行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議：核心問題、實踐模式和發(fā)展方向

摘要：行政檢察作為落實能動檢察理念的監(jiān)督制度，是中國特色社會主義法治體系中法治監(jiān)督體系的重要體現(xiàn)。行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的核心問題，既包括行政檢察何以化解行政爭議，也囊括行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的判斷標準和制度層面問題。中國式現(xiàn)代化行政檢察內(nèi)蘊檢察理論和實踐融貫并蓄之現(xiàn)實需求，這就需要對行政檢察實踐模式進行剛性-柔性兼容的體系闡釋，并漸進完善行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的功能機制。具體而言，行政檢察應(yīng)當(dāng)在中國特色社會主義法治理論指導(dǎo)之下，在規(guī)范體系上逐步構(gòu)建系統(tǒng)全面的能動檢察規(guī)范體系，在實現(xiàn)機制上拓展行政爭議實質(zhì)性化解監(jiān)督模式的內(nèi)涵，在治理模式上建構(gòu)類案治理與解紛手段相結(jié)合的社會治理模式，從而拓展法治監(jiān)督體系的核心要義和實現(xiàn)檢察監(jiān)督的司法目標，有助于將行政檢察制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為司法社會治理效能，引領(lǐng)法治中國建設(shè)行穩(wěn)致遠。

關(guān)鍵詞：行政檢察；實質(zhì)性化解行政爭議；行政訴訟監(jiān)督；訴源治理；法治中國

目次

一、引言

二、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的既有討論和核心問題

三、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議實踐模式之類型

四、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議功能機制的發(fā)展進路

五、結(jié)語

一、引言

黨的二十大報告明確指出：“強化對司法活動的制約監(jiān)督，促進司法公正。加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作?！弊?019年檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革專設(shè)行政檢察部門以來，行政檢察認真落實黨中央決策部署和最高人民檢察院黨組要求，構(gòu)建“訴訟內(nèi)監(jiān)督和訴訟外監(jiān)督并舉，以行政訴訟監(jiān)督為基石，以行政爭議實質(zhì)性化解為牽引，以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督為新的增長點，上下級院各有側(cè)重、上下聯(lián)動、全面履職”的新格局，實現(xiàn)了行政檢察職能從小到大、由虛到實的根本性轉(zhuǎn)變。作為檢察機關(guān)的具體功能由分化走向合一的突出表現(xiàn)，行政檢察部門的設(shè)立改變原先“重刑輕民”“重刑事輕行政”“行刑民機構(gòu)不分”的功能分化局面，使得“四大檢察”新格局由此顯現(xiàn)。行政爭議實質(zhì)性化解來源于行政訴訟法的原則性要求，2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第1條明確將“解決行政爭議”列為立法目的，作為行政訴訟爭端解決機制的宗旨之一。理論上認為，所謂行政爭議的“實質(zhì)性”化解主要體現(xiàn)在司法審查廣度上的整體性、司法審查深度上的一攬式和司法審查厚度上的可接受性。作為依法履行監(jiān)督職責(zé)的國家監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院既是保障行政訴訟依法運行、促進行政機關(guān)依法履職的法定主體，亦是推進法治中國建設(shè)、促進中國式現(xiàn)代化的重要力量。2021年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”，可謂奠定了行政檢察能動履職的政策正當(dāng)性，意味著行政爭議實質(zhì)性化解已成為檢察機關(guān)能動履職的最重要表現(xiàn)之一。

中國特色法治監(jiān)督模式的逐步構(gòu)建，使得行政審判中行政爭議化解之監(jiān)督成為值得關(guān)注的問題?，F(xiàn)有理論研究多聚焦于審判機關(guān)對行政爭議實質(zhì)性化解的作用。但是，對于監(jiān)督審判機關(guān)的檢察機關(guān)而言，其亦能發(fā)揮化解行政爭議的作用，只不過此種作用的判斷標準、規(guī)范基礎(chǔ)、實踐模式尚未形成理論體系。傳統(tǒng)以抗訴為主導(dǎo)的檢察監(jiān)督模式注重被監(jiān)督行為的合法性問題，與新時代檢察機關(guān)參與社會治理職能產(chǎn)生矛盾。由此，需要明確的是，檢察機關(guān)如何通過個案監(jiān)督實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的效果如何判斷，同時需明確檢察機關(guān)如何在個案解決基礎(chǔ)上加強新時代社會治理的能動介入。本文聚焦于行政檢察促進行政爭議實質(zhì)性化解功能，對新時代行政檢察實質(zhì)性化解爭議的核心問題和實踐模式作出分析，并從理念目標、規(guī)范體系和治理模式等層面予以展望，希冀助益于新時代中國特色行政檢察實質(zhì)性化解爭議模式的持續(xù)發(fā)展。

一、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的既有討論和核心問題

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能由憲法所賦予，從法律監(jiān)督的根本職責(zé)即維護法制統(tǒng)一的意義上說，法律監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是法律實施。受馬克斯·韋伯社會學(xué)理論中“理想類型”的方法論影響，美國學(xué)者達瑪什卡在此基礎(chǔ)上研究政治與司法之間的獨特關(guān)系，構(gòu)建了以政治為維度的司法程序模型。根據(jù)該模型，中國式行政檢察實際上呈現(xiàn)“科層型權(quán)力組織的政策實施程序”和“科層型權(quán)力組織的糾紛解決程序”相結(jié)合的特征。人民檢察院在科層型權(quán)力組織之下，兼具政策實施和糾紛解決的雙重功能，而中國式現(xiàn)代化行政檢察實際上就包括了糾紛解決政策的實施。為準確定位行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的法理正當(dāng)性，需要結(jié)合行政爭議實質(zhì)性化解的核心內(nèi)容予以具體分析。

（一）行政檢察何以實質(zhì)性化解行政爭議

第一，檢察監(jiān)督的權(quán)力定位分析。檢察權(quán)是由憲法所賦予的國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，我國《中華人民共和國憲法》第134條規(guī)定檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。為了具體適用憲法上的法律監(jiān)督權(quán)，我國《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）對法律監(jiān)督權(quán)進行細化，產(chǎn)生了次級權(quán)力——（人民檢察院組織法上的）檢察職權(quán)，該法第20條具體規(guī)定了檢察職權(quán)內(nèi)容，其中第5項明確檢察機關(guān)具有“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”的檢察職權(quán)。從權(quán)力設(shè)計的制度性結(jié)構(gòu)看，行政檢察權(quán)誕生于憲法中的法律監(jiān)督權(quán)，基于檢察院中各檢察部門的主體區(qū)分，可以明確行政檢察是不同于刑事檢察、民事檢察以及公益訴訟檢察等的檢察模式。與傳統(tǒng)檢察模式不同的是，行政檢察不應(yīng)僅局限于基于行政訴訟監(jiān)督的客觀法秩序之維護，而應(yīng)當(dāng)因應(yīng)新時代行政訴訟維護合法權(quán)益的現(xiàn)實需求，在對行政訴訟合法性予以監(jiān)督之時，附加當(dāng)事人主義的權(quán)利保護內(nèi)涵。正因如此，行政檢察介入行政爭議實質(zhì)性化解的正當(dāng)性內(nèi)涵體現(xiàn)于兩個方面，其一是通過監(jiān)督審判機關(guān)解決行政爭議的合法性，確保法律規(guī)范的統(tǒng)一正確實施；其二是通過保障行政爭議當(dāng)事人在行政法上的合法權(quán)益，確保行政訴訟權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)。行政檢察介入并切實化解了行政爭議，如此才能說行政檢察兼顧了權(quán)利救濟和規(guī)范秩序，實現(xiàn)案結(jié)事了、政通人和的目標。

第二，行政檢察與訴源治理的關(guān)系。2023年8月7日，最高人民檢察院印發(fā)《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》，明確提出“深化檢察環(huán)節(jié)訴源治理改革”“推動從源頭上減少訴訟?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021- 2025年）》明確指出，“健全行政爭議實質(zhì)性化解機制，推動訴源治理”?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第1條開宗明義地指明“推動行政爭議實質(zhì)性化解”的立法目的，作為人民法院行使職能的監(jiān)督者，檢察機關(guān)只有充分發(fā)揮監(jiān)督法院貫徹落實行政訴訟目標的職權(quán)，方能確保法檢協(xié)作機制良好運行。這就意味著，訴源治理是行政爭議實質(zhì)性化解的理念基礎(chǔ)和最終目標，行政爭議實質(zhì)性化解又是訴源治理的檢驗標準，訴源治理工作的成效如何，需要通過行政爭議實質(zhì)性化解來檢驗。作為行政爭議實質(zhì)性化解的監(jiān)督者和補足者，檢察機關(guān)唯有首先辦理行政訴訟監(jiān)督案件，才能通過多元化糾紛解決方式促進行政爭議解決。宏觀視角下總結(jié)“楓橋經(jīng)驗”的訴源治理理論，是實質(zhì)性化解爭議的更高標準和更嚴要求。

第三，行政檢察與能動檢察的關(guān)系。以往論者在提到行政爭議實質(zhì)性化解時，多聚焦法院在行政審判中的能動作用，但行政檢察對行政爭議的能動作用則與之不同。能動檢察是行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的理論依據(jù)，“能動”具有主動性和積極性的核心特征，傳統(tǒng)行政檢察要求檢察機關(guān)的司法監(jiān)督嚴格符合形式要求，但行政檢察的監(jiān)督作用并不局限于此。為追求良效治理的實現(xiàn)，能動檢察被賦予了新的“實質(zhì)性”內(nèi)涵，即實現(xiàn)實質(zhì)法治而非形式法治。實質(zhì)法治要求檢察機關(guān)的監(jiān)督職能不僅僅局限于行政審判活動和行政行為合法性之問題，也要求檢察監(jiān)督方式符合“穿透式監(jiān)督”理念，介入行政爭議的產(chǎn)生來源，從案件背后所涉及的事項予以考察，從而切實發(fā)揮行政檢察的能動理念。由此產(chǎn)生了一種理論邏輯，即行政檢察首先立足于司法制度層面，從行政訴訟法立法目的之一“解決行政爭議”出發(fā)而助力實現(xiàn)案結(jié)事了，從效果層面產(chǎn)生擴散作用而融入社會矛盾治理層面，從而最終助推實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第四，以“一手托兩家”推進法治監(jiān)督體系建設(shè)。行政訴訟監(jiān)督涵蓋了結(jié)果監(jiān)督和程序監(jiān)督，可以將其功能形容為“一手托兩家”：一方面監(jiān)督法院公正司法，另一方面督促行政機關(guān)依法行政。因此，應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)實踐中行政檢察介入行政爭議的監(jiān)督模式，積極發(fā)揮“一手托兩家”的作用，既需要針對法院在行政案件受理、審查、裁判和執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的合法性問題，又需要采取檢察建議、促進和解、釋法說理等方式積極化解案件實體爭議。作為目前行政檢察工作開展的總則性規(guī)定，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4條明確了行政檢察“一手托兩家”的功能宗旨，在于確保審判行為和行政行為符合合法性原則。檢察機關(guān)在中觀層面上的治理表現(xiàn)，是通過促進行政爭議實質(zhì)性化解來實現(xiàn)訴訟活動和行政行為效能的保障，在社會層面的反映則是激活社會治理效能。通過依法運用多元化檢察監(jiān)督方式，檢察機關(guān)積極介入行政爭議并處理行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系，以定分止?fàn)幍乃痉ㄐЧ麖浹a行政訴訟制度的短板。

（二）行政檢察介入行政爭議實質(zhì)性化解的判斷標準

盡管“行政爭議實質(zhì)性化解”已經(jīng)頻頻寫人黨和國家正式文件及司法解釋之中，但“實質(zhì)性”的確切內(nèi)涵和適用情形迄今為止尚無權(quán)威規(guī)定。在行政法學(xué)理上，圍繞“實質(zhì)性”的判斷標準，先后出現(xiàn)過“兩要素說”“三要素說”“四要素說”等理論爭論?！皟梢卣f”認為行政爭議實質(zhì)性化解包括兩層涵義：其一是行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序，其二是行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理?！叭卣f”認為實質(zhì)法治主義強調(diào)糾紛的實質(zhì)性解決，包含三層意思：一是案件已經(jīng)裁決終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決；三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為?！八囊卣f”認為行政審判權(quán)的運用空間不局限于起訴人表面的訴訟請求，運用方式擴及靈活多樣的協(xié)調(diào)化解手段，運用重心拓展到對相關(guān)爭議的一攬子解決，運用結(jié)果延伸到對起訴人正當(dāng)訴求的切實有效保護。上述觀點從實體與程序、合法性與正當(dāng)性、法律與事實等層面予以論述，構(gòu)建出我國行政爭議實質(zhì)性化解理論表述的基本圖景。

然而，當(dāng)前行政檢察理論研究成果薄弱?，F(xiàn)有關(guān)于行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的概念辨析討論之立意有所不同。一般認為，評判行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議有“三個維度”。“三個維度”是判斷行政爭議是否得到“實質(zhì)性化解”的標準，即法律維度，從法律上消解案涉行政爭議；事實維度，強調(diào)行政爭議的客觀消解狀態(tài)；當(dāng)事人維度，當(dāng)事人認為行政爭議不復(fù)存在。此種觀點注重行政檢察對行政訴訟監(jiān)督的客觀效果，一定程度上忽視了主觀權(quán)利救濟的必要性，況且行政爭議不復(fù)存在并不一定代表當(dāng)事人主觀權(quán)利得到有效保障。

從檢察機關(guān)扮演的角色看，在探究行政檢察化解行政爭議的概念內(nèi)涵和判斷標準時，必須闡釋行政檢察機關(guān)在法律關(guān)系結(jié)構(gòu)中的主體性。行政檢察實際上以觀察者視角來看待行政爭議形成后的化解質(zhì)效，即監(jiān)督者對被監(jiān)督對象的“二階觀察”。在行政爭議化解過程中，法院擔(dān)任的是對行政爭議的“一階觀察”角色，行政爭議化解是否有效以及有助于促進社會治理，則是檢察機關(guān)針對“行政爭議化解”的“二階觀察”，檢察機關(guān)要以“超越形式理性”的舉措推動實質(zhì)性化解行政爭議。法院在行政審判過程中一般只需要考慮個案的法律問題，而作為二階觀察者的檢察機關(guān)，實際上能看到那些在一階觀察中看不到的東西，具體而言，即法院化解行政爭議的正當(dāng)性以及社會治理的預(yù)期效果。這也是為何行政檢察相較于行政訴訟，更加強調(diào)以辦好“一案”治理“一片”，注重類案監(jiān)督的綜合效果，而不僅是類案對于個案的司法引領(lǐng)作用。

綜合當(dāng)前關(guān)于行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的理論主張，可以將行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的判斷標準劃分為四個方面：其一，在行政檢察權(quán)的運用范圍層面，檢察機關(guān)全面回應(yīng)當(dāng)事人訴求并受到當(dāng)事人主觀上認可；其二，在行政檢察程序運用特征層面，檢察機關(guān)將行政爭議導(dǎo)人新的救濟程序，以解決行政案件中的程序空轉(zhuǎn)問題；其三，在行政檢察的權(quán)利救濟層面，行政爭議當(dāng)事人的權(quán)益得到切實有效保護；其四，在行政檢察權(quán)的實施效果層面．檢察機關(guān)實現(xiàn)息訴息訪，將可能激化和擴散的社會矛盾消弭至無形。

（三）行政檢察介入行政爭議實質(zhì)性化解的制度困境

前述將行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的正當(dāng)性基礎(chǔ)證成。從現(xiàn)有研究成果看，行政檢察的薄弱性不僅體現(xiàn)于前提性研究層面，行政檢察的制度困境亦是檢察理論薄弱之原因所在，主要體現(xiàn)在實踐模式的體系提煉、規(guī)范體系的漸次構(gòu)建和發(fā)展方向的厘清描摹等方面，由此需加強行政檢察化解行政爭議的全景式解讀?？傮w而言，當(dāng)前行政檢察介入行政訴訟監(jiān)督并發(fā)揮行政爭議實質(zhì)性化解功能之困境，聚焦于以下四種角度。

第一，制度法理闡釋。檢察理論研究是中國特色社會主義法治理論研究的重要組成部分。作為新近發(fā)展的行政訴訟監(jiān)督機制，行政檢察在中國式現(xiàn)代化的新進程中需要加深制度法理化分析，其功能作用需要結(jié)合中國特色社會主義法治理論予以闡釋，以明確其在法治中國建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要意義。

第二，規(guī)范體系闕如。制度法益的充分發(fā)揮需要規(guī)范體系和執(zhí)行機制的有效結(jié)合，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議目前的突出問題之一是規(guī)范體系的不整全性。一方面，現(xiàn)有的檢察監(jiān)督規(guī)范尚未完全厘清行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范圍、適用條件和程序，亦未對行政檢察實質(zhì)性解決行政爭議的行為模式作出系統(tǒng)性規(guī)定。同時，由于我國目前缺乏對行政訴訟案件監(jiān)督標準和檢察監(jiān)督原則之間關(guān)系的明確規(guī)定，導(dǎo)致各地檢察機關(guān)在檢察監(jiān)督中的實踐模式并不統(tǒng)一。另一方面，行政檢察介入行政爭議解決過程中的具體操作規(guī)則仍有待體系性構(gòu)建。實踐中，檢察機關(guān)開展實質(zhì)性化解行政爭議工作具有較為寬泛的能動性，法律依據(jù)為部分司法解釋和檢察系統(tǒng)制發(fā)的工作指引，一定程度上缺乏法律約束和檢察的“監(jiān)督之監(jiān)督”機制，從而有威脅行政訴訟法治效果的可能性。

第三，功能機制邊界。從現(xiàn)有討論上看，行政檢察制度亦未充分基于行政檢察規(guī)范體系對其實踐監(jiān)督模式作出理論分類，因而應(yīng)結(jié)合最高人民檢察院發(fā)布的行政檢察指導(dǎo)性案例對實踐模式進行剛性一柔性兼容的體系闡釋。針對實施效果而言，需要明確行政檢察監(jiān)督機制的權(quán)力邊界，以避免過度介入行政訴訟程序而落入行政爭議解紛機制的“合法性危機”。在實踐中，行政爭議的實質(zhì)性化解需要各方主體協(xié)作配合，然而當(dāng)前行政檢察協(xié)作配合機制不健全等問題亦屬常態(tài)。

第四，糾紛治理模式。作為新興的規(guī)范化的監(jiān)督制度，行政檢察應(yīng)當(dāng)全面系統(tǒng)對接行政爭議類型和訴源治理機制。對于“在檢察制度中處于薄弱環(huán)節(jié)”的行政檢察而言，檢察機關(guān)具有能動參與社會治理的職能，然而行政檢察監(jiān)督需要通過何種行政案件之介入以實現(xiàn)糾紛治理，也需要結(jié)合歷史遺留爭議、潛在之訴、遺落之訴等具體爭議類型作出分析，明確行政檢察在社會治理模式中的角色定位和作用特征。

三、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議實踐模式之類型

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第2條將“推動行政爭議實質(zhì)性化解”作為行政檢察履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)的司法目標，故從目的和手段的關(guān)系角度，需要進一步明確檢察機關(guān)實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解目標的實踐模式類型?；诠δ苤髁x立場，檢察機關(guān)在能動履職過程中呈現(xiàn)“強能動性”與“弱能動性”的形態(tài)界分，前者主要指檢察機關(guān)在實質(zhì)性化解行政爭議中承擔(dān)“主導(dǎo)者”角色，當(dāng)出于預(yù)防行政爭議的需要，檢察機關(guān)介入行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)時，在此承擔(dān)的是“參與者”角色。檢察機關(guān)的“主導(dǎo)者”角色主要體現(xiàn)在抗訴和再審檢察建議的運用，檢察機關(guān)的“參與者”角色主要體現(xiàn)在其他類型的檢察建議以及各種程序性方式之中。在監(jiān)督模式的效力上，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議又存在以抗訴和檢察建議為代表的剛?cè)岵臋z察監(jiān)督模式。

（一）剛性監(jiān)督模式：以抗訴為主導(dǎo)的解紛機制

在剛性監(jiān)督層面，行政爭議之化解問題轉(zhuǎn)化為“行政爭議化解合法性”的法律監(jiān)督問題，即需要判斷人民法院裁判方式的法律適用是否有錯誤等情形，并通過抗訴之方式解決?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第88條至第94條明確規(guī)定行政檢察對行政審判活動抗訴的具體情形。從適用范圍上看，抗訴是檢察機關(guān)因應(yīng)憲法賦予職權(quán)的國家權(quán)力的具體表現(xiàn)，其主要適用于“原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤”“審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”兩類單獨適用情形，以及“判決、裁定是經(jīng)同級人民法院再審后作出的”等六類附條件適用情形，因而其構(gòu)成了行政檢察監(jiān)督行政爭議的最具強制力的主導(dǎo)性解紛機制。從監(jiān)督理念上看，剛性監(jiān)督模式的適用一般是因為監(jiān)督對象的違法性程度較高，如果不采用高強度審查方式則不能獲得良好監(jiān)督效果，因而抗訴一般對應(yīng)行政審判適用法規(guī)范存在錯誤、審判人員存在枉法裁判等違法情形。作為監(jiān)督糾正者的檢察機關(guān)，其主要的監(jiān)督糾正對象為行政訴訟活動，檢察機關(guān)介入行政爭議的基本依據(jù)仍是“依法履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)”，從而抗訴在行政檢察監(jiān)督過程中是糾正嚴重違法情形的剛性監(jiān)督模式，也是透過行政檢察之強制力促進行政爭議實質(zhì)性化解的結(jié)果性方式。例如，在“魏×等19人訴山西省某市發(fā)展和改革局不履行法定職責(zé)檢察監(jiān)督案”（檢例第118號）中，山西省人民檢察院經(jīng)審查認為，本案涉及物業(yè)公司向棚戶區(qū)改造項目所涉回遷安置戶收取設(shè)施建設(shè)費的問題，魏×等19人投訴至某市發(fā)展和改革局，要求對物業(yè)公司亂收費行為予以查處，但某市發(fā)展和改革局未對魏×等19人關(guān)于物業(yè)公司收費行為的投訴作出行政處理決定，在本案中存在行政不作為的情形?；趯υ袥Q適用法律錯誤的監(jiān)督，檢察機關(guān)于是向山西省高級人民法院提出抗訴，最終檢察機關(guān)通過多元化糾紛解決方式促進行政爭議實質(zhì)性化解。由此可知，檢察機關(guān)為保障申請人及時實現(xiàn)合法訴求，維護未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權(quán)益，可以通過提起抗訴的附性方式開展針對行政案件的違法性監(jiān)督，并以此奠定行政爭議化解的程序基礎(chǔ)，而后通過多元化糾紛解決方式促成實質(zhì)性化解行政爭議。申言之，檢察機關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，可以根據(jù)案件具體情況及時實現(xiàn)申請人的合法訴求，或者實現(xiàn)行政爭議利害關(guān)系人的合法權(quán)益，可以通過抗訴方式為實質(zhì)性化解行政爭議奠定堅實基礎(chǔ)，從而促進行政檢察監(jiān)督目標的實現(xiàn)。

行政爭議在進入檢察監(jiān)督程序之前，一般已經(jīng)過行政復(fù)議或行政審判等程序，甚至已產(chǎn)生程序空轉(zhuǎn)問題，因而需要通過檢察程序?qū)⑿姓幾h導(dǎo)人相關(guān)解決機制并回應(yīng)當(dāng)事人訴求，如果行政爭議能通過法院采取裁判方式解決的，檢察機關(guān)則應(yīng)以抗訴推進行政爭議化解。在“張×訴遼寧省某縣農(nóng)合局履行報銷醫(yī)療費用職責(zé)監(jiān)督案”中，遼寧省人民檢察院經(jīng)審查認為，本案涉及當(dāng)事人因交通事故導(dǎo)致?lián)p傷，縣農(nóng)村合作醫(yī)療局是否應(yīng)根據(jù)申請履行醫(yī)保報銷職責(zé)的問題。由于國家建立新農(nóng)合的目的是充分保障參保人員按照國家規(guī)定享受醫(yī)療保險待遇，在發(fā)生特定情形時享有依法從國家和社會獲得幫助的權(quán)利，本案當(dāng)事人張×的案涉情形處于國家“新農(nóng)合”的賠付范圍之內(nèi)，故遼寧省檢察院向遼寧省高級人民法院提出抗訴，高級人民法院再審判決撤銷原審裁判，涉案農(nóng)合局在法定期限內(nèi)為張×履行醫(yī)療費報銷職責(zé)。本案通過抗訴啟動再審，法院采納了檢察機關(guān)的抗訴意見并依法改判，最終使得行政爭議得到有效解決。由此可知，若法院判決適用法律錯誤、違反立法目的，檢察機關(guān)則應(yīng)當(dāng)依法提起抗訴，推動法院啟動再審程序并糾正錯誤裁判，維護行政相對人合法權(quán)益，從而切實推進行政爭議實質(zhì)性化解與國家法律正確實施的有機統(tǒng)一。

（二）柔性監(jiān)督模式：拓展行政檢察功能的檢察建議

基于行政檢察參與社會治理職能實現(xiàn)需要，行政檢察建議有效拓展了檢察機關(guān)介入社會治理的理性功能?？梢哉f，行政檢察建議奠定了行政檢察介入社會治理的基礎(chǔ)，并且其效果呈現(xiàn)柔性監(jiān)督特征，與行政檢察的抗訴方式一起構(gòu)成了我國行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議剛?cè)岵木C合性模式。我國《行政訴訟法》第93條規(guī)定的檢察機關(guān)提起抗訴或制發(fā)檢察建議，皆可在《行政訴訟法》第91條規(guī)定的行政審判嚴重違法情形范圍內(nèi)予以適用。申言之，檢察建議的適用情形并不局限于行政審判的嚴重違法情形，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第5條列舉了五類檢察建議，《意見》則要求檢察機關(guān)依法制發(fā)檢察建議督促行政機關(guān)糾正違法行使職權(quán)或者不作為。檢察建議發(fā)揮的是督促行政權(quán)和審判權(quán)的效果，進而拓展行政爭議實質(zhì)性化解的可操作性。就實踐而言，檢察建議已經(jīng)實現(xiàn)了“對審判權(quán)的監(jiān)督”“對個案中行政行為的監(jiān)督”“從依法監(jiān)督到依法在監(jiān)督中化解社會矛盾”“從個案糾偏到發(fā)現(xiàn)類案疏漏”的全覆蓋。實踐表明，檢察機關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解中發(fā)送的各種靈活多樣的檢察建議發(fā)揮了“以柔克剛”的監(jiān)督糾正效果。在“山東省某包裝公司及魏×安全生產(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”（檢例第119號）之中，涉案包裝公司因安全事故向受害人賠償，山東省某縣安監(jiān)局認為該包裝公司推諉安全生產(chǎn)責(zé)任而引發(fā)安全事故，遂針對相關(guān)責(zé)任人作出行政處罰決定。其后該公司未及時繳納罰款，縣應(yīng)急局對其作出加處罰款決定，包裝公司及魏×不服，即向縣人民檢察院申請檢察監(jiān)督。人民檢察院通過開展調(diào)查核實、公開聽證等一系列工作，對案件事實和主體責(zé)任予以查明，以制發(fā)檢察建議的方式，建議縣人民法院依法糾正準予強制執(zhí)行加處罰款的裁定，并建議涉案應(yīng)急局規(guī)范執(zhí)法行為、重新審查加處罰款行政決定，最終人民檢察院促成了行政爭議的實質(zhì)性化解。

檢察機關(guān)的檢察建議針對監(jiān)督對象的內(nèi)部行政，也能實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解，檢察機關(guān)通過制發(fā)行政檢察建議督促行政機關(guān)依法行政，預(yù)防相關(guān)行政爭議復(fù)發(fā)進而促進社會治理，這源于行政檢察監(jiān)督行政執(zhí)法合法性的內(nèi)在要求。在“王××等45人訴北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案”（檢例第120號）中，案涉爭議焦點為違建房屋拆除的問題，城市的治理政策變遷是引發(fā)該行政爭議的主要原因。為解決該行政爭議，檢察機關(guān)在充分知悉案件具體情況后主動出面溝通，促使鎮(zhèn)政府與各方主體歷經(jīng)多次磋商，最終達成適合的賠償數(shù)額，通過和解的方式來柔性化解行政爭議，最終通過個案帶動127件行政訴訟系列案件一并化解。為從根源上解決問題，預(yù)防相關(guān)行政爭議再次發(fā)生，本案中，檢察機關(guān)通過溝通協(xié)調(diào)以及制發(fā)檢察建議的方式，要求鎮(zhèn)政府就案件中存在的問題予以整改，鎮(zhèn)政府接到檢察建議后認真落實并向檢察機關(guān)反映整改情況。因此，檢察機關(guān)監(jiān)督并促使行政機關(guān)依法行政，在實質(zhì)層面中解決了行政爭議產(chǎn)生的根源性問題。

（三）程序性方式：基于程序法治的功能規(guī)范機制

檢察機關(guān)通過履行對行政訴訟實行法律監(jiān)督等法定職權(quán)，運用監(jiān)督糾正、公開聽證、引導(dǎo)和解、司法救助等多種方式，同時保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利和實體性權(quán)利，推動解決行政管理活動中產(chǎn)生的爭議。檢察機關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時，要積極主動地調(diào)查案件事實和證據(jù)，分析研判案件爭議焦點，尋找解泱涉案問題的多元途徑。與作為結(jié)果性方式的抗訴和檢察建議不同，在抗訴和檢察建議等產(chǎn)生終局約束力的檢察決定之外，具有協(xié)商式民主特征的程序性方式是行政檢察精準監(jiān)督的重要補充，是基于程序法治的功能規(guī)范機制，充分落實能動檢察和精細化審查理念，體現(xiàn)于有關(guān)行政檢察的程序法規(guī)范之中。根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條的規(guī)定，這些程序性方式包括調(diào)查核實、監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助，此外也包括協(xié)調(diào)化解撤訴、促成和解等手段。調(diào)查核實和監(jiān)督糾正旨在確保精細化審查，查清檢察監(jiān)督的個案爭議與事實內(nèi)容。公開聽證、釋法說理和司法救助旨在加強檢察監(jiān)督過程中的多主體互動，提升司法公信力和權(quán)益保障效能。通過程序性方式能夠有效地聯(lián)結(jié)各部分爭議化解階段，從而使得行政爭議實質(zhì)性化解成為一個有機連貫的整體型機制。在“姚×訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案”（檢例第121號）中，該案案情涉及冒名婚姻登記的問題，當(dāng)事人姚×多次提請人民法院撤銷婚姻登記或確認婚姻無效均無果，并且其后提起行政訴訟時超越了起訴期限，由此遂向福建省某市人民檢察院申請檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)審查后認為，涉案撤銷婚姻登記的訴求具有正當(dāng)性，由于尚無其他方式對案涉訴求予以回應(yīng)，因而檢察機關(guān)決定開展行政爭議化解工作。在綜合運用如調(diào)查核實、公開聽證和司法救助等程序性方式的過程中，檢察機關(guān)查明姚×撤銷婚姻登記的訴求已存在7年，且本案中存在冒名婚姻登記的情形，檢察機關(guān)遂向涉案民政局發(fā)出檢察建議，要求其就涉案婚姻登記之法律關(guān)系重新作出行政決定。值得注意的是，姚×長期奔波申訴，生活陷入困境，檢察機關(guān)決定給予姚×司法救助4萬元，并幫助姚×解決子女就學(xué)等實際困難。該案的發(fā)布直接推動了最高人民檢察院會同有關(guān)部門制定《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，在全國范圍內(nèi)合力解決冒名登記結(jié)婚問題。本案中，檢察機關(guān)主動調(diào)查核實具體案情，為行政爭議實質(zhì)性化解綜合采取多種方式，通過檢察建議、司法救助與其他功能補足模式的綜合運用，既發(fā)揮法律監(jiān)督職能，彌補行政訴訟因起訴期限的限制而無法維護當(dāng)事人合法權(quán)益的短板，也從實質(zhì)法治層面促進了行政爭議的實質(zhì)性化解，并達到監(jiān)督民政部門依法行政的良好效果。

四、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議功能機制的發(fā)展進路

行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議功能機制的未來圖景，必須嚴密契合中國特色社會主義法治理論并發(fā)展中國式現(xiàn)代化行政檢察基礎(chǔ)理論，基于現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)構(gòu)建能動檢察規(guī)范體系，拓展行政爭議實質(zhì)性化解監(jiān)督模式的內(nèi)涵，構(gòu)建類案治理與解紛手段相結(jié)合的社會治理模式。

（一）理念目標：堅持中國特色社會主義法治理論

黨的二十大報告明確提出“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的政治目標”，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議是落實能動檢察、強化檢察監(jiān)督機制的集中體現(xiàn)，也是契合中國特色社會主義法治理論的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記指出：“要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運行機制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義?！?/p>

第一，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議在法治中國建設(shè)中的補強作用。行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議應(yīng)當(dāng)在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中發(fā)揮獨特功能，由于行政檢察在法治監(jiān)督體系中具備“一手托兩家”的獨特性，兼具促進依法行政與司法公正的作用。故應(yīng)充分發(fā)揮推進法治政府建設(shè)的效能，以依法監(jiān)督的“我管”促進職能部門依法履職的“都管”，與此同時以行政爭議實質(zhì)性化解促進訴源治理進而推動法治社會的建設(shè)。行政檢察實質(zhì)性化解爭議既要關(guān)注行政爭議問題的根源性問題，加強行政檢察功能的深度；又可跳脫出個案監(jiān)督的局限性，對行政治理現(xiàn)實問題予以考量。因此，行政檢察應(yīng)作為法治中國建設(shè)的補強力量，通過檢察監(jiān)督穿透個案爭議上升到類案解決，并且產(chǎn)生對司法公正和法治政府建設(shè)的耦合性助推作用。

第二，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮促進功能。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求行政檢察的頂層設(shè)計和法治實踐相結(jié)合，不僅要完善行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議功能的制度設(shè)計，也要不斷糾正個案中的行政審判違法和違法行政問題，對于個案背后存在的普遍性問題，督促預(yù)防和糾正一類問題，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在中國特色社會主義法治理論之下，行政檢察需要積極主動發(fā)揮能動作用，通過實質(zhì)性化解行政爭議促進治理效能的提升，聚焦法律制度的空白點和沖突點，不僅要通過“一手托兩家”促使行政爭議得到實質(zhì)性化解，而且要以形成全方位的監(jiān)督機制引領(lǐng)法治監(jiān)督體系的構(gòu)建，通過積極主動的能動作用不斷健全行政檢察的法治規(guī)范體系。

第三，中國特色社會主義法治理論要求法律適用的統(tǒng)一性和完整性。統(tǒng)一、正確適用法律是中國特色社會主義法治理論整體性、系統(tǒng)性的要求，也是人民法院依法獨立行使審判權(quán)的基本職責(zé)。在我國，行政機關(guān)是具體實施法律規(guī)范、行使行政職權(quán)的法定機關(guān)，而人民法院是保障訴訟爭議得以統(tǒng)一裁判的司法機關(guān)，因而直接關(guān)系到人民群眾對我國法律實施的公平正義的效果評價。然而，“執(zhí)法標準不統(tǒng)一”“同案不同判”的問題在我國法律實施領(lǐng)域依然比較突出。因此，檢察機關(guān)需要對人民法院適用法律的正確性予以引導(dǎo)，通過指導(dǎo)性案例的方式將個案解決上升至統(tǒng)一的法律適用機制，促進類案的解決。作為促進法律統(tǒng)一適用的監(jiān)督者，檢察機關(guān)理應(yīng)擔(dān)負起法律實施的監(jiān)督職責(zé)，通過監(jiān)督和保障統(tǒng)一的法律適用，有助于構(gòu)建融貫的行政檢察治理機制。在履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)時，檢察機關(guān)應(yīng)將法律的統(tǒng)一正確實施與行政爭議的實質(zhì)性化解有機結(jié)合，一般通過依法抗訴重新啟動再審程序，并構(gòu)建具有規(guī)則引領(lǐng)價值的生效裁判方式，切實促進行政爭議的實質(zhì)性化解。

（二）規(guī)范體系：構(gòu)建系統(tǒng)全面的能動檢察規(guī)范體系

2023年8月7日，最高人民檢察院印發(fā)《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》，明確提出“完善在訴訟監(jiān)督中開展行政爭議實質(zhì)性化解的制度規(guī)范”。為構(gòu)建系統(tǒng)全面的能動檢察規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)注意以下三個方面的內(nèi)容：

第一，要以實踐經(jīng)驗反哺規(guī)范體系之構(gòu)建。積極總結(jié)行政爭議化解的實踐經(jīng)驗和典型案例，通過將檢察系統(tǒng)的內(nèi)部工作指引轉(zhuǎn)化為司法解釋乃至法律法規(guī)等形式，加快制定和完善行政檢察法律規(guī)范，針對行政爭議解決的一般原則、涵蓋范圍、重點內(nèi)容、實踐類型、程序機制等作出明確規(guī)定，主動融入行政檢察的實踐模式之中。例如，對于行政裁判確有錯誤，但僅憑抗訴和檢察建議無法切實推動行政爭議化解的，以及以檢察建議方式無法處理行政行為之違法或瑕疵等情形，不能有效解決行政爭議的，可以給予檢察機關(guān)靈活處置的權(quán)力。檢察機關(guān)促成和解是針對影響范圍廣、涉案人數(shù)眾多的行政爭議的重要化解方式，行政檢察促成和解的適用情形和程序也需要在相關(guān)立法中予以明確規(guī)定。

第二，能動檢察規(guī)范體系應(yīng)契合行政訴訟法的立法目的。能動檢察要求行政檢察以保障權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)和審判權(quán)、促進依法審判和執(zhí)行為基本要旨，以化解行政爭議為理念牽引。行政檢察監(jiān)督權(quán)的直接來源是《行政訴訟法》第11條的法定授權(quán)，而能動檢察則要求檢察機關(guān)必須靈活積極地全面貫徹行政訴訟法基本要求。行政檢察規(guī)范工作目前主要集中于修訂行政訴訟監(jiān)督規(guī)則、定期發(fā)布有關(guān)行政檢察的指導(dǎo)性案例等，未來應(yīng)進一步推動行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議工作機制人法，將行政檢察介入行政爭議的實踐模式予以規(guī)范化和類型化，并促進規(guī)范效力位階的體系化，構(gòu)建行政檢察與行政訴訟的互動機制，重點解決法院裁定駁回起訴類案件、民行交叉類案件的行政爭議化解的規(guī)范依據(jù)問題。

第三，目前行政檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)主要為《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，呈現(xiàn)內(nèi)部組織法+外部關(guān)聯(lián)性法律+司法解釋的規(guī)范局面，可見行政檢察缺少針對具體工作的規(guī)范依據(jù)。行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議是法律適用和事實認定的過程，并且存在著從運動式的“專項活動”逐漸固化為常態(tài)式的“法律規(guī)則”的制度趨勢，但是當(dāng)前進行行政爭議實質(zhì)性化解更多依賴于政策性的“實施方案”“專項活動”等規(guī)范性文件?；诂F(xiàn)實因素考慮，行政爭議化解的政策規(guī)范較之于法律規(guī)范存在著過于宏觀、時效性不確定、依據(jù)不充分等短板，對于檢察機關(guān)化解行政爭議的具象實踐缺乏足夠規(guī)范，致使檢察機關(guān)依法依職能參與行政爭議化解時，在程序構(gòu)造方面的規(guī)范性、有效性、長效性均存在相應(yīng)程度的欠缺。進一步，行政檢察的內(nèi)部組織法與司法解釋之間也存在規(guī)范矛盾問題，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第20條未將監(jiān)督違法行政行為納入檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)之中，而《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確將行政行為的合法性納入調(diào)查核實程序之中。盡管檢察機關(guān)開展行政爭議化解工作已具有部分規(guī)范依據(jù)，如若長期缺失規(guī)范體系則使得行政檢察難以在法治監(jiān)督體系中發(fā)揮效能，遑論對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，做好行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議立法工作的重要性由此突顯。因此，需要進一步推動檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的規(guī)范化和常態(tài)化建設(shè)，把當(dāng)前的政策依據(jù)提煉為“法治依據(jù)”、政策規(guī)范化約為“法治規(guī)范”，強化和完善行政爭議實質(zhì)性化解的法治供給。可以適時修改《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的有關(guān)內(nèi)容或出臺新法，將行政檢察專項活動的經(jīng)驗體現(xiàn)其中，并且對行政爭議化解的啟動條件、方式類型、程序規(guī)則等作出體系性、系統(tǒng)性規(guī)定，從而在規(guī)范中充分奠定行政檢察介入行政爭議的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)。檢察機關(guān)應(yīng)注重總結(jié)和拓展行政檢察的有益經(jīng)驗，為系統(tǒng)全面的能動檢察規(guī)范體系提供實踐樣本，為檢察機關(guān)的職能依據(jù)和化解爭議的方式奠定規(guī)范基礎(chǔ)，為相關(guān)的實體和程序問題做好體系化的規(guī)范工作。

（三）實現(xiàn)機制：拓展行政爭議實質(zhì)性化解監(jiān)督模式的內(nèi)涵

基于“理想類型”的國家與法律程序目的觀，可將司法分為“政策實施型司法”和“糾紛解決型司法”，對于肩負經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定維護雙重任務(wù)、正行進在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興征程中的我國司法機關(guān)而言，則呈現(xiàn)出明顯的“混合型”特征。因此，行政檢察化解行政爭議功能應(yīng)予以拓展。對于法律監(jiān)督而言，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)的回應(yīng)性要求也需要契合中國特色社會主義法治體系的需要，全方位構(gòu)建適應(yīng)能動檢察和訴源治理的法治監(jiān)督體系，拓展行政爭議實質(zhì)性化解的理論內(nèi)涵。

第一，注重全環(huán)節(jié)的爭議化解監(jiān)督?！缎姓V訟法》將“解決行政爭議”作為行政訴訟制度的宗旨，從主要針對對象而言，應(yīng)當(dāng)是對人民法院行政審判活動的要求；而從對行政訴訟的監(jiān)督角度來說，應(yīng)當(dāng)也是對檢察機關(guān)的要求。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)通過自己的獨特職能實現(xiàn)對行政訴訟的法律監(jiān)督，那就應(yīng)當(dāng)是對行政訴訟活動的全面監(jiān)督，其中既包括對法院從立案到審判全過程的監(jiān)督，也包括對行政訴訟中法院審查對象——被訴行政行為的監(jiān)督，同時也包括對法院裁判執(zhí)行等情況的監(jiān)督。無論是在行政爭議進入訴訟之前，還是進入行政訴訟之中，抑或是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，都有實質(zhì)性化解行政爭議的可能，應(yīng)適時探索行政檢察介入行政爭議產(chǎn)生的各個環(huán)節(jié)，形成監(jiān)督效能的良性循環(huán)，從而促進社會治理。例如，以往行政檢察對行政復(fù)議的監(jiān)督范圍覆蓋相對有限，未來這一階段將成為行政檢察強化行政執(zhí)法監(jiān)督、促進行政爭議化解的關(guān)鍵領(lǐng)域。在開展?fàn)幾h化解工作中，當(dāng)檢察機關(guān)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)特定行政行為具有違法性和侵益性，則可根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范制發(fā)檢察建議或者采取其他方式，積極主動督促行政機關(guān)采取救濟措施。如果該違法行政行為與行政相對人所主張的損害之間無因果關(guān)系，檢察機關(guān)則有權(quán)向行政機關(guān)提出優(yōu)化法治工作的檢察建議，并始終秉持公正客觀的立場開展解紛息訴工作。在行政爭議的前端環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)可適時介入行政復(fù)議階段參與糾紛化解，在行政訴訟審前和解階段通過法檢合作推動行政爭議實質(zhì)性解決。在行政訴訟過程中，檢察機關(guān)應(yīng)在監(jiān)督行政訴訟活動之基礎(chǔ)上，處理好監(jiān)督行政訴訟活動與化解行政爭議的關(guān)系，及時有效回應(yīng)當(dāng)事人合法合理的訴求。通過發(fā)掘行政爭議中存在的根源問題，以制發(fā)檢察建議的方式督促行政機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)加強工作規(guī)范化，以辦好“一案”治理“一片”，達到預(yù)防同類行政爭議再次產(chǎn)生的法治良效。

第二，明確能動檢察理念的邊界。檢察機關(guān)應(yīng)尊重法治精神和法治方式，梳理好法律關(guān)系，尊重權(quán)力的限度，嚴格履行職責(zé)。在此層面中，由于檢察機關(guān)履行法定監(jiān)督權(quán)而對行政爭議予以消弭，故而其監(jiān)督目標在于受侵害的利益得到事后修復(fù)，行政相對人的實質(zhì)訴求不僅得到回應(yīng)，而且其受侵害的合法權(quán)利得到最終救濟，在自愿的基礎(chǔ)上積極配合開展相關(guān)解紛工作。在程序方面，若爭議化解工作順利開展，則相關(guān)糾紛終局消弭，當(dāng)事人不得就該糾紛再行爭訟。檢察機關(guān)應(yīng)該尊重行政判斷的優(yōu)先權(quán)、司法機關(guān)的裁判權(quán)，提高行政檢察監(jiān)督的專業(yè)性。檢察機關(guān)應(yīng)重視行政爭議的系統(tǒng)性與根源性，以促進行政檢察對行政爭議實質(zhì)性解決的深度。這不僅符合公權(quán)力恣意禁止的法治要義．也界定了能動檢察理念落實的法治邊界。

此外，需要重視行政檢察權(quán)能在積極主動行使過程中存在突破謙抑性的不同風(fēng)險。具體而言，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議需要注重介入行政爭議化解工作的限度，一些爭議可能僅是因為行政相對人的主觀意愿而產(chǎn)生，未必在合理的范疇內(nèi)。一些爭議可能存在化解的瑕疵而未得到全面回應(yīng)，這是因為其要讓位于維護司法公正、保護公共利益以及提升行政效率等其他社會價值。在實質(zhì)性解決行政爭議時，檢察機關(guān)務(wù)必恪守行政檢察監(jiān)督職能，不得濫用職權(quán)或者超越法定邊界行使職權(quán)。一方面，檢察機關(guān)應(yīng)充分激活行政檢察“一手托兩家”的雙重功能，保障司法公正和督促依法行政。對于檢察監(jiān)督案件的審查應(yīng)當(dāng)兼顧合法性和合理性，如若行政機關(guān)的行政行為違法，則可以制發(fā)檢察建議依法督促其及時糾正；如若行政機關(guān)的行政行為存在一般瑕疵，則可以通過口頭建議或者檢察建議監(jiān)督其作出補正。另一方面，行政爭議的化解應(yīng)當(dāng)通盤考慮，檢察機關(guān)作為客觀公正的居中監(jiān)督者，需要通過調(diào)查核實明辨是非，在考量案件事實、爭議焦點、正當(dāng)訴求、政策影響和各方利益的基礎(chǔ)上，運用釋法說理、司法救助等功能規(guī)范機制引導(dǎo)當(dāng)事人和解，在服判息訴之時讓當(dāng)事人回歸理性，從而有效化解社會矛盾。從我國能動檢察實踐的布局來看，它體現(xiàn)出合力運行、整體展開的特點，表現(xiàn)為我國當(dāng)下檢察系統(tǒng)的一項全面性工作和政治任務(wù)。從理論和實踐來看，檢察系統(tǒng)的所有工作部門既要整體服務(wù)于能動檢察的實踐需求，又要依據(jù)“能動檢察”“訴源治理”等理論要求，依托具體檢察權(quán)能的法定內(nèi)容以及相互關(guān)系，以法治目標引領(lǐng)行政檢察促進訴源治理作用如期實現(xiàn)?！澳軇訖z察”對檢察機關(guān)的主動性和靈活性提出要求，并且賦予其介入源頭性社會問題治理的積極功能。訴源治理中的“訴源”，一方面闡明了檢察權(quán)能得以能動運行的主要原因，即試圖從問題產(chǎn)生的源頭來根本解決問題，另一方面則為檢察權(quán)能“能動”運行的方式和原則予以限定?！霸V源”要求檢察機關(guān)的能動場域限定為行政訴訟活動領(lǐng)域，并且需要在監(jiān)督過程中注重爭議源頭的良效治理，契合社會實踐和國家治理的需要。

第三，在穿透式監(jiān)督基礎(chǔ)上拓展合作機制。行政檢察不僅要充分履行監(jiān)督職能，同時要開展與其他不同機關(guān)之間的外部解紛合作，從而突破法律形式主義對監(jiān)督效果的消極制約作用。具體而言，行政檢察在促進爭議化解方面需要與法院、政府等部門進行協(xié)調(diào)配合，共同推進社會治理目標的實現(xiàn)。協(xié)調(diào)要求檢察機關(guān)在尊重工作規(guī)律的基礎(chǔ)上，合理把握國家治理體系各要素之間的相互關(guān)系，通過建立包容性的跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)合作機制，綜合運用各種方式使不同系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系達到理想的耦合狀態(tài)。府檢、法檢的協(xié)調(diào)合作應(yīng)當(dāng)明確如何與穿透式監(jiān)督相契合。穿透式監(jiān)督的原因在于行政訴訟實踐中存在的歷史遺留問題、程序空轉(zhuǎn)問題和類案漏洞問題。根據(jù)最高人民檢察院的探索，“穿透式”行政檢察監(jiān)督具有四層次的階段化構(gòu)造，一是介入行政訴訟的監(jiān)督，二是以監(jiān)督行政訴訟遞進至監(jiān)督行政行為，三是從行政行為層面進入爭議化解層面，四是從爭議化解層面進入社會治理層面，實現(xiàn)行政檢察從末端監(jiān)督向前端治理的飛躍。穿透式行政檢察監(jiān)督具有獨特的價值：一是發(fā)揮“一手托兩家”作用，既監(jiān)督人民法院公正司法又促進行政機關(guān)依法行政。二是著眼于實質(zhì)性化解行政爭議，促進解決程序空轉(zhuǎn)問題。三是發(fā)揮檢察監(jiān)督能動性，提升社會治理能力。穿透式監(jiān)督意味著應(yīng)在個案中發(fā)現(xiàn)行政違法的普遍性、根源性問題，并通過社會治理檢察建議等方式督促行政爭議的解決，有助于促進社會治理層面的共性問題整改，加強以案促建、以案促治，為推動長效機制建立健全奠定基礎(chǔ)。具體而言，應(yīng)構(gòu)建內(nèi)外并聯(lián)的檢察合作機制，完善上下級檢察院之間的聯(lián)動，充分發(fā)揮上級檢察機關(guān)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，為下級檢察院的行政爭議化解工作提供支持條件，激活“檢察一體化”辦案模式的優(yōu)勢。在外部層面，應(yīng)堅持行政檢察監(jiān)督行政訴訟的職能底色，充分發(fā)揮法治監(jiān)督作用，進而確保審判機關(guān)公正司法和促進行政機關(guān)依法行政。檢察機關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解過程中，加強與行政機關(guān)和審判機關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)、銜接、協(xié)動，通過外部合力提升行政爭議化解的質(zhì)效。實踐中，由于行政爭議化解的工作性質(zhì)具有靈活性，在現(xiàn)有規(guī)定之外，基層還探索出如督促、磋商、圓桌會議等形式，都是鑒于實際需求而對能動檢察理念予以落實的司法回應(yīng)。

（四）治理模式：構(gòu)建類案治理與解紛手段相結(jié)合的社會治理模式

“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。新時代檢察機關(guān)要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。最高人民檢察院近年來力推的群眾信訪件件有回復(fù)、信訪積案化解、公開聽證、行政爭議實質(zhì)性化解等工作，都是落實新時代“楓橋經(jīng)驗”的有效舉措。《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》提出要加強對公民合法權(quán)益的司法保護，加強檢察機關(guān)對行政訴訟活動的法律監(jiān)督，維護司法公正，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，依法有效化解社會糾紛矛盾。2021年，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調(diào)要完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。進言之，行政檢察在行政爭議化解中的重要作用，聚焦于以定分止?fàn)帍浹a行政訴訟制度運行不暢的短板，以提高爭議化解效率、節(jié)約司法資源、促進當(dāng)事人服判息訴補強司法的公平正義要求，是助益于實現(xiàn)社會治理的獨特模式。可以明確的是，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的終局影響應(yīng)落實于社會治理層面，只有通過化解行政爭議才有可能為社會治理奠定充分前提。檢察機關(guān)雖然可以直接介入個案中行政爭議之化解，實際上相對于社會治理卻呈現(xiàn)間接作用和衍生影響。從行政檢察的特征來看，作為落實能動理念的回應(yīng)型司法機制，其可以通過實質(zhì)性化解行政爭議、從個案解決發(fā)展至類案治理，進而促進社會治理的動態(tài)調(diào)整。

第一，從個案辦理到類案監(jiān)督再促進標本兼治，是法治中國建設(shè)對司法建設(shè)的要求。自《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》印發(fā)以來，迄今為止總共發(fā)布38批共157件指導(dǎo)性案例。其中，近三年發(fā)布行政檢察指導(dǎo)性案例共三批13件，此種現(xiàn)象既體現(xiàn)了行政檢察在“四大檢察”格局中的地位日益突出，也反映出行政檢察類案監(jiān)督機制本身還有進一步優(yōu)化調(diào)整的空間。作為記載行政檢察監(jiān)督本土經(jīng)驗和實踐智慧的指導(dǎo)性案例發(fā)布制度，應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)從“政策宣示型”“方法推廣型”向“統(tǒng)一適法型”“規(guī)則價值型”的模式轉(zhuǎn)變，使得最高人民法院和最高人民檢察院在行政法律統(tǒng)一正確適用上保持高度一致，努力達至根除行政爭議產(chǎn)生土壤的“法治規(guī)范型訴源治理”狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)強化系統(tǒng)觀念，將個案監(jiān)督與類案監(jiān)督、系統(tǒng)治理相結(jié)合，運用檢察建議、專題報告、白皮書等方式，向有關(guān)單位提出監(jiān)督糾正、堵塞漏洞、建章立制的檢察建議，以依法監(jiān)督的“我管”促進職能機關(guān)依法履職的“都管”。通過個案經(jīng)驗的提煉，可以有助于實現(xiàn)檢察方法演繹和類案經(jīng)驗總結(jié)，為實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解的源頭治理和標本兼治奠定方法論基礎(chǔ)。

第二，歷史遺留型行政案件治理模式。在諸多行政爭議產(chǎn)生的原因之中，歷史遺留事件是行政爭議難以化解的疑難問題和突出表現(xiàn)。有些行政爭議是由治理政策變遷等歷史原因而產(chǎn)生的，由于該類行政案件超越起訴期限，法院往往不予立案或者駁回起訴，但行政行為確有違法情形和利益侵害性，且申請人的訴求正當(dāng)，因而檢察機關(guān)具有介入行政爭議的必要性，此類案件也是檢察機關(guān)化解行政爭議的重點案件。對于超過起訴期限，但當(dāng)事人訴求合理且其權(quán)利受到侵害的行政爭議，檢察機關(guān)應(yīng)在查明當(dāng)事人正當(dāng)性訴求的基礎(chǔ)上堅持“一案三查”，通過多層次行政爭議化解模式為行政相對人提供權(quán)利救濟。如若經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)法院裁定該案超過起訴期限確有錯誤，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者提出再審檢察建議。如若經(jīng)審查認為法院裁定并無不當(dāng)，但涉案行政行為具有違法性特征，且行政相對人的訴求合法合理，則以制發(fā)檢察建議或促成和解之方式，以當(dāng)事人自愿為前提積極推動矛盾糾紛在源頭解決。因此，對于歷史遺留型行政案件，關(guān)鍵在于識別行政相對人訴求的正當(dāng)性，檢察機關(guān)在此基礎(chǔ)上介入相關(guān)行政爭議，在因超過起訴期限而行政審判無法干預(yù)之時，積極實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性解決之司法目標。

第三，潛在之訴、遺落之訴等行政爭議的治理模式。針對行政爭議的內(nèi)容，可將行政檢察介入的行政爭議分為“潛在之訴”和“遺落之訴”?！皾撛谥V”即尚未進入行政訴訟階段的爭議，該爭議可能尚處于行政復(fù)議階段。此時，檢察機關(guān)可以發(fā)揮檢察監(jiān)督的能動作用，提前介入訴前行政復(fù)議階段，在確保合法性的同時查清案件事實，并在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上調(diào)解處理涉案行政爭議，從而預(yù)防該爭議進一步擴散和加劇。“遺落之訴”即行政相對人尚未針對特定行政決定，行使復(fù)議或者訴訟的權(quán)利，但在非訴執(zhí)行階段方才提出合法訴求而產(chǎn)生的行政爭議。與針對裁判結(jié)果的檢察監(jiān)督不同，此種檢察監(jiān)督實際上旨在給予已經(jīng)遺失救濟權(quán)利的當(dāng)事人再次救濟的契機。在這種情形下，檢察機關(guān)需要通過調(diào)查核實明晰案件的爭議事實和焦點問題，通過化解此類爭議可以解決相關(guān)申訴案件和信訪案件，從而體現(xiàn)了訴源治理的現(xiàn)代化方向。對于此類案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建全面的“遺落之訴”檢察監(jiān)督制度，通過調(diào)查核實案件的具體情形，采取相應(yīng)措施明確非訴執(zhí)行階段各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，為被執(zhí)行人合法權(quán)益的實現(xiàn)和相關(guān)行政爭議的解決搭建互動平臺。檢察機關(guān)在行政訴訟活動以及行政訴訟生效裁判中的職權(quán)監(jiān)督，也應(yīng)更加注重所謂“潛在之訴”“遺落之訴”中涉及的爭議，從根源上減少和預(yù)防行政爭議的發(fā)生。

第四，充分發(fā)揮間接型社會治理模式的總體效能。根據(jù)行政檢察理論，行政檢察監(jiān)督具有憑借司法能動參與社會治理的間接性特征，其因介入行政爭議而發(fā)揮解紛作用，從而對社會治理的總體效能產(chǎn)生衍生性影響?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021- 2025年）》對健全社會矛盾糾紛化解體系提出了新的要求。立足行政檢察職能推動行政爭議實質(zhì)性化解，是檢察機關(guān)參與社會治理的重要途徑，有利于推動社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制的完善。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)落實《意見》的要求，探索將行政檢察與社會矛盾預(yù)防性機制相銜接，從源頭上減少違法行政行為或者不規(guī)范行政行為，進而實現(xiàn)行政爭議化解機制間的貫通融合。行政爭議是社會治理矛盾的突出體現(xiàn)，在官民關(guān)系的塑造層面，化解行政爭議是社會治理有效性的明顯表現(xiàn)。只有根據(jù)行政審判的實踐情形，適度拓展行政檢察在行政爭議解決中所發(fā)揮的功能，通過切實履行檢察機關(guān)的法治監(jiān)督職責(zé)，進而再對涉及行政行為的各類產(chǎn)生矛盾的因素予以能動檢察，方能有效發(fā)揮行政檢察實質(zhì)性化解爭議的能動作用，從而促進依法行政、保障公正司法、修復(fù)社會關(guān)系，確保行政檢察“一手托兩家”的理論目標得以實現(xiàn)。總之，行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議并非“一化了之”，而是需要積極在前端解決行政爭議產(chǎn)生的根源性問題，并通過多元化方式解決“潛在之訴”和“遺落之訴”，進而有助于通過官民矛盾的化解提升社會治理的總體效能。在此過程中，要明確行政檢察實質(zhì)性化解爭議的前提是“依法化解”，構(gòu)建能動檢察與依法檢察理念相融貫的實質(zhì)性化解行政爭議功能機制。

五、結(jié)語

“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！毙姓z察實質(zhì)性化解行政爭議是訴源治理、能動檢察和“一手托兩家”理念落實的生動反映，其以行政訴訟監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督為主要方向，以行政爭議的切實有效解決為目標導(dǎo)向。在實現(xiàn)行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議功能的過程中，惟有使得新時代行政檢察理論契合中國特色社會主義法治理論，在功能的理論內(nèi)涵、實現(xiàn)機制和治理模式予以規(guī)范化和適時拓展，構(gòu)建層次型行政爭議化解監(jiān)督模式和間接型社會治理模式，方能在中國式現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，有助于推動中國特色行政檢察制度的不斷健全，為世界貢獻中國的“檢察方案”。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，行政檢察惟有堅持法治監(jiān)督的本色，實現(xiàn)督促依法行政和司法公正的效果，在促進爭議實質(zhì)性化解之時推動社會治理，方能助推作為重點任務(wù)和主體工程的“法治政府建設(shè)”、作為法治國家基礎(chǔ)性工程的“法治社會建設(shè)”，為建設(shè)“法治中國”構(gòu)筑堅實的法治監(jiān)督基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：王青斌）

基金項目：2021年度國家社科基金重大項目“優(yōu)化營商環(huán)境的法治建構(gòu)”（項目編號：21ZDA051）；2023年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“行政檢察協(xié)同推進法治政府建設(shè)研究”（GJ2023809）。