非洲跨區(qū)域合作與中國的角色：探尋新的多邊合作范式

【內(nèi)容摘要】""非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作是非洲發(fā)展和地區(qū)一體化的優(yōu)先議程。受到大國競爭、地區(qū)安全挑戰(zhàn)增加、能源轉(zhuǎn)型和供應(yīng)鏈安全問題凸顯等因素的驅(qū)動，不僅非洲國家加快推進(jìn)跨區(qū)域合作，而且域外國家也更加重視對非洲跨區(qū)域合作的參與。美歐對非合作正經(jīng)歷從傳統(tǒng)的發(fā)展援助轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性經(jīng)貿(mào)投資的范式轉(zhuǎn)變，使圍繞非洲關(guān)鍵發(fā)展走廊的競爭成為地緣政治經(jīng)濟(jì)競爭的重要形態(tài)。中國是非洲跨區(qū)域合作和發(fā)展的重要參與者及突出貢獻(xiàn)者。隨著中非合作從雙邊向多邊和區(qū)域擴(kuò)大、從項目合作到戰(zhàn)略對接、從工程建設(shè)到全鏈條參與的演變過程，中國參與非洲跨區(qū)域合作對構(gòu)建新的中非多邊合作范式提出了更高要求。2024年中非合作論壇北京峰會提出支持非洲跨區(qū)域發(fā)展、打造陸海聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的中非互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)正是對這一現(xiàn)實要求的回應(yīng)。為深化中非關(guān)系和高質(zhì)量共建“一帶一路”，中非應(yīng)挖掘中國參與非洲跨區(qū)域合作的潛力，加強(qiáng)多邊協(xié)調(diào)合作，持續(xù)提升中非合作的層次、結(jié)構(gòu)和水平。

【關(guān)鍵詞】""非洲跨區(qū)域合作""中非合作""一帶一路""基礎(chǔ)設(shè)施""多邊合作

【作者簡介】""周玉淵，上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副主任、研究員（上海""郵編：200233）

【中圖分類號】"D822.34""""""""""""【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】"A

【文章編號】"1006-1568-（2025）01-0131-21

【DOI編號】"10.13851/j.cnki.gjzw.202501007

近年來，非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作（以下簡稱“跨區(qū)域合作”）受到高度關(guān)注。基礎(chǔ)設(shè)施落后一直是非洲發(fā)展的瓶頸，而跨區(qū)域合作則被視為非洲一體化的推動力和催化劑。為推進(jìn)非洲一體化和非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，非盟加快推進(jìn)《2063年議程》（Agenda"2063）第二個十年計劃，包括推進(jìn)以非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃（Programme"for"Infrastructure"Development"in"Africa，"PIDA）第二期優(yōu)先行動計劃為代表的跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。為鞏固和提升在非洲的戰(zhàn)略利益和影響力，以“全球門戶”計劃和“全球基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系”倡議為代表，歐美等提出新的對非基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，著重加大對洛比托走廊等發(fā)展走廊和戰(zhàn)略走廊的戰(zhàn)略投入力度，意圖強(qiáng)化與“一帶一路”倡議的競爭。

自2012年中非合作論壇首次提出支持非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，中國一直把非洲跨區(qū)域合作視為中非合作以及中國對非基礎(chǔ)設(shè)施合作的重要組成部分。在2024年中非合作論壇北京峰會上，習(xí)近平指出，“中方愿在非洲實施30個基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通項目，攜手推進(jìn)高質(zhì)量共建‘一帶一路’，打造陸海聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的中非互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。中方愿為非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)提供幫助，深化物流和金融合作，助力非洲跨區(qū)域發(fā)展。”"為此，中非制定了深化“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》對接、落實中非互聯(lián)互通伙伴行動的重要計劃和舉措，提出了陸海聯(lián)動、鐵海聯(lián)運(yùn)、全鏈條參與等理念和路徑?！吨蟹呛献髡搲本┬袆佑媱潱?025—2027）》尤其重視“一帶一路”合作和非盟《2063年議程》的對接，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通，推動“一帶一路”倡議和PIDA二期優(yōu)先行動計劃框架下項目對接。"這體現(xiàn)了非洲跨區(qū)域合作在中非合作中重要性的上升。為什么非洲跨區(qū)域合作日益受到重視？中國在非洲跨區(qū)域合作上能夠發(fā)揮什么作用？中非又將如何加強(qiáng)合作以應(yīng)對新時期的挑戰(zhàn)？本文嘗試回答上述問題。

一、從地區(qū)發(fā)展到大國競爭：非洲跨區(qū)域合作的重要性上升

非洲跨區(qū)域合作是非洲國家謀求發(fā)展和地區(qū)一體化的優(yōu)先議程，也是域外國家拓展其在非洲利益和影響力的重要抓手。非洲國家希望通過跨區(qū)域合作來突破國家發(fā)展瓶頸，獲得更大的市場和更多的投資機(jī)遇，并將資源稟賦轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力。在大國競爭、能源轉(zhuǎn)型和供應(yīng)鏈安全等因素驅(qū)動下，域外國家正加大對非洲重點國家、關(guān)鍵資源和戰(zhàn)略走廊的關(guān)注和投入。內(nèi)外部因素相互交織，共同提升了當(dāng)前非洲跨區(qū)域合作的戰(zhàn)略重要性。

（一）非洲跨區(qū)域合作的內(nèi)涵與類型

跨區(qū)域合作是一個寬泛的概念，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、安全和社會文化等諸多方面，它在本文中特指基礎(chǔ)設(shè)施方面的跨國跨區(qū)域合作。狹義的基礎(chǔ)設(shè)施合作僅限于將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為單一目標(biāo)，而廣義的基礎(chǔ)設(shè)施合作是指以基礎(chǔ)設(shè)施為載體來驅(qū)動國家間或區(qū)域性的合作。后者已超越項目開發(fā)的概念，形式上涉及沿線開發(fā)、經(jīng)貿(mào)往來、地區(qū)產(chǎn)供鏈、普惠發(fā)展、和平安全等更多元的合作，理念上則表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)衍生的新發(fā)展理念和發(fā)展生態(tài)。例如，南部非洲發(fā)展共同體（Southern"African"Development"Community，"SADC）基于空間發(fā)展倡議開展的經(jīng)濟(jì)走廊合作實踐，以馬普托發(fā)展走廊為代表的早期實踐是非洲發(fā)展新伙伴計劃（New"Partnership"for"Africa’s"Development，"NEPAD）和非洲洲際互聯(lián)互通項目的經(jīng)驗來源。"非盟和非洲國家如此重視發(fā)展走廊建設(shè)的主要驅(qū)動因素正是跨區(qū)域合作理念。

非洲跨區(qū)域合作本質(zhì)上是一種功能主義合作。與地區(qū)一體化理念驅(qū)動下自上而下構(gòu)建制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的過程相比，跨區(qū)域合作具有明顯的自下而上的特點。這一特點根源于非洲不同地區(qū)和國家間開展合作的實際需求，通過開展功能性合作，促進(jìn)國家間的協(xié)調(diào)合作，為更高層次的一體化創(chuàng)造條件。相較早期對歐盟一體化的效仿，尤其是對其機(jī)制的模仿，功能主義合作被視為當(dāng)下非洲推動自身一體化的重要動力，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作也被視為整個非洲的優(yōu)先議程。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國家的普遍需求，其重要性也得到普遍認(rèn)同。而且，由于基礎(chǔ)設(shè)施合作涉及的利益劃分更明確，各國需讓渡的主權(quán)更少，因而國家間在該領(lǐng)域的合作更容易實現(xiàn)。"總體而言，互聯(lián)互通在非洲一體化進(jìn)程中發(fā)揮了核心作用，投資基礎(chǔ)設(shè)施可以促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長，形成國家間的經(jīng)濟(jì)合作和結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，進(jìn)而提升非洲整體的競爭力。同時，國家間依存關(guān)系的增強(qiáng)也將提升政治互信，減少對抗和沖突，最終有利于地區(qū)的和平與發(fā)展。

非洲跨區(qū)域合作的類型比較多元。從地域范圍看，可分為洲際、地區(qū)和跨境聯(lián)通項目。洲際聯(lián)通項目主要有非盟《2063年議程》的旗艦項目、PIDA的項目以及其他洲際倡議項目，如泛非高速鐵路網(wǎng)、單一航空市場、單一數(shù)字市場、非洲大陸電力系統(tǒng)總體規(guī)劃等；地區(qū)聯(lián)通項目有東非電力池、南部非洲電力池、地區(qū)互聯(lián)互通（發(fā)展走廊）等；跨國（境）項目有馬格里布高速公路、東非多條標(biāo)準(zhǔn)軌距鐵路、中央走廊標(biāo)準(zhǔn)軌距鐵路等。從領(lǐng)域看，涉及交通、能源、電力、水資源等。從參與主體看，有非盟及非洲國際組織、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體、相鄰國家等?？傮w上，非洲大部分洲際、地區(qū)和跨境項目是重疊的，即重要的跨境項目往往是洲際規(guī)劃項目的重要組成部分，非盟《2063年議程》的旗艦項目和PIDA的優(yōu)先項目通常先從跨境項目起步。例如，PIDA第一期優(yōu)先行動計劃（PAP"I）包括51個跨境計劃，分為433個單獨(dú)項目，涉及交通、能源、信息和通信技術(shù)及跨境水資源領(lǐng)域，涵蓋亞吉鐵路、蒙內(nèi)鐵路、坦桑尼亞中央走廊鐵路等交通項目。

（二）非洲跨區(qū)域合作發(fā)展的內(nèi)在動力

自1963年非洲統(tǒng)一組織成立后，地區(qū)一體化一直是非洲國家聯(lián)合自強(qiáng)、發(fā)展振興的核心戰(zhàn)略，而跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作則是地區(qū)一體化的優(yōu)先議程。2002年，非洲統(tǒng)一組織重組為非盟，非盟通過非洲發(fā)展新伙伴計劃啟動一項洲際層面的綜合計劃，旨在加強(qiáng)非洲大陸在交通、能源、信息和通信技術(shù)、跨境水資源上的聯(lián)通，該計劃制定了短期行動計劃（STAP），并提出制定中長期戰(zhàn)略框架（MLTSF）。MLTSF最終于2012年發(fā)展成為《非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃》（PIDA），并在當(dāng)年的非盟峰會上獲得通過，旨在從2012年到2040年推進(jìn)區(qū)域和非洲大陸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總體目標(biāo)是通過改善地區(qū)聯(lián)通、促進(jìn)貿(mào)易、刺激增長和創(chuàng)造就業(yè)來推動非洲一體化。2015年，非盟《2063年議程》再次強(qiáng)調(diào)地區(qū)一體化是非洲實現(xiàn)包容性和可持續(xù)發(fā)展的重要支柱，“愿景2”特別強(qiáng)調(diào)非洲需要發(fā)展世界級基礎(chǔ)設(shè)施，并將“聯(lián)通非洲”作為《2063年議程》的旗艦計劃，聚焦交通、能源和信息通信的聯(lián)通，提出了一系列旗艦項目，包括綜合高速鐵路網(wǎng)絡(luò)、大因加水壩項目、建立單一非洲航空運(yùn)輸市場、泛非電子網(wǎng)絡(luò)等。過去十年，PIDA一直是變革的催化劑，促進(jìn)了區(qū)域一體化，提高了非洲的競爭力，并釋放了非洲的巨大潛力。通過對交通、能源、信息和通信技術(shù)以及跨境水資源領(lǐng)域有針對性的投資，PIDA為非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)和減貧創(chuàng)造了有利環(huán)境。

深化和優(yōu)化跨區(qū)域合作是當(dāng)前非盟和非洲國家的重要戰(zhàn)略選擇。自2020年以來，由能源革命和第四次工業(yè)革命驅(qū)動的全球發(fā)展轉(zhuǎn)型，烏克蘭危機(jī)、巴以沖突等引發(fā)的地緣政治沖突，以及關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全與全球競爭等因素，正給非洲帶來深刻影響。如何把握和應(yīng)對全球政治經(jīng)濟(jì)變革帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，成為推動非洲一體化和地區(qū)合作加速的關(guān)鍵議題。當(dāng)前，非洲正加快推進(jìn)非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，落實非盟《2063年議程》第二個十年計劃，積極推動落實交通、能源和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等地區(qū)聯(lián)通項目，以促進(jìn)非洲發(fā)展轉(zhuǎn)型。由此，跨區(qū)域合作成為一個主要著力點。PIDA提出“協(xié)同式走廊”或2.0版本的經(jīng)濟(jì)走廊范式，最大限度地提高跨境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的效率和協(xié)同作用。有效的區(qū)域走廊網(wǎng)絡(luò)將確保非洲進(jìn)一步一體化，促進(jìn)非洲內(nèi)部貿(mào)易，加強(qiáng)工業(yè)化，實現(xiàn)可持續(xù)和包容性經(jīng)濟(jì)增長。

非洲跨區(qū)域合作的進(jìn)展較以往有所加快。為了推進(jìn)非洲跨區(qū)域合作規(guī)劃和項目的實施，非盟和非洲國家積極提升自身的籌資能力。在洲際層面，非盟提出了建立非洲多邊金融機(jī)制等重要倡議，并且非盟還與包括歐美國家在內(nèi)的全球伙伴共同發(fā)起成立了非洲綠色基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟（Alliance"for"Green"Infrastructure"in"Africa，"AGIA）。"在國家層面，非洲國家則通過公私伙伴關(guān)系等方式增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投資。據(jù)估計，來自非洲國家內(nèi)部（公共或私人）的融資占PIDA總資金的份額將在2030年增長到三分之二，2040年將達(dá)到75%。"安哥拉、剛果（金）、贊比亞等國積極推進(jìn)洛比托走廊建設(shè)，致力于將本國的資源稟賦轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇。洛比托走廊有望使南部非洲成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)者，并將為非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)立一個新模式。"據(jù)統(tǒng)計，各方就洛比托走廊及相關(guān)項目已經(jīng)簽訂了多項合作備忘錄，涉及交通運(yùn)輸、關(guān)鍵礦產(chǎn)、新能源、農(nóng)業(yè)、國際融資等。例如，洛比托大西洋鐵路公司特許協(xié)議，歐盟、美國、剛果（金）、贊比亞、安哥拉、非洲開發(fā)銀行（ADB）和非洲金融公司（AFC）簽署的鐵路建設(shè)諒解備忘錄，安哥拉、剛果（金）和贊比亞簽署的洛比托走廊過境運(yùn)輸便利化機(jī)構(gòu)協(xié)議，美國—剛果（金）—贊比亞電池產(chǎn)業(yè)鏈項目等。"2023年12月23日，首批銅精礦貨物從剛果民主共和國卡莫阿-卡庫拉礦通過鐵路運(yùn)抵安哥拉大西洋沿岸的洛比托港，于2023年12月31日抵達(dá)，這是該項目運(yùn)營的一個里程碑。2024年8月，來自剛果（金）的首批銅礦產(chǎn)品開始通過洛比托大西洋鐵路公司運(yùn)往美國。

（三）大國圍繞非洲跨區(qū)域合作的競爭

自2000年成立以來，中非合作論壇便為發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)合作搭建起嶄新平臺，為長期由西方國家主導(dǎo)的飽受質(zhì)疑的國際對非合作機(jī)制提供了新的替代方式，貢獻(xiàn)了寶貴的成功經(jīng)驗。中非合作所取得的成就使中非合作論壇成為南南合作的典范和引領(lǐng)國際對非合作的一面旗幟。隨著“一帶一路”倡議在非洲的深入推進(jìn)，中非合作的廣度和深度已超出傳統(tǒng)雙邊合作的范疇，正帶來廣泛的地區(qū)性和社會性影響。

中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作出的貢獻(xiàn)確立了其在非洲的影響力和比較優(yōu)勢?！耙粠б宦贰背h為中國參與非洲跨區(qū)域合作提供了合作理念和框架，在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和國家間合作上具有重要影響力。這一倡議還為非洲基礎(chǔ)設(shè)施帶來了大量的投資，對于增強(qiáng)非洲地區(qū)的互聯(lián)互通和推動其經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。"具體而言，“一帶一路”倡議通過陸路和海路將中國與非洲國家連接起來，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)，促進(jìn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，為非洲的可持續(xù)發(fā)展提供了機(jī)會。"作為非洲最大的雙邊貿(mào)易伙伴和重要的投資者，中國在能源、運(yùn)輸和制造業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行了大量投資，促進(jìn)了非洲貿(mào)易量和對外貿(mào)易地理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。中國在非洲建立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為跨國投資網(wǎng)絡(luò)的重要樞紐，為其他國家對非洲投資提供了平臺，在推動非洲城市化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

為應(yīng)對中國在非洲影響力的逐步上升，同時強(qiáng)化與“一帶一路”倡議的競爭優(yōu)勢，美西方國家一直在探索新的對非發(fā)展合作模式。在特朗普第一任期內(nèi)，美國強(qiáng)調(diào)與中國展開模式競爭，提出將向非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家提供一種新的發(fā)展模式，著重通過金融體制的改革重組，強(qiáng)化在融資領(lǐng)域與“一帶一路”倡議的競爭。在拜登政府時期，有別于傳統(tǒng)的對非援助和發(fā)展合作，綠色發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈等構(gòu)成了美歐國家對非戰(zhàn)略的重要議程。"跨區(qū)域合作由此成為實現(xiàn)美歐戰(zhàn)略目標(biāo)的新的重要抓手。歐美國家利用“全球門戶”（Global"Gateway，"GG）計劃、“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（Partnership"for"Global"Infrastructure"and"Investment，"PGII）、公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系（Just"EnergyTransition"Partnership，JETP）、“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（Minerals"Security"Partnership，"MSP）等，推進(jìn)新的對非戰(zhàn)略。

美歐正將跨區(qū)域合作視為強(qiáng)化與中國等國在非洲展開競爭的重要手段。就參與非洲地區(qū)一體化、經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略等相關(guān)議程而言，美歐國家在理念、標(biāo)準(zhǔn)、政策設(shè)計和規(guī)則制定方面具有比較優(yōu)勢。為此，一方面，美歐國家正嘗試?yán)眯鲁h來向非洲推廣新模式、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如七國集團(tuán)支持非洲聯(lián)盟和經(jīng)合組織合作啟動非洲虛擬投資平臺（African"Virtual"Investment"Platform），以此來加強(qiáng)對非洲投資的信息共享、提高透明度和公共政策協(xié)調(diào)。"另一方面，美歐國家不斷夸大國際對非合作中的模式差異，強(qiáng)調(diào)其合作模式與其他國家相比是“更好的選擇”，以達(dá)到矮化中非合作模式的目的。

非洲發(fā)展走廊上的競爭是當(dāng)前大國在非洲進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的突出表現(xiàn)。近年來，發(fā)展走廊（尤其是戰(zhàn)略走廊）成為美歐對非戰(zhàn)略的重點方向。歐盟在“全球門戶”計劃下制定非洲－歐洲投資計劃，支持建立戰(zhàn)略性、可持續(xù)和安全的交通走廊，通過建立協(xié)調(diào)監(jiān)管框架來發(fā)展多國基礎(chǔ)設(shè)施，為此已確定11條與非洲優(yōu)先行動計劃相一致的戰(zhàn)略走廊。"2022年，七國集團(tuán)宣布啟動“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”，經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)被確定為重點投資方向。在2023年七國集團(tuán)峰會上，美國表示將支持非洲建設(shè)首個開放式洲際鐵路網(wǎng)，在新能源、非洲數(shù)據(jù)中心（非洲最大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)）、關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈等領(lǐng)域加大投入。"2024年，七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在普利亞峰會上發(fā)表公報，表示“將進(jìn)一步推進(jìn)七國集團(tuán)PGII具體倡議、旗艦項目和補(bǔ)充舉措的落實，以發(fā)展具有變革意義的經(jīng)濟(jì)走廊，提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和投資，如深化對洛比托走廊和‘印度—中東—?dú)W洲經(jīng)濟(jì)走廊’的協(xié)調(diào)和融資”。"洛比托走廊是歷次七國集團(tuán)峰會關(guān)注的重點。美國和平研究所研究人員發(fā)文稱，洛比托走廊代表著美國正以一種不同的方式參與非洲的發(fā)展。"卡內(nèi)基國際和平基金會相關(guān)研究指出，經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略使美歐在非洲經(jīng)貿(mào)議題上有了真正的抓手，是美西方強(qiáng)化與“一帶一路”倡議戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵一步。

二、從項目參與到戰(zhàn)略對接：中國在非洲跨區(qū)域合作中的角色

隨著中非關(guān)系的深化，支持非洲跨區(qū)域發(fā)展成為中非合作的重要方向。中國參與非洲跨區(qū)域合作呈現(xiàn)出從雙邊向多邊和區(qū)域擴(kuò)展、從項目參與到戰(zhàn)略對接、從工程建設(shè)到全鏈條參與的演變過程。在此過程中，中國與非盟和非洲次區(qū)域組織的關(guān)系增強(qiáng)，中國參與非洲跨區(qū)域合作的影響力持續(xù)提升。

（一）中國參與非洲跨區(qū)域合作的發(fā)展過程

2012年的中非合作論壇是中國參與非洲跨區(qū)域合作的分水嶺。在此之前，非洲跨區(qū)域合作并沒有被納入中非合作的議程和舉措中，中非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要聚焦非洲單個國家和雙邊層面。在2009年中非合作論壇第四屆部長級會議上，非洲國家表達(dá)了希望中國支持非洲地區(qū)一體化項目的意愿。2012年中非合作論壇將非洲跨區(qū)域合作設(shè)立為中非合作的一個新議題，一方面將其納入中國與非盟和非洲次區(qū)域組織合作的范疇，另一方面作為經(jīng)濟(jì)合作舉措依然是中非合作的重要內(nèi)容。這種安排在此后歷屆中非合作論壇會議或峰會中都被沿用下來。

第一，從雙邊合作擴(kuò)大到跨區(qū)域合作源于中國與非洲當(dāng)時在合作理念、政策和機(jī)制上的重要變化。2012年P(guān)IDA的提出和2015年非盟《2063年議程》的制定反映了非洲國家在跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作上的強(qiáng)烈需求。中國在非洲跨區(qū)域合作上的參與主要是對非洲國家需求的回應(yīng)。同時，2013年“一帶一路”倡議的提出則為中國參與非洲跨區(qū)域合作帶來了新理念。自此，非洲國家對中國和“一帶一路”倡議抱有很高期待，非洲跨區(qū)域合作成為中非合作的一項重要內(nèi)容。聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會（UNECA）官員提出，非洲應(yīng)該充分利用“一帶一路”倡議帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇，加強(qiáng)戰(zhàn)略設(shè)計和規(guī)劃，發(fā)揮其在促進(jìn)非洲一體化和非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上的重要作用。

第二，中國參與非洲跨區(qū)域合作主要表現(xiàn)為中國與非盟和非洲次區(qū)域組織的戰(zhàn)略關(guān)系不斷提升。2008年，中國與非盟舉行首次戰(zhàn)略對話；2011年，非盟委員會正式成為中非合作論壇成員；2012年1月，中國援建的非盟會議中心項目建成并投入使用，這是繼坦贊鐵路之后中國在非的最大援助項目；2014年，中國設(shè)立駐非盟使團(tuán)，標(biāo)志著中國與非盟關(guān)系發(fā)展進(jìn)入新階段，中國與非盟建立了一系列戰(zhàn)略對話和合作機(jī)制，涵蓋外交磋商、“一帶一路”倡議、公共衛(wèi)生、非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)等戰(zhàn)略性領(lǐng)域；2021年12月，中國與非盟簽署共建“一帶一路”合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制的諒解備忘錄，標(biāo)志著中國與非盟共建“一帶一路”步入機(jī)制化新軌道。非盟委員會主席法基（Moussa"Faki"Mahamat）表示，非中合作是基于友好、平等、團(tuán)結(jié)、互利的歷史性、戰(zhàn)略性和持久性的合作。"與此同時，中國也加強(qiáng)在區(qū)域?qū)用媾c非洲次區(qū)域組織的關(guān)系。中國以觀察員身份多次應(yīng)邀出席西非國家經(jīng)濟(jì)共同體（西共體）、南部非洲發(fā)展共同體（南共體）、東非共同體（東共體）、東非政府間發(fā)展組織（伊加特）、中部非洲國家經(jīng)濟(jì)共同體（中共體）等次區(qū)域組織峰會等重要活動，并向西共體、南共體、東共體派駐大使。

第三，中國參與非洲跨區(qū)域合作的務(wù)實行動不斷加強(qiáng)。2012年，中非合作論壇第五屆部長級會議通過的《北京行動計劃（2013—2015年）》指出，中國將同非盟在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立合作伙伴關(guān)系，將繼續(xù)鼓勵有實力的中國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自“一帶一路”倡議提出后，中非在跨區(qū)域合作上進(jìn)一步提速。2015年，中國與非盟簽署中非關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作的諒解備忘錄，表示將在非盟《2063年議程》戰(zhàn)略框架下，加強(qiáng)與非洲國家在鐵路、公路、區(qū)域航空及工業(yè)化領(lǐng)域的合作，推進(jìn)非洲國家一體化進(jìn)程。2015年通過的《中非合作論壇—約翰內(nèi)斯堡行動計劃（2016—2018年）》明確提出，中國將支持非洲國家和非洲的旗艦項目，尤其是“非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃”和“總統(tǒng)優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施倡議”，促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在2018年中非合作論壇北京峰會上，中非雙方一致同意要加強(qiáng)共建“一帶一路”，愿根據(jù)非洲跨國跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，探討并推進(jìn)非洲大陸、地區(qū)和次區(qū)域互聯(lián)互通項目的建設(shè)合作。中國決定和非盟啟動編制《中非基礎(chǔ)設(shè)施合作規(guī)劃》，支持中國企業(yè)以投建營一體化等模式參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點加強(qiáng)能源、交通、信息通信、跨境水資源等合作，同非方共同實施一批互聯(lián)互通重點項目。

第四，中國參與非洲跨區(qū)域合作促進(jìn)了中國與非盟和非洲國家戰(zhàn)略對接水平的提升。之前中國在參與非洲主導(dǎo)的跨區(qū)域合作項目時更多扮演融資者和項目建設(shè)者的角色，相較于此，當(dāng)前中國更加重視“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》的戰(zhàn)略對接?！耙粠б宦贰背h和中非合作論壇提出的相關(guān)舉措與非盟和非洲國家的發(fā)展規(guī)劃在理念和戰(zhàn)略上非常契合，在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上存在很大的合作空間。由此，2015年后加強(qiáng)中非在非洲跨區(qū)域合作上的戰(zhàn)略對接成為雙方合作的重要內(nèi)容。2021年《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動計劃（2022—2024年）》明確提出，“雙方同意鞏固和加強(qiáng)中國同非盟及其所屬機(jī)構(gòu)、非洲次區(qū)域組織等合作，繼續(xù)舉行中國同非盟的戰(zhàn)略對話，加強(qiáng)中國同非洲次區(qū)域組織間的溝通協(xié)調(diào)，推動中非跨國跨區(qū)域合作取得更多成果?！?同時，非洲國家在跨區(qū)域合作上也推出了諸多合作倡議和戰(zhàn)略，非洲內(nèi)部也存在著強(qiáng)烈的戰(zhàn)略對接和機(jī)制協(xié)調(diào)的需求。在非盟《2063年議程》和PIDA之外，非洲洲際層面的基礎(chǔ)設(shè)施計劃還有總統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施冠軍計劃（Presidential"Infrastructure"Champion"Initiative，"PICI）、非洲女性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)（African"Network"for"Women"in"Infrastructure，"ANWIN）、非洲單一電力市場（African"Single"Electricity"Market，"AfSEM）等。如何加強(qiáng)戰(zhàn)略對接、整合優(yōu)勢資源，進(jìn)而促進(jìn)非洲跨區(qū)域發(fā)展，成為當(dāng)前中非合作的重要議題。2024年中非合作論壇北京峰會成果文件的一項重要創(chuàng)新，是將“‘一帶一路’合作與非盟《2063年議程》”作為獨(dú)立內(nèi)容納入《中非合作論壇—北京行動計劃（2025—2027）》中，這體現(xiàn)了當(dāng)前中國對非盟和非洲跨區(qū)域合作的高度重視。

（二）中國參與非洲跨區(qū)域合作的類型和方式

基于非洲跨區(qū)域合作的類型，中國參與非洲跨區(qū)域合作的類型大致有以下三種。一是參與非盟和非洲次區(qū)域組織發(fā)起的跨區(qū)域合作，如非盟《2063年議程》、PIDA項目以及地區(qū)互聯(lián)互通規(guī)劃等；二是參與非洲國家開展的、從屬于非洲跨區(qū)域合作范疇的項目，如亞吉鐵路、蒙內(nèi)鐵路、拉姆港等，中國在這些項目中分別與相關(guān)國家簽署融資和施工方案；三是中國提出的跨區(qū)域合作項目，如中國與非盟已啟動編制的《中非基礎(chǔ)設(shè)施合作規(guī)劃》、陸海聯(lián)動等倡議和項目。中國參與非洲跨區(qū)域合作主要是第二種類型，即通過雙邊合作參與非洲跨區(qū)域合作。

相較于跨區(qū)域合作整體的復(fù)雜性和不確定性，中國主要通過雙邊合作和項目參與的方式開展與非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施合作。自2012年以來，中國通過基礎(chǔ)設(shè)施合作、融資支持、貿(mào)易投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式參與了大量跨境、發(fā)展走廊和洲際規(guī)劃項目，如蒙內(nèi)鐵路、安哥拉羅安達(dá)新國際機(jī)場以及拉姆港等走廊項目。這些項目合作在推動非洲跨區(qū)域合作規(guī)劃的落實和促進(jìn)非洲一體化上發(fā)揮了積極作用。

務(wù)實合作是中非合作的鮮明特色。根據(jù)《新時代的中非合作》白皮書，中非合作論壇成立以來，中國企業(yè)利用各類資金幫助非洲國家新建和升級鐵路超過1萬公里、公路近10萬公里、橋梁近千座、港口近百個、輸變電線路6.6萬公里、電力裝機(jī)容量1.2億千瓦、通訊骨干網(wǎng)15萬公里，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)覆蓋近7億用戶終端；中國企業(yè)參與了多條連接非洲和歐、亞、美洲大陸海纜工程，與非洲主流運(yùn)營商合作基本實現(xiàn)非洲電信服務(wù)全覆蓋。"這一務(wù)實而靈活的合作方式不僅直接推動非洲國家基礎(chǔ)設(shè)施的改善，而且為非洲跨區(qū)域合作奠定了堅實基礎(chǔ)。例如，中國參與建設(shè)的蒙內(nèi)鐵路為東非鐵路提供了樣板，本格拉鐵路則是當(dāng)前洛比托走廊的核心項目。

此外，中國還為非洲跨區(qū)域合作項目提供了有力的融資支持。基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展離不開融資支持。中國是非洲基礎(chǔ)設(shè)施最大的單一融資國，為非洲五分之一的洲際和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資，并參與建設(shè)了三分之一的項目。尤其在東非和中部非洲，中國提供的基礎(chǔ)設(shè)施融資占比分別達(dá)到54.7%和38.5%，參與建設(shè)的項目占比都超過了四分之一。"根據(jù)波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心（GDPC）的統(tǒng)計，2008—2021年，中國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)向非洲提供的融資達(dá)1"230億美元，中國商業(yè)銀行和其他機(jī)構(gòu)向非洲提供了約300億美元的融資。"2000—2022年，中國融資流向能源、交通和信息通信這三個行業(yè)的占比超過70%，且中國對非貸款的45%流向了交通領(lǐng)域。

（三）中國對非洲跨區(qū)域合作的貢獻(xiàn)

第一，中國為非洲基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和非洲一體化作出了重大貢獻(xiàn)。中國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的融資支持主要集中于交通、能源、電力、信息通信等聯(lián)通性和關(guān)鍵領(lǐng)域，真正契合了非洲國家的發(fā)展和一體化需要，在提升非洲互聯(lián)互通、促進(jìn)地區(qū)一體化上發(fā)揮了重要作用。中國參與建設(shè)的鐵路、公路和港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，大大減少了物流成本和時間，推動了地區(qū)和全球性的貿(mào)易發(fā)展。大規(guī)模的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動中國商品、資金、技術(shù)和服務(wù)流向非洲，促進(jìn)非洲國家的對華出口及與中國貿(mào)易的增長。在過去20年，中國已成為撒哈拉以南非洲最大的雙邊貿(mào)易伙伴，據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計，目前該地區(qū)約20%的出口流向中國，非洲約16%的進(jìn)口來自中國。2023年中非貿(mào)易總額達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2"820億美元。"研究發(fā)現(xiàn)，中國在東非建設(shè)的貿(mào)易促進(jìn)型基礎(chǔ)設(shè)施項目，切實促進(jìn)了該地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，進(jìn)而在帶動國家經(jīng)濟(jì)增長上發(fā)揮了積極作用。聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會東非次區(qū)域辦事處的專家表示，“這些合作使東非國家的進(jìn)出口貿(mào)易成本降低10%，GDP增長率提高0.4%—1.2%，出口額增加1.92億美元，進(jìn)而提升區(qū)域內(nèi)貿(mào)易水平?！?根據(jù)相關(guān)預(yù)計，蒙內(nèi)鐵路將推動肯尼亞GDP增長超過1.5%，累計雇傭當(dāng)?shù)貑T工超過7.2萬人。"蒙內(nèi)鐵路使蒙巴薩和內(nèi)羅畢之間的旅行時間從公路10小時縮短到4個多小時，帶動了建筑、采礦、采石和制造業(yè)等行業(yè)的快速發(fā)展，對肯尼亞整體經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了積極影響，其收入將幫助肯尼亞政府更快地實現(xiàn)項目收支平衡和自主發(fā)展的目標(biāo)。

第二，中國參與非洲跨區(qū)域合作有力促進(jìn)了非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國對非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要集中在極具產(chǎn)出潛力的生產(chǎn)性領(lǐng)域。這不僅可以直接帶動非洲經(jīng)濟(jì)增長，而且在支持非洲國家走出“發(fā)展陷阱”“落后陷阱”上持續(xù)發(fā)揮顯著作用，這也是中國對非合作較西方國家和多邊金融機(jī)構(gòu)更加有效的重要原因之一。全球發(fā)展政策中心的研究認(rèn)為，與世界銀行等傳統(tǒng)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)相比，中國海外發(fā)展融資更側(cè)重于工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施貸款，更重視促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸和增加能源供應(yīng)。"有關(guān)實證研究表明，一個新的中國基礎(chǔ)設(shè)施融資項目會使所在國人均GDP增長近一個百分點。

第三，中國支持的“聯(lián)通型基礎(chǔ)設(shè)施”在改善區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡上的作用非常明顯。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在樣本區(qū)域中，新增一項中國融資項目能使經(jīng)濟(jì)集中度下降10%，這在城市以及沿海地區(qū)的影響更為明顯，在非洲以及其他國家欠發(fā)達(dá)地區(qū)的效果更顯著。"同時，中非基礎(chǔ)設(shè)施合作在增加非洲國家就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展上也發(fā)揮了積極作用。

三、探尋新的多邊合作范式：中國參與非洲跨區(qū)域合作的方向

隨著非洲發(fā)展訴求的動態(tài)變遷，地緣政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭態(tài)勢的持續(xù)上升，以及中非合作提質(zhì)升級的需要，如何深化中非合作、推進(jìn)高質(zhì)量共建“一帶一路”是當(dāng)前中非合作面臨的重要課題。習(xí)近平在2024年中非合作論壇北京峰會開幕式上提出，將中國同所有非洲建交國的雙邊關(guān)系提升到戰(zhàn)略關(guān)系層面，將中非關(guān)系整體定位提升至新時代全天候中非命運(yùn)共同體，并宣布中方愿同非方開展中非攜手推進(jìn)現(xiàn)代化十大伙伴行動。"這為新時期中國參與非洲跨區(qū)域合作提供了重要的理念和路徑。

（一）創(chuàng)新中國參與非洲跨區(qū)域合作的理念和路徑

第一，中國參與非洲跨區(qū)域合作的理念正在發(fā)生重要變化。相較以往，中國從戰(zhàn)略和全局高度看待對非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作，在非洲跨區(qū)域發(fā)展中進(jìn)行多邊合作正在成為一個趨勢。一是高度重視基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通性、聯(lián)動性和戰(zhàn)略樞紐作用，中非互聯(lián)互通伙伴行動是中非高質(zhì)量共建“一帶一路”的關(guān)鍵?！吨蟹呛献髡搲本┬袆佑媱潱?025—2027年）》提到，“中國將支持非盟發(fā)展署—非洲發(fā)展新伙伴計劃（AUDA-NEPAD）在非洲五個次區(qū)域?qū)嵤┞?lián)通項目，促進(jìn)國家、次區(qū)域和非洲大陸整體經(jīng)濟(jì)一體化，減少非洲基礎(chǔ)設(shè)施赤字”。"這些新提法和新舉措反映了中國希望從整體性和戰(zhàn)略性的角度來提升中非基礎(chǔ)設(shè)施合作的戰(zhàn)略影響和經(jīng)濟(jì)帶動作用，希望通過深化同非盟和非洲次區(qū)域組織以及相關(guān)國家的協(xié)調(diào)合作來推動高質(zhì)量共建“一帶一路”。二是高度重視基礎(chǔ)設(shè)施的包容性和可持續(xù)性發(fā)展成效。傳統(tǒng)的相對單一的項目承包模式或“交鑰匙”模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)下中非合作的需要，如何將中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為持久優(yōu)勢，如何提升中國參與建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目的包容性發(fā)展效果，是中非合作的重要議題。在中非合作論壇北京峰會高質(zhì)量共建“一帶一路”高級別會議上，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理丁薛祥強(qiáng)調(diào)，“中非要共同構(gòu)建立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對接與互認(rèn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)等全鏈條互利合作。共同推動經(jīng)貿(mào)合作提質(zhì)升級，打造產(chǎn)業(yè)合作增長圈，著力建設(shè)中非經(jīng)貿(mào)深度合作先行區(qū)?！?基礎(chǔ)設(shè)施的全鏈條互利合作為中國參與非洲跨區(qū)域合作提供了重要理念和方向。

第二，中非合作論壇北京峰會為中國參與非洲跨區(qū)域合作提供了新路徑。盤活存量、做優(yōu)增量是新時期中非基礎(chǔ)設(shè)施合作的基本路徑。其一，盤活存量就是要激活、整合和有效協(xié)同中國在非洲建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，使其發(fā)揮聯(lián)動性、催化性和戰(zhàn)略性的作用。這對非洲跨區(qū)域合作的多邊協(xié)調(diào)合作提出了新要求。中國與坦桑尼亞、贊比亞推動激活坦贊鐵路是典型案例。習(xí)近平在會見坦桑尼亞總統(tǒng)哈桑（Samia"Suluhu"Hassan）時指出，“中方愿以本次峰會為契機(jī)，推動坦贊鐵路激活取得新進(jìn)展，合作完善東非鐵海聯(lián)運(yùn)網(wǎng)，將坦桑尼亞打造成深化中非高質(zhì)量共建‘一帶一路’合作示范區(qū)?！?《中非合作論壇—北京行動計劃（2025—2027）》則提出了更具體的方向，如“推動中國企業(yè)在非洲建設(shè)和運(yùn)營的交通設(shè)施與工業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展，建設(shè)中國中西部地區(qū)對非水陸鐵海多式聯(lián)運(yùn)體系”。"其二，做優(yōu)增量是要高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)開展新的合作?！吨蟹呛献髡搲本┬袆佑媱潱?025—2027）》將優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通作為“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》對接的重點。具體舉措包括：推動“一帶一路”倡議和PIDA"PIP"II框架下項目對接，推進(jìn)包括海上航線和航運(yùn)公司在內(nèi)的中非物流聯(lián)通；支持AUDA-NEPAD在非洲五個次區(qū)域?qū)嵤┞?lián)通項目；鼓勵私營企業(yè)與非洲金融機(jī)構(gòu)協(xié)同努力，擴(kuò)大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資；支持?jǐn)U大礦產(chǎn)品冶煉、加工等上下游產(chǎn)業(yè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，探索在非洲開展礦產(chǎn)品深加工項目，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。

第三，新時期中國參與非洲跨區(qū)域合作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。中國參與非洲跨區(qū)域合作存在新機(jī)遇，但也面臨著非洲國家財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)增加、營商環(huán)境惡化等問題和挑戰(zhàn)。非洲跨區(qū)域合作本身具有跨地域、跨文化、跨部門等特點，其事實上使非洲國家更加依賴多元化、開放性的國際發(fā)展伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及包容性、協(xié)調(diào)型國家發(fā)展方式，單純依賴與非洲國家政府和公共部門的關(guān)系已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前非洲發(fā)展走廊建設(shè)的現(xiàn)實。"非洲跨區(qū)域合作理念和范式的變化意味著中非合作必須對此做出相應(yīng)調(diào)整。這些跨地域、跨領(lǐng)域、跨部門的合作需要國家間的協(xié)調(diào)，也需要各方探討和制定共同的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。這凸顯了中非多邊協(xié)調(diào)合作和國際合作的重要性。

（二）完善中國參與非洲跨區(qū)域合作的機(jī)制和層次

非盟和非洲次區(qū)域組織是非洲跨區(qū)域合作的主體，中國與非盟已經(jīng)建立了一系列合作機(jī)制，涉及戰(zhàn)略對話、公共衛(wèi)生、互聯(lián)互通、“一帶一路”、非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)等。然而，目前這些合作主要側(cè)重于機(jī)制對話，仍然缺乏標(biāo)志性和系統(tǒng)性的合作，中國與非洲次區(qū)域的合作機(jī)制和具體合作仍相對有限。一方面，中國與非盟等洲際和次區(qū)域組織之間的機(jī)制化合作程度并不高。2018年中非合作論壇北京峰會期間，中國與非盟表示要共同編制《中非基礎(chǔ)設(shè)施合作規(guī)劃》，但目前該規(guī)劃尚未出臺。"中國參與了PIDA的國家項目，但很少參與PIDA整體的理念、規(guī)劃和方案的制定和討論，而德國國際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）、日本協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）、美國國際開發(fā)署（USAID）均被納入PIDA的發(fā)展伙伴名錄，中國的機(jī)構(gòu)作為重要基礎(chǔ)設(shè)施出資者卻不在其中。另一方面，“一帶一路”框架內(nèi)的總體規(guī)劃、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制還有待完善。開展“一帶一路”合作的部門很多，但整體的規(guī)劃性和協(xié)調(diào)性并不明顯。一些學(xué)者認(rèn)為，由于缺乏一個正式開展“一帶一路”合作的秘書處，導(dǎo)致跨部門、跨國家的項目協(xié)調(diào)和監(jiān)督非常困難，這也限制了非洲地區(qū)在決策和項目規(guī)劃上的有效參與。

為此，提升與非盟和非洲次區(qū)域組織的機(jī)制化合作水平應(yīng)成為中國參與非洲跨區(qū)域合作的方向之一。其一，中非可以“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》及非洲互聯(lián)互通計劃的對接為核心方向，建立多層次合作平臺。例如，中國與非盟及次區(qū)域組織可聯(lián)合建立常設(shè)合作委員會，定期開展戰(zhàn)略對話，整合各方資源，促進(jìn)信息共享和經(jīng)驗交流，確保在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的共同規(guī)劃與實施。其二，中國宜鼓勵多元化的對非合作，超越單一的基礎(chǔ)設(shè)施合作模式，加強(qiáng)與非洲在發(fā)展走廊上的交流與合作，以包容性基礎(chǔ)設(shè)施的理念鼓勵中國機(jī)構(gòu)和企業(yè)主動參與PIDA等倡議和計劃的方案制定，加強(qiáng)與PIDA等的伙伴關(guān)系，提高中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的話語權(quán)。其三，中國宜優(yōu)化“一帶一路”協(xié)調(diào)機(jī)制，如設(shè)立“一帶一路”非洲事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，由其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌跨部門的合作，提升項目的規(guī)劃和協(xié)調(diào)水平。其四，中國還可強(qiáng)化融資與技術(shù)支持，積極拓展聯(lián)合融資，發(fā)展公私合營模式，加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資支持。

（三）拓展中國參與非洲跨區(qū)域合作的領(lǐng)域和方式

中國在對非基礎(chǔ)設(shè)施融資支持和項目建設(shè)上建立了重要的比較優(yōu)勢，但與美西方國家相比，中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的參與仍以融資和項目承包建設(shè)為主，即“EPC+F”模式，但基于發(fā)展走廊和“基礎(chǔ)設(shè)施+”（Infrastructure"Nexus"Approaches）模式的合作相對較少。后兩種方式是當(dāng)前PIDA和非洲跨區(qū)域互聯(lián)互通項目的重要方式，其更強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和走廊項目的催化和帶動效應(yīng)。"中國前期對非合作側(cè)重于項目合作，主要是提供融資支持和參與項目建設(shè)，沒有實質(zhì)性參與項目后期的運(yùn)營管理。由于缺乏全鏈條參與，中國將無法有效應(yīng)對項目后期的不確定風(fēng)險。例如，洛比托走廊的核心項目本格拉鐵路是由中國企業(yè)改造建設(shè)的，但目前運(yùn)營權(quán)則被西方企業(yè)掌握。另外，由于跨區(qū)域合作往往受到國家間的合作意愿、利益分配、地區(qū)安全等諸多因素影響，因此，相關(guān)項目的進(jìn)展和成果具有較大的不確定性，這或?qū)?dǎo)致中國在推進(jìn)跨區(qū)域合作中面臨較大困難。

為此，中國應(yīng)針對當(dāng)前存在的問題積極拓展參與非洲跨區(qū)域合作的領(lǐng)域和方式。首先，中國應(yīng)充分重視并挖掘在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的前期優(yōu)勢，積極探討發(fā)展走廊合作和“基礎(chǔ)設(shè)施+”模式，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的催化和經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)，推動多行業(yè)協(xié)同發(fā)展。例如，基礎(chǔ)設(shè)施－貿(mào)易－工業(yè)化、數(shù)字化－能源－貿(mào)易、水－能源－糧食等項目或可實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。又如，若以基礎(chǔ)設(shè)施為紐帶，拓展參與非洲跨區(qū)域合作的領(lǐng)域，可提高基礎(chǔ)設(shè)施的綜合效益?！吨蟹呛献髡搲本┬袆佑媱潱?025—2027）》提出，“中國將支持非洲本地價值鏈建設(shè)、制造業(yè)發(fā)展和關(guān)鍵礦產(chǎn)深加工，在非洲5個區(qū)域打造中非產(chǎn)業(yè)合作增長圈……中方將依托在非洲各類合作園區(qū)，與非洲國家共同推動在各次區(qū)域建設(shè)具有自身品牌和特別優(yōu)惠政策的示范園區(qū)，促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展?！?為此，中國可以考慮重點發(fā)展“基礎(chǔ)設(shè)施－貿(mào)易－工業(yè)化”的模式，以標(biāo)志性項目為抓手，更有效協(xié)調(diào)非洲國家在跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施上的合作。其次，以坦贊鐵路市場化激活為代表性案例，中國可探索在其他項目上的合作，為項目進(jìn)展提供有力支持。方式包括參與或推動跨國協(xié)調(diào)機(jī)制、建立合作委員會、加強(qiáng)政策對話和信息共享、整合和調(diào)動更多資源等。再次，穩(wěn)步推進(jìn)中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的全鏈條參與，在項目設(shè)計階段就考慮后期運(yùn)營的可行性，確保中國企業(yè)能夠參與運(yùn)營管理。最后，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，明確各方在項目運(yùn)營中的責(zé)任與利益分配，減少因不確定性帶來的風(fēng)險。

結(jié)"束"語

非洲正處于國家發(fā)展轉(zhuǎn)型和區(qū)域聯(lián)合自強(qiáng)的新階段，中國發(fā)展面臨的外部風(fēng)險與挑戰(zhàn)也有所增多，這些新問題和新壓力凸顯了中國與包括非洲國家在內(nèi)的全球南方國家團(tuán)結(jié)合作的戰(zhàn)略價值。21世紀(jì)以來，中非合作快速發(fā)展，中國在非洲推進(jìn)了大量合作項目，取得了廣泛的經(jīng)濟(jì)成效。然而，綠色競爭和大國博弈也使中國在非洲面臨新的、更激烈的競爭。在此背景下，中國參與非洲跨區(qū)域合作，應(yīng)著眼于區(qū)域性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局，從而在深化中非合作、推進(jìn)“一帶一路”倡議、提升中國在非洲影響力上發(fā)揮重要作用。

基于此，中國和非洲國家可以2024年中非合作論壇北京峰會為契機(jī)，將非洲跨區(qū)域合作視為新時代中非合作的重要方向，推進(jìn)中國與非盟、次區(qū)域組織和非洲國家的對話協(xié)調(diào)，挖掘非洲跨區(qū)域合作在提升中非合作和構(gòu)建高水平中非命運(yùn)共同體上的戰(zhàn)略價值。中非應(yīng)以攜手推進(jìn)中非現(xiàn)代化十大伙伴行動為路徑，加強(qiáng)中非戰(zhàn)略對接，深化高質(zhì)量“一帶一路”合作，提升中非合作的層次和水平。

中國還應(yīng)在深化對非基礎(chǔ)設(shè)施合作的基礎(chǔ)上，在非洲跨區(qū)域合作方面探尋新的多邊協(xié)調(diào)合作范式。一是加強(qiáng)與非盟、非洲次區(qū)域組織的戰(zhàn)略對話和合作機(jī)制建設(shè)。在中國—非盟戰(zhàn)略對話框架下，雙方應(yīng)加強(qiáng)在應(yīng)對非洲發(fā)展轉(zhuǎn)型和發(fā)展安全挑戰(zhàn)上的政策溝通與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)“一帶一路”合作與非盟《2063年議程》的對接，以非洲跨區(qū)域互聯(lián)互通和包容性發(fā)展為重點，不斷深化中國與非盟和次區(qū)域組織的合作。二是基于不同地區(qū)的具體情況和優(yōu)先關(guān)切，統(tǒng)籌推進(jìn)標(biāo)志性項目和“小而美”項目?；趹?zhàn)略和整體思維，深化與非洲重點地區(qū)和國家的合作，以鐵海聯(lián)運(yùn)、陸海聯(lián)動、坦贊鐵路市場化激活等新理念為指引，盤活中國在非洲的優(yōu)勢資源，加強(qiáng)多邊協(xié)調(diào)，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，推動非洲跨區(qū)域合作走深走實。三是推動中非基礎(chǔ)設(shè)施合作轉(zhuǎn)型升級。在基礎(chǔ)設(shè)施項目合作基礎(chǔ)上，應(yīng)該積極探討在非洲基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)鏈的管理和運(yùn)營上的參與方式，堅持包容性和可持續(xù)發(fā)展原則，通過重點跨國跨區(qū)域項目推動沿線開發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建更有效的發(fā)展生態(tài)和合作模式。四是推動國際社會在非洲跨區(qū)域合作上的協(xié)調(diào)與合作。破解非洲發(fā)展與安全問題有賴于國際社會的團(tuán)結(jié)合作，非洲跨區(qū)域發(fā)展尤其依賴國際多邊、政府與市場、公共部門與私人部門的協(xié)調(diào)。為此，中非應(yīng)該加強(qiáng)合作，協(xié)調(diào)國際資源，推動構(gòu)建良性的大國關(guān)系和公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)國際對非合作形成合力。

[責(zé)任編輯：陳""雪]