代建制有望成為更加高效透明的政府投資管理模式

對政府投資項目代建制的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀的分析顯示，政府專業(yè)機構(gòu)的運作模式很可能成為未來推動政府投資項目管理的主流形式。與以企業(yè)為主導(dǎo)的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式不同，政府投資項目代建因其公益性質(zhì)及特有的審批流程，使得其在工程管理中更加注重質(zhì)量控制與合法合規(guī)。在這一點上，政府代建機構(gòu)憑借其特殊的背景和職責(zé)，往往在合規(guī)性管理方面表現(xiàn)得更加突出。然而，盡管這一管理模式具有較為明顯的優(yōu)勢，但仍處于不斷探索和調(diào)整的階段，相關(guān)問題和未來發(fā)展方向仍需進一步關(guān)注與深入探討。

代建制的含義

代建制作為一種政府管理創(chuàng)新舉措，將建設(shè)項目委托給專業(yè)化管理企業(yè)代為實施，其形成不僅受到國際上通行的工程總承包模式的影響，同時也植根于我國特定的國情環(huán)境。在項目建設(shè)過程中，政府需要根據(jù)實際情況及時對建筑設(shè)計、地質(zhì)勘測以及建材采購等環(huán)節(jié)進行調(diào)整和控制，以確保整個代建模式和體系有效運轉(zhuǎn)，并對其實施必要的約束和規(guī)范。

代建模式通常涉及業(yè)主、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位等多個角色。其中，業(yè)主為項目的資金提供方，代建單位作為業(yè)主的委托方，負(fù)責(zé)項目的統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)；施工單位負(fù)責(zé)具體的建設(shè)工作，設(shè)計單位提供項目設(shè)計方案，監(jiān)理單位則對施工過程進行監(jiān)督，確保工程質(zhì)量與安全。在此過程中，各方協(xié)同合作、分工明確，共同推動項目的順利進行，確保代建項目能夠按時、按質(zhì)、按預(yù)算完成。

政府投資項目代建制模式發(fā)展概述

我國政府代建模式發(fā)展歷史我國的代建制起源于20世紀(jì)90年代。1993年，廈門市率先通過招標(biāo)或直接委托的方式，將政府投資項目交由專業(yè)的項目管理團隊負(fù)責(zé)實施，取代了傳統(tǒng)由單位直接管理建設(shè)工程的方式。這一創(chuàng)新的管理模式在實踐中不斷發(fā)展、完善，逐漸成為東南沿海改革試驗區(qū)政府投資項目管理的新形態(tài)，并為后來的代建制推廣奠定了基礎(chǔ)。

2002年，國家相關(guān)部門啟動了對“政府投資項目管理模式改革”進行專題研究的工作，隨后全國范圍內(nèi)的代建制試點逐步展開。2004年7月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出：“對非經(jīng)營性政府投資項目要加快實施代建制，即通過招標(biāo)等形式選取專業(yè)化的項目管理單位來負(fù)責(zé)項目的建設(shè)與執(zhí)行，嚴(yán)格控制項目的投資、質(zhì)量和工期，項目竣工驗收后再交由使用單位。”這一政策的出臺標(biāo)志著代建制作為國家認(rèn)可的工程項目管理模式得到了正式確認(rèn)。

珠三角政府代建模式的建立為了積極響應(yīng)國家關(guān)于“政府投資項目管理模式改革”的政策，珠三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和改革的先行區(qū)，率先開展了政府代建管理機構(gòu)的探索與實踐。2002年，深圳、珠海和廣州相繼成立了政府主導(dǎo)的代建機構(gòu)。深圳市通過市建筑工務(wù)署（局級）統(tǒng)一負(fù)責(zé)市級政府投資項目的代建工作，同時，各區(qū)也相應(yīng)設(shè)立了區(qū)級建筑工務(wù)署，負(fù)責(zé)管理區(qū)內(nèi)的財政投資建設(shè)工程。在廣州，市級和區(qū)級分別成立了“重點項目辦公室”（副局級），以承擔(dān)兩級政府的投資項目管理職能。而珠海市的政府投資代建管理體制則經(jīng)歷了一個不斷調(diào)整的過程，最初成立了“珠海市政府投資建設(shè)管理中心”（科級），由住建局主管，各區(qū)也相繼設(shè)立了區(qū)級“建設(shè)管理中心”，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)政府投資項目的管理。由于在這一過程中存在著管理層級不清及各自為政的問題，珠海市于2022年3月成立了“珠海市公共工程建設(shè)中心”（局級），該中心全面負(fù)責(zé)市級政府投資各類項目的全過程代建管理工作。

政府投資非商業(yè)性代建項目的管理模式

代建項目的管理團隊需覆蓋從項目立項到竣工交付的全過程，因此構(gòu)建一個科學(xué)高效的管理框架至關(guān)重要。政府投資代建機構(gòu)的結(jié)構(gòu)通常由決策機構(gòu)、前期管理、施工管理和配合職能部門組成。縱向而言，決策機構(gòu)由領(lǐng)導(dǎo)班子和決策人員組成，負(fù)責(zé)項目關(guān)鍵事項的審查和決策，并進行機構(gòu)的規(guī)劃和管理。前期管理部門主要處理項目立項、設(shè)計和概預(yù)算工作，確保項目設(shè)計的經(jīng)濟性和合理性。施工管理部門則負(fù)責(zé)項目實施過程中的質(zhì)量控制與結(jié)算。從橫向來看，職能部門根據(jù)項目類別劃分為建筑工程、交通市政、水務(wù)工程等，形成完整的立體管理結(jié)構(gòu)。

以珠三角Z市的代建管理機構(gòu)為例，其組織架構(gòu)包括一個機關(guān)單位及十個職能部門，并下設(shè)三個中心負(fù)責(zé)各類代建管理任務(wù)。具體而言，機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)決策和整體運營管理；中心辦公室承擔(dān)對外協(xié)調(diào)、內(nèi)部政策和文件傳達，以及機構(gòu)日常運營工作；建設(shè)統(tǒng)籌部負(fù)責(zé)規(guī)劃、進度和資源調(diào)配，特別是對重點和風(fēng)險項目的管理與調(diào)整，確保項目順利推進；招標(biāo)合約部制定招標(biāo)文件并監(jiān)督招標(biāo)活動的合法性；工程督導(dǎo)部負(fù)責(zé)在建項目的進度和安全監(jiān)督；預(yù)結(jié)算部審查項目的估算、預(yù)算和結(jié)算；材料設(shè)備部管理材料品牌清單及特殊材料設(shè)備的合規(guī)性；信息科技部負(fù)責(zé)信息系統(tǒng)的開發(fā)與管理，并推廣項目中的信息化管理技術(shù)；資產(chǎn)管理部負(fù)責(zé)項目驗收和部分項目運營；人力資源部處理人事和薪酬事務(wù)。與機關(guān)職能部門不同，下屬的設(shè)計中心、房建工務(wù)中心和交通市政工務(wù)中心分別負(fù)責(zé)項目的不同階段，從前期立項、設(shè)計、預(yù)算審批到施工、竣工驗收及結(jié)算。三個中心的工作流程和關(guān)鍵節(jié)點在機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層及職能部門的監(jiān)管和指導(dǎo)下進行，以確保完整的代建管理體系的順利運作。

綜上所述，代建制在我國發(fā)展歷程中的演變與現(xiàn)狀揭示了政府代建模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，代建制不僅有效應(yīng)對了傳統(tǒng)項目管理模式中存在的問題，還通過專業(yè)化的管理體系提高了項目的建設(shè)效率與質(zhì)量。未來，隨著政府投資項目管理模式的不斷創(chuàng)新與完善，代建制有望成為更加高效、透明的政府投資管理模式，推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁向新的發(fā)展階段。

作者單位：廣州市越秀區(qū)代建項目管理中心