5]關(guān)保英.行政法分析學(xué)導(dǎo)論（下）[M].北京：商務(wù)印書館，2011：478-481.

[6]于洋.論規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與維度[J].行政法學(xué)研究，2020（1）：101-115.

本文系江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“高校制度建設(shè)促進(jìn)依法治校效能研究”（編號(hào)2024SJYB0644）的階段性成果。

（陸秦系江南大學(xué)法制工作辦公室主任、博士；陳婷系江蘇行德律師事務(wù)所主任）

【責(zé)任編輯：張卓】