自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制

摘要：我國(guó)的自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用在政策推動(dòng)下處于世界領(lǐng)先水平，但存在數(shù)據(jù)瑕疵、轉(zhuǎn)譯偏差、算法黑箱等基礎(chǔ)誘因，易產(chǎn)生行政權(quán)利與義務(wù)被技術(shù)性懸置、官僚系統(tǒng)越權(quán)與卸責(zé)蔓延、機(jī)械裁量與個(gè)案正義相沖突等負(fù)外部效應(yīng)。若要科學(xué)解決這些基礎(chǔ)問(wèn)題及其負(fù)外部效應(yīng)，則需改進(jìn)既有的發(fā)展優(yōu)位規(guī)制模式，構(gòu)建兼顧創(chuàng)新發(fā)展與合理規(guī)制的包容性規(guī)制框架。在以人為本與權(quán)利保障雙向融合的技術(shù)賦權(quán)趨勢(shì)下，自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)注重提升公民參與行政活動(dòng)的信息能力。技術(shù)性正當(dāng)程序是正當(dāng)程序的數(shù)字化升級(jí)與過(guò)程論闡釋，有助于推動(dòng)自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用邊界的劃定與實(shí)質(zhì)化人工干預(yù)機(jī)制的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：人工智能；自動(dòng)化行政裁量；技術(shù)性正當(dāng)程序；包容性規(guī)制

目次

一、引言

二、自動(dòng)化行政裁量的容許性分析

三、自動(dòng)化行政裁量的負(fù)外部效應(yīng)

四、自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制原理

五、自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制路徑

六、結(jié)語(yǔ)

一、引言

國(guó)外關(guān)于人工智能與法律相結(jié)合的研究，最早可追溯至20世紀(jì)60年代。隨著凱文·阿什利（Kevin Ashley）等人設(shè)計(jì)出根據(jù)案例進(jìn)行推理的HYPO軟件，法律人工智能逐漸被納入法律專家和技術(shù)專家的研究視野。此后，各國(guó)相繼開(kāi)發(fā)了各類法律人工智能系統(tǒng)，如ROSS、Lex Machina等。相較于國(guó)外，國(guó)內(nèi)開(kāi)展法律人工智能的研究最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，如龔祥瑞、李克強(qiáng)1983年提出法律工作計(jì)算機(jī)化具有現(xiàn)實(shí)可能性。2009年，以環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)為代表的智能輔助行政裁量開(kāi)始出現(xiàn)。2022年，OpenAI公司發(fā)布的ChatGPT-3.5，更是掀起了法律人工智能的研究熱潮。相比于個(gè)案化裁量，機(jī)械化裁量可以提升行政活動(dòng)的一致性、緩解行政資源的不均衡。但行政裁量從“人類”到“機(jī)器”的載體變化，引發(fā)了行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、行政裁量運(yùn)行方式的深刻變革。盡管部分學(xué)者將目光從“自動(dòng)化行政”移向了“自動(dòng)化行政裁量”，較全面地闡釋了自動(dòng)化行政裁量的學(xué)理基礎(chǔ)與功能定位。然而，當(dāng)前關(guān)于自動(dòng)化行政裁量的學(xué)術(shù)研究囿于理論探討與前景預(yù)測(cè)，未觸及自動(dòng)化行政裁量的負(fù)外部效應(yīng)以及因應(yīng)手段的實(shí)質(zhì)匱乏。

各國(guó)針對(duì)自動(dòng)化行政裁量的規(guī)制研究均處于起步階段，規(guī)制模式各具特色：歐盟在數(shù)據(jù)保護(hù)框架下采取嚴(yán)格監(jiān)管模式，美國(guó)通過(guò)發(fā)布法案與作成判例而呈現(xiàn)漸進(jìn)規(guī)制模式，中國(guó)積極推動(dòng)人工智能與行政活動(dòng)的深度融合而形成發(fā)展優(yōu)位模式。盡管我國(guó)自動(dòng)行政裁量應(yīng)用走在世界前列，但是相關(guān)規(guī)制研究卻長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記在2014年兩院院士大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大機(jī)遇，就是要在新賽場(chǎng)建設(shè)之初就加入其中，甚至主導(dǎo)一些賽場(chǎng)建設(shè)，從而使我們成為新的競(jìng)賽規(guī)則的重要制定者、新的競(jìng)賽場(chǎng)地的重要主導(dǎo)者”。因此，我國(guó)既應(yīng)保持推動(dòng)自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的政策連貫性以鞏固先發(fā)優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)主動(dòng)提出規(guī)制方案以避免技術(shù)控制的“科林格里奇困境（Colingridge’s Dilemma）”再現(xiàn)。這種對(duì)發(fā)展優(yōu)位模式的前瞻性改進(jìn)思路，體現(xiàn)了兼顧創(chuàng)新發(fā)展與合理規(guī)制的“共建共治共享”與“包容審慎監(jiān)管”理念。本文通過(guò)考察自動(dòng)化行政裁量的政策依據(jù)、技術(shù)原理、權(quán)力來(lái)源及容許性限度，揭示自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的基礎(chǔ)誘因與外在表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制原理和規(guī)制方案。

二、自動(dòng)化行政裁量的容許性分析

自動(dòng)化技術(shù)可以發(fā)掘行政機(jī)關(guān)搜集信息的潛力，進(jìn)而徹底改變行政機(jī)關(guān)解決復(fù)雜問(wèn)題的方式。由于自動(dòng)化行政裁量在依據(jù)上具有政策引導(dǎo)性、在應(yīng)用上具有技術(shù)可行性、在法理上具有權(quán)力正當(dāng)性，因而在我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域得以快速推廣應(yīng)用。然而，當(dāng)前技術(shù)發(fā)展所處的弱人工智能階段，決定了自動(dòng)化行政裁量的輔助功能定位以及必要的容許性限度。

（一）自動(dòng)化行政裁量的運(yùn)作原理

自由裁量權(quán)允許執(zhí)法部門(mén)選擇“執(zhí)法優(yōu)先權(quán)”，但這些選擇卻可能帶有社會(huì)性和政治性，同時(shí)又不能期望執(zhí)法部門(mén)隨處都能全面執(zhí)法，因?yàn)樗麄兊淖杂蓤?zhí)法行為可能帶有歧視性和武斷性。在此意義上，使用自動(dòng)化行政系統(tǒng)有助于減少自由裁量權(quán)的負(fù)面影響。我國(guó)行政處罰領(lǐng)域最早引入了自動(dòng)化裁量。南京市環(huán)保局早在2009年就研發(fā)了“環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”，該系統(tǒng)的研發(fā)思路是按照違法事實(shí)“無(wú)、輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重”的六個(gè)等級(jí)，將每個(gè)違法事實(shí)二維概分為違法行為和違法后果，每個(gè)違法行為和違法后果再拆分為若干個(gè)子行為和子后果，通過(guò)子行為和子后果的分別疊加，計(jì)算出總行為和總后果，進(jìn)而得出違法事實(shí)的相應(yīng)等級(jí)。這類基于二維數(shù)組的行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)，主要是通過(guò)創(chuàng)建算法模型來(lái)模擬行政處罰的自由裁量過(guò)程。目前，行政處罰裁量輔助系統(tǒng)在我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、交通運(yùn)輸及稅收征管等領(lǐng)域得到了全面推廣。

人工智能的本質(zhì)是功能模擬，自動(dòng)化行政裁量實(shí)質(zhì)是通過(guò)機(jī)器模擬行政裁量的過(guò)程，其運(yùn)作原理可被概括為三個(gè)環(huán)節(jié)，即“從場(chǎng)景到數(shù)據(jù)”“從數(shù)據(jù)到模型”“輸出裁量結(jié)果”。首先，“從場(chǎng)景到數(shù)據(jù)”環(huán)節(jié)以歷史違法事實(shí)、既有裁量依據(jù)的結(jié)構(gòu)化為目標(biāo)，通過(guò)語(yǔ)料獲取、數(shù)據(jù)清洗、特征標(biāo)注等步驟，搭建自由裁量輔助決策知識(shí)庫(kù)。在這一知識(shí)庫(kù)中，數(shù)據(jù)的完整性與真實(shí)性將決定算法模型能否還原行政裁量場(chǎng)景。其次，“從數(shù)據(jù)到模型”環(huán)節(jié)以選取最優(yōu)算法模型來(lái)擬合輸入與輸出關(guān)系為目標(biāo)，通常需要完成通用模型選配和模型選配后的結(jié)構(gòu)改造兩項(xiàng)工作。算法模型只有隨著行政裁量任務(wù)的調(diào)整而持續(xù)優(yōu)化，才能不斷接近程序正義的理想狀態(tài)。最后，“輸出裁量結(jié)果”環(huán)節(jié)以自動(dòng)化行政系統(tǒng)輸出個(gè)案裁量結(jié)果為目標(biāo)，通常是將個(gè)案事實(shí)與自由裁量輔助決策知識(shí)庫(kù)中的違法事實(shí)、裁量依據(jù)分別進(jìn)行匹配，從而給出具體的行政裁量結(jié)果。

（二）自動(dòng)化行政裁量的政策依據(jù)

相比于歐洲國(guó)家的保守態(tài)度、英美國(guó)家的慎重態(tài)度，我國(guó)對(duì)法律人工智能應(yīng)用整體上持積極發(fā)展態(tài)度。在開(kāi)放包容的政策氛圍下，我國(guó)的“智慧警務(wù)”“智慧法院”“智慧政務(wù)”等人工智能應(yīng)用處于世界領(lǐng)先地位?；厮菸覈?guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展歷程，可以管窺“人工智能+政務(wù)服務(wù)”的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。在2015年政府工作報(bào)告提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+\"行動(dòng)計(jì)劃后，國(guó)務(wù)院隨即印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。而在2016年政府工作報(bào)告提出推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”后，《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》等指導(dǎo)文件陸續(xù)出臺(tái)。因此，在2024年政府工作報(bào)告首次提出開(kāi)展“人工智能+”行動(dòng)的政策背景下，綜合過(guò)往“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展歷程、地方“人工智能+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐案例以及當(dāng)前我國(guó)對(duì)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府等命題的重視程度，推動(dòng)“人工智能+政務(wù)服務(wù)”的頂層設(shè)計(jì)勢(shì)在必行。

除《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）從個(gè)人信息保護(hù)視角對(duì)人工智能應(yīng)用（自動(dòng)化決策）作出限定外，我國(guó)既有法律對(duì)行政領(lǐng)域的人工智能應(yīng)用還未有直接規(guī)定。在我國(guó)，政策是法律的靈魂，是制定法律的依據(jù)，因此規(guī)范意義上的政策幾乎具有等同于法律的實(shí)施效果。一些走在法律規(guī)制前面的政策甚至更具實(shí)效性。政策的支持是我國(guó)推動(dòng)自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的正當(dāng)性根據(jù)。首先，中央的政策文件為自動(dòng)化行政裁量提供了原則指引。例如，中共中央、國(guó)務(wù)院2021年8月印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，提出運(yùn)用人工智能技術(shù)促進(jìn)依法行政。其次，國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的指導(dǎo)文件為自動(dòng)化行政裁量的推廣應(yīng)用提供了實(shí)質(zhì)性支撐。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳2019年1月印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求研發(fā)行政執(zhí)法裁量智能輔助信息系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境部2021年1月印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在推動(dòng)自由裁量系統(tǒng)研發(fā)以實(shí)現(xiàn)行政裁量的電子化。國(guó)務(wù)院辦公廳2022年8月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》，要求運(yùn)用人工智能技術(shù)將裁量基準(zhǔn)嵌入行政執(zhí)法系統(tǒng)。

（三）自動(dòng)化行政裁量的權(quán)力正當(dāng)性

赫拉利（Harari）指出，人類已被海量數(shù)據(jù)所淹沒(méi)而無(wú)力處理大量數(shù)據(jù)，導(dǎo)致其正將手里的權(quán)力交給集體智慧、外部算法等。從傳統(tǒng)行政裁量到自動(dòng)化行政裁量，盡管裁量主體由行政人員轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ぶ悄?，但本質(zhì)上仍是行政裁量權(quán)的運(yùn)作。行政裁量的存在，主要是調(diào)和立法萬(wàn)能與行政萬(wàn)能兩種理想的需要。在行政裁量所具有的法律正當(dāng)性與平衡功能基礎(chǔ)之上，自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用可以技術(shù)性修復(fù)傳統(tǒng)行政裁量長(zhǎng)期存在的固有瑕疵，進(jìn)一步增強(qiáng)自動(dòng)化行政裁量的權(quán)力正當(dāng)性。

不違背法律禁止性規(guī)定是自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的法律基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第2條第2款允許人民通過(guò)多種形式管理國(guó)家事務(wù)、第27條第1款要求國(guó)家機(jī)關(guān)不斷提高工作效率，這些條款是允許以自動(dòng)化方式作出行政行為的憲法淵源。此外，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）和《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）均未限定行政裁量的實(shí)施方式，《行政許可法》第33條倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)推行“電子政務(wù)”，《行政處罰法》2021年修訂時(shí)在第41條新增“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”的執(zhí)法規(guī)定。

行政裁量的平衡功能是自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的功能基礎(chǔ)。相比于司法活動(dòng)的被動(dòng)性，行政活動(dòng)具有更高的靈活性和更多的能動(dòng)性。尤其在適用法律時(shí)，行政人員享有更多的裁量空間，導(dǎo)致行政活動(dòng)存在更多的平衡空間。邁耶（Mayer）認(rèn)為，行政裁量是對(duì)集體利益、正義、目的性等自行權(quán)衡的過(guò)程。行政裁量理論經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制到相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展歷程，在現(xiàn)代行政活動(dòng)中扮演了能動(dòng)、靈活的平衡功能。這種平衡功能體現(xiàn)在除非這一概念明顯被錯(cuò)誤解釋，否則司法機(jī)關(guān)不能審查行政機(jī)關(guān)針對(duì)不確定法律概念作出的權(quán)衡性決定。

修復(fù)行政裁量瑕疵是自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的價(jià)值基礎(chǔ)。德國(guó)行政法學(xué)者毛雷爾（Maurer）認(rèn)為行政裁量應(yīng)是“受法律約束的裁量”，行政裁量瑕疵主要呈現(xiàn)出裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰三種形態(tài)。自動(dòng)化行政裁量具有主體多元性、裁量自動(dòng)性等算法技術(shù)特征，可以技術(shù)性修復(fù)傳統(tǒng)行政裁量的固有瑕疵：其一，算法不存在二義性，因此法律代碼化過(guò)程可以確保裁量結(jié)果的唯一性；其二，自動(dòng)化系統(tǒng)只能按照預(yù)設(shè)的基準(zhǔn)和流程運(yùn)行并輸出裁量結(jié)果；其三，自動(dòng)化系統(tǒng)每秒可以輸出百萬(wàn)級(jí)的機(jī)器語(yǔ)言指令，極大節(jié)省了非必要的行政裁量程序流轉(zhuǎn)時(shí)效限制。

（四）自動(dòng)化行政裁量的容許性限度

我國(guó)對(duì)以半自動(dòng)化方式作出行政裁量持包容態(tài)度。江蘇省、甘肅省等地先后研發(fā)了環(huán)保行政處罰裁量輔助系統(tǒng)。在地方取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后，國(guó)家層面相繼印發(fā)政策文件指導(dǎo)并鼓勵(lì)各地使用自動(dòng)化行政裁量智能輔助系統(tǒng)。

以人工智能技術(shù)在行政裁量中發(fā)揮的作用為界限，自動(dòng)化行政裁量可分為輔助計(jì)算、執(zhí)行規(guī)則及機(jī)器學(xué)習(xí)等模式。不同模式背后所體現(xiàn)的是人工智能介入行政裁量的深度和廣度。自動(dòng)化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)研發(fā)往往依賴于市場(chǎng)機(jī)制中的科技企業(yè)，在理論上為科技企業(yè)介入行政裁量開(kāi)放了空間。然而，實(shí)踐中的智能化（電子化）系統(tǒng)不僅在名稱上被行政機(jī)關(guān)限定為“裁量輔助系統(tǒng)”，而且在系統(tǒng)運(yùn)行步驟上被設(shè)置為“兩段式裁量”：第一階段為程式化的機(jī)器裁量，第二階段為個(gè)案化的人工裁量。美國(guó)宇宙學(xué)教授泰格馬克（Tegmark）指出，構(gòu)建具備人類水平的通用人工智能（AGI）是人工智能領(lǐng)域的“圣杯問(wèn)題”。自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用當(dāng)前仍處于弱人工智能的技術(shù)發(fā)展階段，已然決定了其行政輔助的功能定位。

明確自動(dòng)化行政裁量的輔助功能定位，并不意味著禁錮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)的最大發(fā)揮。既然我國(guó)在政策與制度上并不限制自動(dòng)化行政裁量，那么就應(yīng)以發(fā)展的眼光、進(jìn)取的姿態(tài)對(duì)待自動(dòng)化行政裁量的容許性限度。這是因?yàn)?，盡管行政裁量具有實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的法律品格，但在事實(shí)清楚、關(guān)系簡(jiǎn)單、小額頻發(fā)的行政案件中，裁量一致性意味著更高的正義追求。并且，隨著技術(shù)迭代與樣本擴(kuò)容，機(jī)器裁量與人工裁量之間的差距正在逐步縮小，有望無(wú)限逼近人工裁量的集體經(jīng)驗(yàn)和裁量水準(zhǔn)。近年來(lái)，以ChatGPT為代表的生成式人工智能席卷全球，讓自動(dòng)化行政裁量的拓深應(yīng)用有了更多想象空間。而以貝葉斯模型（Bayesian Model）為代表的人工智能模型不斷涌現(xiàn)，為自動(dòng)化行政裁量的因果推理提供了方法論啟示。

三、自動(dòng)化行政裁量的負(fù)外部效應(yīng)

自動(dòng)化行政裁量的本質(zhì)是算法自動(dòng)化決策，在撼動(dòng)行政規(guī)律與提升行政效能的同時(shí)，亦生成了權(quán)力行使、責(zé)任承擔(dān)及公平正義等法治維度的負(fù)外部效應(yīng)。究其原因，既有自動(dòng)化行政裁量固有的技術(shù)性缺陷，也有傳統(tǒng)行政法存在的立法局限性。

（一）自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的基礎(chǔ)誘因

自動(dòng)化行政裁量在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用推廣緩慢，源于復(fù)雜因素的疊加作用。由于數(shù)據(jù)、規(guī)則、算法是法律人工智能運(yùn)行的核心驅(qū)動(dòng)要素，因此引發(fā)自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的基礎(chǔ)誘因主要存在于數(shù)據(jù)收集、規(guī)則轉(zhuǎn)譯及算法設(shè)計(jì)等方面。

第一，大量的行政案例為自動(dòng)化行政裁量提供了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)樣本不足、數(shù)據(jù)共享不充分等實(shí)踐難題，導(dǎo)致創(chuàng)建可信數(shù)據(jù)算法模型的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。首先，高質(zhì)量訓(xùn)練數(shù)據(jù)的匱乏影響了機(jī)器學(xué)習(xí)的效果。以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)為例，大量裁判文書(shū)的分析、論證過(guò)程較為簡(jiǎn)略，而較為詳細(xì)的合議庭筆錄等內(nèi)部文書(shū)卻無(wú)法成為底層數(shù)據(jù)。其次，數(shù)據(jù)的規(guī)模和代表性不足，可能對(duì)數(shù)據(jù)分析結(jié)果的完整性、代表性產(chǎn)生影響。最后，數(shù)據(jù)共享不充分將催生政務(wù)服務(wù)的“數(shù)據(jù)孤島”。盡管中央層面2023年已經(jīng)成立了國(guó)家數(shù)據(jù)局，但是自下而上的跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享渠道還不夠通暢。

第二，將裁量規(guī)范與基準(zhǔn)（以自然語(yǔ)言表現(xiàn)）轉(zhuǎn)碼為機(jī)器可識(shí)別的算法規(guī)則（以機(jī)器語(yǔ)言表現(xiàn)）的過(guò)程中，可能存在對(duì)照轉(zhuǎn)譯、細(xì)化轉(zhuǎn)譯、創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)譯等情形。對(duì)照轉(zhuǎn)譯是將裁量規(guī)范與基準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)譯為算法規(guī)則，但囿于技術(shù)水平而存在表述差距。細(xì)化轉(zhuǎn)譯是將相對(duì)寬泛的裁量規(guī)范與基準(zhǔn)進(jìn)行算法解構(gòu)以涵攝個(gè)案事實(shí)，本質(zhì)是對(duì)裁量規(guī)范與基準(zhǔn)的技術(shù)性修正，甚至可能修改其法律構(gòu)成要件，具有實(shí)施意義上的立法功能。創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)譯則是通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)自主創(chuàng)設(shè)裁量規(guī)范與基準(zhǔn)之外的算法規(guī)則，將從根本上動(dòng)搖法定立法權(quán)。若創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)譯不受限制，則《中華人民共和國(guó)立法法》確立的立法權(quán)體系將面臨人工智能的巨大威脅，尤其是下位法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)將面臨技術(shù)性擴(kuò)容的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，自動(dòng)化裁量的黑箱化運(yùn)行無(wú)法滿足行政信息公開(kāi)原則。算法黑箱是對(duì)算法運(yùn)行過(guò)程不透明現(xiàn)象的比喻。算法黑箱的存在，導(dǎo)致自動(dòng)化行政裁量出現(xiàn)了邏輯隱層，即裁量算法的運(yùn)行邏輯處于不可知的隱蔽狀態(tài)。倫敦大學(xué)法學(xué)教授拉迪加（La Diega）將產(chǎn)生算法黑箱的原因歸結(jié)于組織、技術(shù)、法律三個(gè)維度：在組織維度，在最低限度的透明度義務(wù)下，算法運(yùn)行被追求利益最大化的私主體所操控；在技術(shù)維度，人工智能使算法決策的技術(shù)原理在本質(zhì)上難以獲得，比如以人腦為模型的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)同樣不透明；在法律維度，算法和源代碼受到了現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律制度對(duì)技術(shù)的保護(hù)?？萍计髽I(yè)通常為承擔(dān)算法系統(tǒng)研發(fā)任務(wù)的第三方，擁有以軟件著作、方法／產(chǎn)品專利、商業(yè)秘密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為由的公開(kāi)抗辯權(quán)，合法阻卻了算法和源代碼的公開(kāi)。例如，在智搜訴光速蝸牛一案中，法院認(rèn)為經(jīng)智搜公司優(yōu)化后的推薦算法屬于不為公眾所知的勞動(dòng)成果，應(yīng)予以商業(yè)秘密保護(hù)。

（二）自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的外在表現(xiàn)

自動(dòng)化行政裁量與傳統(tǒng)行政裁量所追求的價(jià)值目標(biāo)具有同一性。然而，自動(dòng)化行政裁量固有的技術(shù)缺陷與人工智能嵌入行政裁量的理想圖景之間張力漸增，具體表現(xiàn)為行政權(quán)利與義務(wù)被技術(shù)性懸置、官僚系統(tǒng)越權(quán)與卸責(zé)蔓延、機(jī)械裁量與個(gè)案正義相沖突等。

哈貝馬斯（Habermas）認(rèn)為參與交往行動(dòng)的主體愿意使其行動(dòng)計(jì)劃建立在一種共識(shí)的基礎(chǔ)之上，而這種共識(shí)又建立在對(duì)有效主張的相互表態(tài)和主體間承認(rèn)的基礎(chǔ)之上。然而，自動(dòng)化行政裁量過(guò)程的非交往性，容易導(dǎo)致行政法規(guī)定的告知說(shuō)明、陳述申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利與義務(wù)被技術(shù)性懸置。首先，行政機(jī)關(guān)的告知說(shuō)明義務(wù)被虛化。行政機(jī)關(guān)既可能以算法運(yùn)行黑箱為由不履行法定的告知說(shuō)明義務(wù)，也可能囿于專業(yè)知識(shí)匱乏而無(wú)法釋明機(jī)器裁量原理。其次，行政相對(duì)人的陳述申辯權(quán)利名存實(shí)亡。核心在于，自動(dòng)化行政裁量的非現(xiàn)場(chǎng)性易導(dǎo)致相對(duì)人行使陳述申辯權(quán)利的時(shí)點(diǎn)發(fā)生了后移。最后，行政相對(duì)人要求聽(tīng)證的權(quán)利被實(shí)質(zhì)剝奪，聽(tīng)證程序因技術(shù)壁壘而被完全架空。域外已有與之相應(yīng)的立法動(dòng)態(tài)，如《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第28條規(guī)定“借助自動(dòng)化設(shè)備作出行政行為時(shí)，可以免除事先聽(tīng)證程序”。

受制于算法黑箱化運(yùn)行，自動(dòng)化行政裁量可能加劇現(xiàn)代官僚系統(tǒng)的越權(quán)與卸責(zé)伴生現(xiàn)象。自動(dòng)化行政裁量的外在表征通常為電子設(shè)備、機(jī)器屏幕，甚至可以籠統(tǒng)稱之為機(jī)器。自動(dòng)化行政裁量過(guò)程由多個(gè)關(guān)聯(lián)的行政行為及其輔助行為構(gòu)成，導(dǎo)致既有身份識(shí)別制度無(wú)從適用。行政人員以機(jī)器裁量為由進(jìn)行越權(quán)裁量或推卸責(zé)任，將引發(fā)侵權(quán)責(zé)任分配方式與比例的爭(zhēng)議。首先，行政權(quán)力包裹于算法權(quán)力之中，將會(huì)遮蔽行政人員可能的裁量越權(quán)行為。其次，在傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)理論中，問(wèn)責(zé)力度越大，卸責(zé)可能性越高，二者呈因果互動(dòng)關(guān)系。若自動(dòng)化行政裁量引發(fā)的不利后果被問(wèn)責(zé)，則自動(dòng)化系統(tǒng)將是行政人員轉(zhuǎn)移問(wèn)責(zé)壓力絕佳的“替罪羊”。官僚系統(tǒng)有組織的越權(quán)與卸責(zé)伴生蔓延，進(jìn)一步產(chǎn)生無(wú)法問(wèn)責(zé)自動(dòng)化行政裁量的連鎖后果。

自動(dòng)化行政裁量的機(jī)械裁量與個(gè)案正義之間存在巨大張力，主要表現(xiàn)在法治價(jià)值空心化與裁量路徑依賴化。首先，效率優(yōu)位易引發(fā)價(jià)值迷失。雖然自動(dòng)化行政裁量提升行政效率的功用已得到普遍認(rèn)可，但在技術(shù)解決方案中如何實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值并未受到應(yīng)有重視。一個(gè)著名的反對(duì)圖靈測(cè)試的理由是，雖然算法可以模仿道德，但除非算法理解它所做的道德選擇，否則它就不可能是道德的。若在自動(dòng)化行政裁量中堅(jiān)持效率優(yōu)位，將導(dǎo)致公平公正、程序正義等法治價(jià)值的失衡。其次，行政人員易被機(jī)器裁量的技術(shù)中立表象所迷惑。因技術(shù)萬(wàn)能而產(chǎn)生的路徑依賴，將會(huì)深層次、系統(tǒng)性地削弱行政人員的專業(yè)知識(shí)與裁量能力。

（三）自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的行政法檢視

現(xiàn)代行政法已然踏上了人工智能開(kāi)拓的制度荒土，相對(duì)滯后甚至缺位的法律制度加劇了自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的溢出。因此，有必要進(jìn)一步分析其負(fù)外部效應(yīng)的制度因素。

以法律關(guān)系恒定為視角，自動(dòng)化行政裁量帶來(lái)了行政法律關(guān)系的微妙變化，傳統(tǒng)行政法面對(duì)其負(fù)外部效應(yīng)時(shí)供給不足。首先，行政機(jī)關(guān)數(shù)字化轉(zhuǎn)型促使行政裁量由“人際型”向“人機(jī)型”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政裁量受人力資源、時(shí)間成本等影響，呈現(xiàn)“嚴(yán)格立法、選擇執(zhí)法”態(tài)勢(shì)。自動(dòng)化行政裁量則由“人機(jī)互動(dòng)”作出，設(shè)備設(shè)置不夠科學(xué)、行政執(zhí)法全域全時(shí)更是加劇了非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的“全民違法”現(xiàn)象。其次，自動(dòng)化裁量引發(fā)行政法律關(guān)系由“封閉型”向“開(kāi)放型”轉(zhuǎn)變。全網(wǎng)協(xié)同的自動(dòng)化行政裁量打破了行政法律規(guī)定中關(guān)于管轄地域的限制，裁量過(guò)程的主體多元化打破了行政法律規(guī)定中關(guān)于“兩造恒定”的限制。

以法律秩序異化為視角，自動(dòng)化行政裁量被深深地打上了算法烙印，法律規(guī)范與算法規(guī)則皆成為維護(hù)行政秩序的現(xiàn)實(shí)工具。行政秩序由建立在傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)之上的“法律秩序”異化為由算法規(guī)則支配的“算法秩序”。隨著自動(dòng)化行政的普及，行政機(jī)關(guān)因技術(shù)中立和技術(shù)依賴而過(guò)度信任機(jī)器裁量，導(dǎo)致現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政秩序常常需要依賴不同的自動(dòng)化系統(tǒng)進(jìn)行維持。行政場(chǎng)域在事實(shí)上演變?yōu)楸桓鞣N算法規(guī)則所驅(qū)動(dòng)的計(jì)算空間，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人淪為算法規(guī)訓(xùn)對(duì)象。自動(dòng)化行政裁量依賴算法驅(qū)動(dòng)，意味著以算法為中心重建了整個(gè)行政場(chǎng)域中的法律秩序。

以法律適用缺陷為視角，當(dāng)前行政法沒(méi)有對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行回應(yīng)性立法，更難以針對(duì)自動(dòng)化行政裁量進(jìn)行立法規(guī)制。相較于傳統(tǒng)行政裁量，自動(dòng)化行政裁量具有主體多元性、程序自動(dòng)性等算法技術(shù)特征，確有進(jìn)行特殊制度安排的立法必要性。具體而言，對(duì)裁量自動(dòng)化系統(tǒng)從設(shè)計(jì)研發(fā)到責(zé)任追究進(jìn)行有效規(guī)制的行政法尚處于空缺狀態(tài)：在系統(tǒng)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，既未建立研發(fā)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)人制度，也未建立行政主體的研發(fā)監(jiān)管制度；在運(yùn)行反饋環(huán)節(jié)，既未構(gòu)建自動(dòng)化行政裁量的偏差預(yù)警機(jī)制，也未構(gòu)建裁量偏差的人為干預(yù)機(jī)制；在責(zé)任追究環(huán)節(jié)，既未明確自動(dòng)化行政裁量的法律定位，也未建立自動(dòng)化行政裁量的信息披露制度。

四、自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制原理

作為全球人工智能技術(shù)發(fā)展的重要引領(lǐng)者，我國(guó)繼《全球發(fā)展倡議》《全球安全倡議》《全球文明倡議》之后，于2023年10月對(duì)外發(fā)布了《全球人工智能治理倡議》，倡導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)兼顧發(fā)展與安全的人工智能包容性治理框架。在全球人工智能治理框架下．我國(guó)自動(dòng)化行政裁量規(guī)制方案的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本和權(quán)利保障，推動(dòng)多利益攸關(guān)方積極參與，并強(qiáng)調(diào)規(guī)制過(guò)程的互動(dòng)合作和利益均衡，實(shí)行具有中國(guó)特色的包容性規(guī)制原理和方案。

（一）包容性規(guī)制：自動(dòng)化行政裁量的規(guī)制原理

行政裁量與包容性規(guī)制都呈現(xiàn)“利益均衡”的價(jià)值向度。自國(guó)務(wù)院2017年印發(fā)并實(shí)施《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》以來(lái)，積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用已成為我國(guó)的政策導(dǎo)向?，F(xiàn)代公共行政的生命在于裁量，行政裁量是通過(guò)利益博弈、協(xié)調(diào)及權(quán)衡實(shí)現(xiàn)實(shí)體內(nèi)容“均衡合理”的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)處于自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用的無(wú)人區(qū)，以《全球人工智能治理倡議》為代表主張包容性規(guī)制的全新方案，體現(xiàn)了本土規(guī)制理念的原創(chuàng)性。從理論源流看，包容性規(guī)制的創(chuàng)新提出，主要受中央所倡導(dǎo)的“共建共治共享”與“包容審慎監(jiān)管”理念的深刻啟發(fā)：前者以包容為內(nèi)涵，首次出現(xiàn)在黨的十九大報(bào)告有關(guān)構(gòu)建社會(huì)治理格局的論述中，強(qiáng)調(diào)多元主體參與社會(huì)治理、共享治理成果；后者以包容為前提，在國(guó)務(wù)院有關(guān)加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的指導(dǎo)意見(jiàn)中首次被提出，尤其是包容審慎原則于2021年被明確寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第35條，所表達(dá)的激勵(lì)發(fā)展、增進(jìn)效率之要旨極為突出。

包容性規(guī)制重視對(duì)弱強(qiáng)制色彩、未型式化行政行為的應(yīng)用，采用非正式機(jī)制回應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的規(guī)制需求，為技術(shù)發(fā)展提供了必要的容錯(cuò)空間。隨著數(shù)字社會(huì)信息不對(duì)稱加劇，不同群體的信息需求日趨復(fù)雜，包容性規(guī)制因而呈現(xiàn)出濃郁的合作規(guī)制范式轉(zhuǎn)向，在規(guī)制制度形態(tài)上則表現(xiàn)為“多元行政法”。盡管包容性規(guī)制中充斥著大量不確定法律概念，但通過(guò)構(gòu)建“技術(shù)—制度”協(xié)同演化的試驗(yàn)性規(guī)制框架，有機(jī)會(huì)科學(xué)解決自動(dòng)化行政裁量引發(fā)的大部分負(fù)外部效應(yīng)。如前所述，負(fù)外部效應(yīng)既源自技術(shù)缺陷誘因，也有行政程序失范問(wèn)題，故構(gòu)建包容性規(guī)制框架就是在構(gòu)建一個(gè)以法律為基礎(chǔ)，統(tǒng)合技術(shù)、倫理的多元治理秩序。其中，針對(duì)技術(shù)缺陷誘因，不僅應(yīng)堅(jiān)持人工智能治理中的以人為本原則，而且要實(shí)現(xiàn)行政裁量中的權(quán)利保障要求，因此在數(shù)字技術(shù)賦權(quán)公民參與的發(fā)展趨勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)重視自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新應(yīng)用；針對(duì)行政程序失范，則需以行政過(guò)程論為視角全面、動(dòng)態(tài)考察自動(dòng)化行政裁量，適時(shí)引入技術(shù)性正當(dāng)程序推動(dòng)自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用邊界的劃定與實(shí)質(zhì)化人工干預(yù)機(jī)制的構(gòu)建。技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)性正當(dāng)程序均具有規(guī)制新興技術(shù)的前瞻性與包容性，二者共同服務(wù)于激勵(lì)發(fā)展與合理規(guī)制相協(xié)調(diào)的包容性規(guī)制目標(biāo)。概言之，包容性規(guī)制堅(jiān)守以人為本原則和權(quán)利保障要求，踐行技術(shù)賦權(quán)和技術(shù)性正當(dāng)程序，通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展與合理規(guī)制之間的利益均衡，為全球的自動(dòng)化行政裁量規(guī)制提供了中國(guó)方案。

（二）技術(shù)賦權(quán)趨勢(shì)：以人為本與權(quán)利保障的雙向融合

任何成熟的法律思想體系均離不開(kāi)作為邏輯起點(diǎn)的人的預(yù)設(shè)，否則整個(gè)理論大廈將會(huì)坍塌。為降低人工智能應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)界相繼提出了“人在環(huán)路”“人本主義”等哲學(xué)觀念，以及“機(jī)器倫理學(xué)”“道德計(jì)算觀”等倫理觀念，這些創(chuàng)新觀念無(wú)不指向了以人為本的科技倫理觀。隨著人工智能立法的持續(xù)推進(jìn)，以人為本的科技倫理觀逐步成為降低人工智能應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)指引。例如，歐盟2024年正式批準(zhǔn)了全球首部具有法律約束力的《人工智能法案》，該法案的立法目的之一即為“促進(jìn)以人為本與值得信賴的人工智能應(yīng)用”。

若聚焦于自動(dòng)化行政領(lǐng)域，以人為本的科技倫理觀則體現(xiàn)為以人為本的行政理念。以人為本的行政理念是以“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的憲法要求作為邏輯起點(diǎn)，其本質(zhì)內(nèi)涵為維護(hù)行政活動(dòng)中人的主體性與人格尊嚴(yán)。在數(shù)字社會(huì)，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)獲得了普遍性的技術(shù)賦權(quán)。盡管新興技術(shù)為拉近二者關(guān)系創(chuàng)造了基礎(chǔ)架構(gòu)，但這種雙向賦權(quán)方式在實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)遠(yuǎn)超行政相對(duì)人，帶來(lái)的后果是以人為本的行政理念并未完全融入保障相對(duì)人程序性權(quán)利的行政法之中。需要警惕的是，自動(dòng)化行政裁量的應(yīng)用初衷是為了提高行政裁量的一致性與成本效益，卻可能與人工智能所倡導(dǎo)的以人為本科技倫理觀和現(xiàn)代行政法所追求的程序性權(quán)利保障相悖。解決這一悖論的可行性進(jìn)路是將“以人為本”與“權(quán)利保障”進(jìn)行雙向融合，適應(yīng)自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)賦權(quán)發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而提出技術(shù)性正當(dāng)程序理論。

美國(guó)社會(huì)學(xué)家所羅門(mén)（Solomon）最早提出賦權(quán)理論，他認(rèn)為“賦權(quán)”是一個(gè)過(guò)程，外化為協(xié)助弱勢(shì)群體對(duì)抗社會(huì)壓迫以降低其無(wú)權(quán)感。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓（Huntington）進(jìn)一步指出，“若要保持政體穩(wěn)定，則需從提高公民參與程度與制度化程度兩方面著手”。該觀點(diǎn)在數(shù)字社會(huì)仍具有借鑒意義，并且技術(shù)在現(xiàn)代國(guó)家治理中的賦權(quán)、增權(quán)作用更加凸顯。技術(shù)賦權(quán)既增加了體制運(yùn)行的韌性與載荷，也拓寬了公民參與的機(jī)會(huì)和渠道。在“以人為本”與“權(quán)利保障”雙向融合的技術(shù)賦權(quán)趨勢(shì)下，自動(dòng)化行政裁量的系統(tǒng)研發(fā)、部署應(yīng)用及運(yùn)行反饋均應(yīng)以是否有助于保障行政相對(duì)人程序性權(quán)利作為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)公民參與，可以為自動(dòng)化行政裁量的事前、事中及事后規(guī)制提供評(píng)判尺度，糾偏技術(shù)賦能過(guò)度所帶來(lái)的行政權(quán)力無(wú)序擴(kuò)張，借此強(qiáng)化自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用中的程序性權(quán)利保障。

（三）技術(shù)性正當(dāng)程序：正當(dāng)程序的數(shù)字化升級(jí)與過(guò)程論闡釋

目前學(xué)界針對(duì)自動(dòng)化行政的規(guī)制研究，形成了信息權(quán)利規(guī)制、算法權(quán)利規(guī)制、行政過(guò)程規(guī)制三種主流方案。相較于后一種方案的程序法屬性，前兩種方案均屬于實(shí)體法范疇。作為自動(dòng)化行政的下位概念，自動(dòng)化行政裁量的規(guī)制方案應(yīng)當(dāng)由實(shí)體法轉(zhuǎn)向程序法，這可以從算法定義、行政概念、爭(zhēng)議屬性等維度找到合理依據(jù)。其一，算法主導(dǎo)了各領(lǐng)域人工智能應(yīng)用運(yùn)行的全生命周期。因此，阿比特博（Abiteboul）將算法定義為“解決問(wèn)題的進(jìn)程”。其二，行政是一個(gè)動(dòng)態(tài)、連續(xù)的過(guò)程，由多個(gè)關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)組成并且分步驟進(jìn)行。其三，自動(dòng)化行政裁量風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)是程序性爭(zhēng)議，主要源于機(jī)器裁量中產(chǎn)生的程序價(jià)值損失。

引入行政過(guò)程論對(duì)自動(dòng)化行政裁量進(jìn)行分析，對(duì)于變革行政法學(xué)研究范式具有重要的方法論意義。遠(yuǎn)藤博也、鹽野宏等日本學(xué)者最早提出的行政過(guò)程論屬于典型的程序規(guī)制理論，可以對(duì)行政裁量的行為與要素進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的考察。傳統(tǒng)正當(dāng)程序的中立性、參與性、公開(kāi)性等最低限度要求具有“魯棒性”，不因人工智能技術(shù)在行政裁量領(lǐng)域的應(yīng)用而貶損。美國(guó)學(xué)者希特倫（Cit-ron）對(duì)傳統(tǒng)正當(dāng)程序進(jìn)行技術(shù)性改造后，于2008年在《華盛頓大學(xué)法律評(píng)論》上提出了具有賦能取向的技術(shù)性正當(dāng)程序（Technological Due Process）理論。隨后，該理論被寫(xiě)入美國(guó)電氣電子工程師協(xié)會(huì)（IEEE） 2017年發(fā)布的第2版《符合倫理的設(shè)計(jì)（Ethically Aligned Design）》法律部分之中。從理論演進(jìn)脈絡(luò)來(lái)看，技術(shù)性正當(dāng)程序是行政過(guò)程論在自動(dòng)化行政領(lǐng)域的重大理論發(fā)展，有效克服了傳統(tǒng)正當(dāng)程序在數(shù)字社會(huì)的解釋力失靈問(wèn)題，有助于充實(shí)自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部效應(yīng)的包容性規(guī)制框架。

技術(shù)性正當(dāng)程序強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的技術(shù)賦權(quán)，以參與性、中立性、公開(kāi)性等為最低限度要求，圍繞軌跡留存、系統(tǒng)測(cè)試、理性聽(tīng)證、原理公開(kāi)等過(guò)程要素而展開(kāi)。第一，在自動(dòng)化系統(tǒng)中留存審計(jì)軌跡，既可以建立行政行為的使用臺(tái)賬，也可以增強(qiáng)自動(dòng)化裁量的可解釋性。第二，自動(dòng)化系統(tǒng)在投入使用前、運(yùn)行期間及內(nèi)置規(guī)范修改時(shí)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的測(cè)試評(píng)估，這既有利于識(shí)別設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的算法偏見(jiàn)，也有助于發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)譯過(guò)程的規(guī)范誤讀。第三，建立聽(tīng)證法官的技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制與決策釋明機(jī)制，可以確保相對(duì)人獲得“被聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)”。第四，以透明性與可問(wèn)責(zé)性作為設(shè)計(jì)目標(biāo)，合理公開(kāi)自動(dòng)化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)及算法。政府預(yù)算部門(mén)可以將算法公開(kāi)作為提供資金的先決條件，采購(gòu)部門(mén)可以在簽訂合同時(shí)明確研發(fā)機(jī)構(gòu)的公開(kāi)義務(wù)。

五、自動(dòng)化行政裁量的包容性規(guī)制路徑

對(duì)自動(dòng)化行政裁量進(jìn)行過(guò)程規(guī)制，應(yīng)當(dāng)基于包容性規(guī)制原理，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)發(fā)展與合理規(guī)制相協(xié)調(diào)的價(jià)值目標(biāo)。在此過(guò)程中，若自動(dòng)化行政裁量的質(zhì)量具有提升可能性，則應(yīng)從激勵(lì)發(fā)展視角思考如何建構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新方案。若自動(dòng)化行政裁量的質(zhì)量不具有改良可行性，則應(yīng)從合理規(guī)制視角思考如何建構(gòu)法律規(guī)制方案。

（一）技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)自動(dòng)化行政裁量的質(zhì)量控制

習(xí)近平總書(shū)記在2016年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”。制度工具通常是在技術(shù)工具無(wú)效的情況下才出場(chǎng)。在通過(guò)制度工具解決自動(dòng)化行政裁量負(fù)外部性前，應(yīng)先在“技術(shù)一制度”框架下探索可行的技術(shù)路徑。學(xué)者關(guān)于自動(dòng)化行政裁量的規(guī)制研究，深受人工智能“通用技術(shù)+通用流程”的影響而在認(rèn)識(shí)論維度存在不足。但并非在通用領(lǐng)域取得成功的技術(shù)都可以適用于行政裁量領(lǐng)域，照搬通用技術(shù)的質(zhì)量控制方案往往成效不彰。自動(dòng)化行政裁量在研發(fā)主體、技術(shù)路徑、數(shù)據(jù)知識(shí)、模型設(shè)計(jì)等方面具有領(lǐng)域特殊性，使得人工智能通用技術(shù)遭遇了特定的技術(shù)障礙。為實(shí)現(xiàn)法治引領(lǐng)科技向善，需要將行政法學(xué)理論映射到人工智能通用技術(shù)的質(zhì)量控制方案之中。

在研發(fā)主體方面，法律專家“單向度”的認(rèn)知障礙導(dǎo)致其長(zhǎng)期游離于技術(shù)研發(fā)之外。事實(shí)上，法律專家與技術(shù)專家的對(duì)話合作，有助于破除“領(lǐng)域知識(shí)壁壘”。在“十三五”至“十四五”期間，科技部發(fā)布了若干涉及智慧司法、社會(huì)治理的國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，東南大學(xué)、清華大學(xué)等高校法學(xué)教授牽頭的多項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)獲批，表明國(guó)家層面鼓勵(lì)法律專家結(jié)合專業(yè)知識(shí)在技術(shù)研發(fā)中扮演積極角色的科研導(dǎo)向。因此，法律專家在技術(shù)研發(fā)中的角色與狀態(tài)應(yīng)由“游離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒度搿保纬伞胺蓪＜?技術(shù)專家”的研發(fā)主體人員結(jié)構(gòu)。

在技術(shù)路徑方面，人工智能的道德設(shè)計(jì)通常有“自上而下”“自下而上”兩種技術(shù)方案。道德判斷依賴于價(jià)值判斷，英美法語(yǔ)境中的價(jià)值判斷對(duì)應(yīng)于歐陸法中的自由裁量，二者在技術(shù)路徑上具有一致性。其中，“自上而下”模式預(yù)設(shè)了知識(shí)框架，依賴專家知識(shí)的人工構(gòu)建；“自下而上”模式雖沒(méi)有預(yù)設(shè)知識(shí)框架，但依靠機(jī)器學(xué)習(xí)的自動(dòng)獲取。自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)復(fù)雜性，促使現(xiàn)階段“自上而下”模式占據(jù)了主流地位?！白韵露稀蹦Ｊ街械淖匀徽Z(yǔ)言處理（NLP）、光學(xué)字符識(shí)別（OCR）、計(jì)算機(jī)視覺(jué)（CV）等技術(shù)應(yīng)用問(wèn)題較多，仍需大量的人工干預(yù)進(jìn)行裁量糾錯(cuò)。隨著技術(shù)發(fā)展，未來(lái)可通過(guò)“自上而下”與“自下而上”的融合路徑，推動(dòng)行政裁量領(lǐng)域知識(shí)框架的自動(dòng)化構(gòu)建。

在數(shù)據(jù)知識(shí)方面，自動(dòng)化行政領(lǐng)域的數(shù)據(jù)知識(shí)要求與通用技術(shù)領(lǐng)域截然不同，這種區(qū)別表征為訓(xùn)練數(shù)據(jù)集、法律知識(shí)庫(kù)的構(gòu)建依據(jù)與更新頻次不同。德國(guó)民法學(xué)者拉倫茨（Larenz）將“構(gòu)成要件”與“法律后果”視作法律規(guī)范的基本邏輯結(jié)構(gòu)。法律構(gòu)成要件屬于法律規(guī)范的最小單元。在訓(xùn)練數(shù)據(jù)集創(chuàng)建伊始，為提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，可以遵循“法律規(guī)范一解構(gòu)標(biāo)注一深度學(xué)習(xí)一人工智能”路徑，提取法律規(guī)范中的構(gòu)成要件作為數(shù)據(jù)標(biāo)注的標(biāo)簽特征。此外，自動(dòng)化行政裁量依賴的法律法規(guī)、法條釋義、司法解釋等法律知識(shí)內(nèi)容龐雜且更新較快，因此法律知識(shí)庫(kù)在創(chuàng)建完成后需要保持動(dòng)態(tài)更新才能確保其有效性。

在模型設(shè)計(jì)方面，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的同時(shí)若將規(guī)范要求融入模型設(shè)計(jì)，可以對(duì)機(jī)器裁量進(jìn)行前置性糾偏。在實(shí)踐中，可供選擇的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方法不一而足，示例如下：一是基于有向無(wú)環(huán)圖技術(shù)習(xí)近平：《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年6月1日第2版。（DAG）將行政裁量“三段論”推理建模為多層級(jí)任務(wù)的因果關(guān)系，貝葉斯網(wǎng)絡(luò)（BayesianNetwork）就是典型的有向無(wú)環(huán)圖模型；二是使用事前可解釋性（Ante - Hoc）、事后可解釋性（Post-Hoc）的機(jī)器學(xué)習(xí)模型，推動(dòng)算法模型的可解釋性迭代；三是基于模糊邏輯理論，在模型設(shè)計(jì)中解析不確定法律概念、認(rèn)定不完備待證事實(shí)并作出模糊綜合評(píng)判。

（二）法律保留作為自動(dòng)化行政裁量的應(yīng)用界限

為從根源上規(guī)避自動(dòng)化行政裁量的負(fù)外部效應(yīng)，有必要對(duì)其適用范圍加以限制。當(dāng)前技術(shù)正在快速迭代，若按照以往中國(guó)制度建設(shè)“三張清單”的方式，將因數(shù)字社會(huì)治理的異步困境而較難提出有效的自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用清單。行政權(quán)力本質(zhì)上屬于一種由法律設(shè)定與控制的國(guó)家公權(quán)力，并且不是所有的法律規(guī)范都適合進(jìn)行代碼轉(zhuǎn)譯，因此自動(dòng)化行政裁量的適用范圍應(yīng)遵循法律保留的合理限制。至于法律保留采取何種模式作為自動(dòng)化行政裁量的應(yīng)用界限，可參照《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）與歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱GDPR）禁止完全自動(dòng)化決策的“原則+例外”規(guī)范模式：《個(gè)人信息保護(hù)法》第24條與GDPR第22條第1項(xiàng)規(guī)定了禁止完全自動(dòng)化決策的一般原則，GDPR第22條第2項(xiàng)規(guī)定了禁止完全自動(dòng)化決策的例外情形。

自動(dòng)化行政裁量的原則禁止，主要針對(duì)以全自動(dòng)化形式作出行政裁量的情形。除非有法律規(guī)范的明確授權(quán)，否則不得以完全自動(dòng)化方式作出行政裁量，這屬于法律保留的經(jīng)典表達(dá)。對(duì)此，德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》2017年修法引入全自動(dòng)化行政概念時(shí)，在第35a條明確對(duì)行政裁量情形進(jìn)行了附條件的禁止性規(guī)定。德國(guó)立法者對(duì)完全自動(dòng)化行政裁量所秉持的加重法律保留態(tài)度，根源在于機(jī)器無(wú)法適用于需通過(guò)個(gè)案解決進(jìn)行法律續(xù)造的領(lǐng)域。之所以設(shè)定這種原則性應(yīng)用界限，與全自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)局限與法治國(guó)原則下的權(quán)利保障息息相關(guān)。一方面，行政裁量要求行政人員在事實(shí)與規(guī)范之間不斷保持目光的“往返流轉(zhuǎn)”，但全自動(dòng)化行政裁量的自動(dòng)性、單向性決定了其無(wú)法在事實(shí)與規(guī)范之間反復(fù)對(duì)比。另一方面，全自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用始終存在行政效能與權(quán)利保障之間的張力。這是因?yàn)槿詣?dòng)化行政裁量雖然顯著提升了行政效能，但其“去人類中心化”趨勢(shì)卻動(dòng)搖了人的主體性地位。

自動(dòng)化行政裁量的例外允許，主要針對(duì)以半自動(dòng)化形式作出行政裁量的情形。若一律禁止自動(dòng)化行政裁量應(yīng)用，有違數(shù)字政府建設(shè)與行政體制改革的初衷。人工智能在技術(shù)原理上并非完全不可控，針對(duì)半自動(dòng)化行政裁量的“允許性保留”是實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的有效方式。要求法律規(guī)范對(duì)全自動(dòng)化行政裁量進(jìn)行明確授權(quán)，同樣意味著立法者應(yīng)當(dāng)在特別法中明確半自動(dòng)化行政裁量的應(yīng)用界限。在立法模式上，由于技術(shù)發(fā)展與人類認(rèn)知間的交互作用效應(yīng)，半自動(dòng)化行政裁量不宜采取統(tǒng)一立法模式，而應(yīng)進(jìn)行個(gè)別性立法權(quán)衡。在功能定位上，“人機(jī)協(xié)同”意味著“人機(jī)互助”與“人機(jī)互限”，故以“人機(jī)協(xié)同”定義行政機(jī)關(guān)與人工智能的關(guān)系更為恰當(dāng)。在適用事項(xiàng)上，從“人機(jī)協(xié)同”的關(guān)系定位出發(fā)，確立半自動(dòng)化行政裁量適用事項(xiàng)的“充分+簡(jiǎn)單”選擇標(biāo)準(zhǔn)：其一，裁量因子是機(jī)器裁量的基礎(chǔ)，因此在形式上應(yīng)先判斷某一事項(xiàng)的行為與后果形態(tài)是否可以充分轉(zhuǎn)碼為自動(dòng)化系統(tǒng)的裁量因子；其二，機(jī)器裁量在處理低復(fù)雜度事項(xiàng)時(shí)比人類表現(xiàn)的更加公正，因此在實(shí)質(zhì)上應(yīng)判斷某一事項(xiàng)的內(nèi)容復(fù)雜程度，從中選取高發(fā)常見(jiàn)、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大并且易于數(shù)據(jù)化的簡(jiǎn)單事項(xiàng)。

（三）基于技術(shù)性正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)人工干預(yù)機(jī)制

行政領(lǐng)域的人工智能居于輔助地位已是共識(shí)，對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行人工干預(yù)是不言自明的。但是，當(dāng)前的人工干預(yù)并不以實(shí)際參與程度與干涉效果作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，“口號(hào)式”的人工干預(yù)儼然成為自動(dòng)化行政弊端的“遮羞布”。在自動(dòng)化行政裁量中，行政機(jī)關(guān)需面對(duì)人工智能對(duì)其行政行為的實(shí)質(zhì)拘束，相對(duì)人需應(yīng)對(duì)人工智能對(duì)其程序權(quán)利的實(shí)質(zhì)侵蝕。因此，作為解困之道的人工干預(yù)機(jī)制，亟需從形式化走向?qū)嵸|(zhì)化。人工干預(yù)機(jī)制的實(shí)質(zhì)化配置過(guò)程，需要對(duì)照技術(shù)性正當(dāng)程序的最低限度要求而展開(kāi)。

在程序參與維度，圍繞“人在回路”構(gòu)建行政監(jiān)督與行政參與機(jī)制。所謂“人在回路”（Hu-man in the Loop），通常是指人有意義的存在于算法決策回路中。在自動(dòng)化行政裁量中，“人在回路”謀求建立一種人機(jī)交互的混合決策模式。混合決策意味著在決策場(chǎng)景中，將人工監(jiān)督內(nèi)嵌于人工智能系統(tǒng)的工作流程。歐盟《人工智能法案》序言第91條提出，“執(zhí)行人工監(jiān)督的人員應(yīng)具備必要的能力，特別是適當(dāng)?shù)娜斯ぶ悄苤R(shí)水平、培訓(xùn)以及適當(dāng)履行這些任務(wù)的權(quán)力”。這其實(shí)是強(qiáng)調(diào)人工智能應(yīng)用中的人工監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一種有意義的監(jiān)督，人在回路中扮演了錯(cuò)誤糾正、故障介入、決策正當(dāng)化、責(zé)任承擔(dān)等實(shí)質(zhì)化人工干預(yù)角色，可以最大限度規(guī)避算法決策下的“判斷力萎縮”（Judgemental Atrophy）。但人工干預(yù)的法律效果應(yīng)受到“禁止不利變更原則”的約束。即，若人工干預(yù)后的自動(dòng)化裁量結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人更為不利，則應(yīng)維持自動(dòng)化裁量結(jié)果不變。

在程序中立維度，圍繞增強(qiáng)聽(tīng)證人員與行政相對(duì)人的信息能力而展開(kāi)。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制，提高聽(tīng)證人員對(duì)自動(dòng)化行政裁量的技術(shù)認(rèn)知，確保行政相對(duì)人可以獲得“被聽(tīng)取意見(jiàn)”的公平機(jī)會(huì)。而在聽(tīng)證報(bào)告中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)要求聽(tīng)證人員就初步裁決結(jié)論與自動(dòng)化裁量結(jié)果的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行說(shuō)明，這屬于一種干預(yù)并糾正聽(tīng)證人員偏見(jiàn)的裁決釋明機(jī)制。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)要求系統(tǒng)供應(yīng)商在自動(dòng)化系統(tǒng)中設(shè)置“留存審計(jì)軌跡”的功能。審計(jì)軌跡包括與自動(dòng)化行政裁量過(guò)程相關(guān)的案件事實(shí)、規(guī)則依據(jù)等原始記錄。相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)配套建立針對(duì)審計(jì)軌跡的自動(dòng)留存與防止篡改機(jī)制。最后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)要求系統(tǒng)研發(fā)主體在系統(tǒng)使用前與調(diào)整后均開(kāi)展測(cè)試與評(píng)估。在制定測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)以ISO標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)為先導(dǎo)，以企業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)作為重要補(bǔ)充。在制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行業(yè)倡議、道德倫理等社會(huì)共識(shí)作為重要依據(jù)。

在程序公開(kāi)維度，圍繞技術(shù)原理公開(kāi)與行政信息告知展開(kāi)。行政機(jī)關(guān)既應(yīng)承擔(dān)公開(kāi)自動(dòng)化系統(tǒng)技術(shù)原理的義務(wù)，也應(yīng)承擔(dān)向相對(duì)人告知“有意義的通知”的義務(wù)。首先，行政機(jī)關(guān)可以要求系統(tǒng)供應(yīng)商以透明性與可問(wèn)責(zé)性作為系統(tǒng)設(shè)計(jì)目標(biāo)，并且公開(kāi)自動(dòng)化系統(tǒng)的源代碼與算法。例如，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算管理部門(mén)可以將“公開(kāi)源代碼與算法”作為預(yù)算編報(bào)條件，實(shí)際使用部門(mén)可以將“公開(kāi)源代碼與算法”作為合同必備條件。其次，行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政裁量過(guò)程中應(yīng)向相對(duì)人告知“有意義的信息”。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的電子告知事項(xiàng)存在立法缺陷，導(dǎo)致自動(dòng)化行政裁量面臨信任危機(jī)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一電子告知事項(xiàng)的案件事實(shí)、職權(quán)依據(jù)，告知行政相對(duì)人享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑等具體內(nèi)容。只有約束行政主體按照法定程序進(jìn)行信息告知，才能有效預(yù)防行政主體在行使裁量權(quán)過(guò)程中濫用職權(quán)、恣意裁量等現(xiàn)象的發(fā)生，提高行政裁量行為的準(zhǔn)確性，確保行政裁量行為的合法性。

六、結(jié)語(yǔ)

人類社會(huì)自16世紀(jì)以來(lái)經(jīng)歷了多次重大科技革命，如機(jī)械化、電氣化、信息化、智能化等。前幾次科技革命對(duì)人類生產(chǎn)生活的影響，更多的是把人類從體力勞動(dòng)中解放出來(lái)。當(dāng)前以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一輪科技革命，呈現(xiàn)全行業(yè)替代人類的發(fā)展趨勢(shì)，正在形成以數(shù)字化、智能化新技術(shù)為支撐的新質(zhì)生產(chǎn)力。隨著現(xiàn)代行政國(guó)家的崛起，“人機(jī)關(guān)系”成為了“人際關(guān)系”的重要補(bǔ)充，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的智能機(jī)器脫離了工具屬性，開(kāi)始具備自動(dòng)化裁量能力。新興技術(shù)融入行政裁量所引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)已經(jīng)凸顯，對(duì)既有的行政管理與行政法治產(chǎn)生了巨大沖擊，成為新時(shí)代數(shù)字法治中國(guó)建設(shè)中亟需解決的重大命題?！肮步ü仓喂蚕怼迸c“包容審慎監(jiān)管”是當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的原創(chuàng)性規(guī)制理念，為理解激勵(lì)發(fā)展與合理規(guī)制的二元關(guān)系提供了鮮活的制度樣本。面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度不確定性，包容性規(guī)制理念的提出，代表了現(xiàn)代行政法學(xué)研究范式從“規(guī)制導(dǎo)向型”向“發(fā)展導(dǎo)向型”的演化趨勢(shì)。為應(yīng)對(duì)公共行政領(lǐng)域人機(jī)關(guān)系的深刻變革，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)形成包容性規(guī)制的理念共識(shí)，充分研判人機(jī)關(guān)系變革可能引發(fā)的法律問(wèn)題，遵循自動(dòng)化行政裁量的行政屬性，堅(jiān)持以人為本與權(quán)利保障相融合，遵循技術(shù)性正當(dāng)程序的程序規(guī)制框架，提升我國(guó)在自動(dòng)化行政裁量規(guī)范化與法治化進(jìn)程中的國(guó)際規(guī)則引領(lǐng)。

（責(zé)任編輯：王青斌）

基金項(xiàng)目：2024年山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“自動(dòng)化行政技術(shù)性正當(dāng)程序的系統(tǒng)建構(gòu)”（項(xiàng)目編號(hào)：2024W003）的階段性成果。