教育糾紛解決機(jī)制在教育法典中的體系化構(gòu)建

摘要：發(fā)生在學(xué)校、教師、學(xué)生之間的教育糾紛，具有其特殊性，需要建立對(duì)應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。教育法典編纂提供了一個(gè)重要契機(jī)，可以對(duì)教育糾紛解決機(jī)制進(jìn)行體系化重構(gòu)。在排除普通行政糾紛和民事糾紛后，狹義的教育糾紛可以根據(jù)專(zhuān)業(yè)性、內(nèi)部性等因素，分為“不可訴糾紛”和“可訴糾紛”。針對(duì)不可訴糾紛，可設(shè)置“教育申訴一教育仲裁”的二階段糾紛解決機(jī)制，針對(duì)可訴性糾紛，可以設(shè)置“教育申訴一行政復(fù)議一行政訴訟”的三階段糾紛解決機(jī)制。教育糾紛解決機(jī)制在法典中的呈現(xiàn)，在內(nèi)容上需要在總則和分則之間形成規(guī)范呼應(yīng)，在表達(dá)上應(yīng)該根據(jù)不同情形選擇最佳的法條類(lèi)型。

關(guān)鍵詞：教育法典；教育糾紛；教育申訴；教育仲裁

目次

一、問(wèn)題的提出

二、教育糾紛的內(nèi)涵界定與類(lèi)型劃分

三、不同教育糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)

四、糾紛解決機(jī)制在教育法典中的具體安排

五、結(jié)論

一、問(wèn)題的提出

與《中華人民共和國(guó)民法典》以及未來(lái)的刑法典、行政基本法典等傳統(tǒng)部門(mén)型法典不同，教育法典屬于典型的領(lǐng)域型（field of law）法典。領(lǐng)域法典以特定領(lǐng)域的法律關(guān)系、法律活動(dòng)為調(diào)整對(duì)象，將不同性質(zhì)、不同功能的法律規(guī)范整合形成一個(gè)綜合性的規(guī)范體系，其中既包括調(diào)整各類(lèi)主體相關(guān)法律行為的實(shí)體性規(guī)范，也包括解決該領(lǐng)域爭(zhēng)議糾紛的程序性規(guī)范。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，以《學(xué)位條例》的頒布為起點(diǎn)，我國(guó)的教育法制建設(shè)開(kāi)始走上正軌。與實(shí)體性教育管理制度不斷完善同步，我國(guó)也逐步形成了以教育行政訴訟為核心，同時(shí)包括了申訴、調(diào)解、信訪在內(nèi)的教育領(lǐng)域多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，教育糾紛的解決朝著規(guī)范化、法治化的方向不斷發(fā)展。但是，在近半個(gè)世紀(jì)之后，隨著教育事業(yè)的快速發(fā)展、教育管理理念和管理模式的變遷，當(dāng)前教育糾紛解決機(jī)制的不足和缺陷也日漸明顯，存在受理范圍不清晰、不同機(jī)制銜接不暢、效率不高甚至程序空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。以高等教育的糾紛解決機(jī)制為例，如研究者指出的：“隨著我國(guó)高等教育改革的深化和民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，高等教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，學(xué)生與高校的權(quán)利沖突不斷加劇，以教育申訴、教育行政復(fù)議、教育行政訴訟為核心的高等教育法律救濟(jì)制度日漸凸顯出不足。究其原因，主要在于現(xiàn)行高等教育法律救濟(jì)制度設(shè)計(jì)并未充分考量高等教育糾紛的特殊性，導(dǎo)致現(xiàn)行制度定位不清、缺乏有機(jī)銜接?！鄙鲜稣摂嚯m然是針對(duì)高等教育而言的，但對(duì)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育也同樣適用。

體系化是法典的靈魂。教育法典的編纂，提供了一個(gè)難得的契機(jī)，可以借此對(duì)當(dāng)前的教育糾紛解決機(jī)制進(jìn)行全面審視和反思，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)法典化的思路和邏輯，從教育糾紛的特性出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有的各類(lèi)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行整合重構(gòu)，形成一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)的教育糾紛解決程序法框架?；谶@一目的，本文將首先對(duì)“教育糾紛”這一核心概念進(jìn)行界定和類(lèi)型化處理，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同教育糾紛設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的解決機(jī)制，從而為教育法典編纂中的爭(zhēng)議解決機(jī)制提供理論參考。

一、教育糾紛的內(nèi)涵界定與類(lèi)型劃分

討論教育糾紛解決機(jī)制的科學(xué)化設(shè)計(jì)和體系化構(gòu)建，首先要對(duì)“教育糾紛”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行嚴(yán)格界定，其次要依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教育糾紛進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類(lèi)型的糾紛，設(shè)置對(duì)應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。

（一）教育糾紛的內(nèi)涵界定

一般來(lái)說(shuō)，教育糾紛可以有廣義和狹義的不同理解。廣義上的教育糾紛是指教育主體在開(kāi)展各類(lèi)教育活動(dòng)中產(chǎn)生的矛盾糾紛，在內(nèi)容上涉及人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利、國(guó)家權(quán)力等，在主體上包括國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人與其他社會(huì)組織，既包括教育管理部門(mén)與行政相對(duì)人之間的行政糾紛，還包括了學(xué)校與學(xué)生、家長(zhǎng)、教師之間的民事糾紛甚至人身傷害等刑事糾紛。狹義的教育糾紛，則專(zhuān)指在教育教學(xué)活動(dòng)中，學(xué)校、教師、學(xué)生之間因教育管理而產(chǎn)生的糾紛，主要以貫穿于教育教學(xué)活動(dòng)中的教育權(quán)利為核心，同時(shí)涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。可以看出，狹義的教育糾紛與教育法的部門(mén)法特質(zhì)密切相關(guān)，此類(lèi)糾紛的內(nèi)部性和專(zhuān)業(yè)性特色突出，直接套用普通糾紛解決機(jī)制，可能會(huì)產(chǎn)生是否適用和是否恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

從教育糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的角度，應(yīng)當(dāng)將教育糾紛限定在狹義層面。具體來(lái)說(shuō)，凡是不具有教育法特質(zhì)、可以通過(guò)現(xiàn)有普通糾紛解決機(jī)制得到處理的糾紛，應(yīng)被排除在狹義教育糾紛的范圍之外。這些應(yīng)被排除在外的糾紛主要包括：（1）教育管理部門(mén)與學(xué)校、教師之間的普通行政管理糾紛，比如因辦學(xué)許可、資格證書(shū)授予、行政處罰產(chǎn)生的各類(lèi)糾紛，這些糾紛與其他領(lǐng)域的行政糾紛沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，可以直接適用現(xiàn)行的行政復(fù)議和行政訴訟程序得到解決。（2）學(xué)校與其教職員工、學(xué)生、家長(zhǎng)以及其他市場(chǎng)主體之間的普通民事糾紛，比如教師或?qū)W生因校園傷害引發(fā)的侵權(quán)糾紛、學(xué)校與市場(chǎng)主體之間的合同糾紛等，這些糾紛與普通的民事糾紛沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差異，通過(guò)直接適用調(diào)解、商事仲裁和民事訴訟機(jī)制就可以得到解決。（3）與教育有關(guān)的任何刑事犯罪，如學(xué)校管理人員的職務(wù)犯罪、教師或?qū)W生的傷害、性侵等犯罪，這均屬于刑法的范疇，應(yīng)在刑事訴訟法的框架內(nèi)處理和制裁。

在上述限定后，可以對(duì)教育糾紛進(jìn)行界定：教育糾紛指學(xué)校在行使教育管理權(quán)過(guò)程中，與學(xué)生、教職員工之間發(fā)生的各類(lèi)管理性糾紛。這種管理性糾紛帶有行政法的權(quán)力關(guān)系色彩，但又與行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的普通行政管理糾紛存在重要區(qū)別。

其一，從糾紛主體及其相互關(guān)系看，教育糾紛中的相關(guān)主體有其身份、地位的特殊性。具體來(lái)說(shuō)：（1）作為管理者的學(xué)校。由于教育屬于公益性事業(yè)，因此公立學(xué)校一般屬于事業(yè)單位，是國(guó)家授權(quán)開(kāi)展教育活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。對(duì)于公眾而言，學(xué)校是教育服務(wù)提供者，但對(duì)學(xué)生和教師而言，學(xué)校則是教育管理者，這種管理既與政府對(duì)社會(huì)公眾的公共管理不同，也與公司或社團(tuán)對(duì)其員工、成員的內(nèi)部管理有別，既具有外部性，也具有內(nèi)部性。即使不具有事業(yè)單位身份的民辦學(xué)校，在其公共職責(zé)與內(nèi)部管理模式上，也與公立學(xué)校具有高度相似性。（2）作為被管理者的教師和學(xué)生。在教師方面，公立中小學(xué)教師具有國(guó)家公職人員的身份屬性，但又與普通公務(wù)員存在資格、職責(zé)方面的較大區(qū)別，而大學(xué)教師屬于大學(xué)聘任的專(zhuān)業(yè)人士，要受到大學(xué)的管理，但又享有較高程度的教學(xué)、科研自由，有專(zhuān)業(yè)權(quán)威地位；在學(xué)生方面，學(xué)生與學(xué)校之間的教育管理關(guān)系，與普通的行政管理關(guān)系存在很大差異，學(xué)校既要教育學(xué)生，還要承擔(dān)國(guó)家親權(quán)職能，關(guān)心、愛(ài)護(hù)、保護(hù)學(xué)生，尤其是未成年學(xué)生。總之，與普通行政管理關(guān)系中的主體相比，教育法律關(guān)系中的主體在身份、地位、權(quán)利義務(wù)方面有其獨(dú)特性。

其二，從糾紛內(nèi)容方面，發(fā)生在學(xué)校、教師、學(xué)生之間的教育糾紛具有自治性、專(zhuān)業(yè)性和倫理性等特征。首先，在國(guó)家法律和教育標(biāo)準(zhǔn)之下，學(xué)校享有一定程度的自治權(quán)，尤其是高等院校，可以在章程之下搭建自己的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置自己的專(zhuān)業(yè)方向，探索自己的辦學(xué)特色，這種自主性受到法律的尊重和保護(hù)；其次，學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)與管理活動(dòng)，比如學(xué)業(yè)考試、學(xué)位授予、成果認(rèn)定、職稱(chēng)評(píng)定、師德違規(guī)懲戒等，往往涉及專(zhuān)業(yè)性評(píng)價(jià)，需要具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和資質(zhì)的人士和機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)；最后，學(xué)校教育的目的在于“立德樹(shù)人”，因此，學(xué)校的教育活動(dòng)與商業(yè)性、市場(chǎng)化的知識(shí)、技能培訓(xùn)存在本質(zhì)性差別，有自己獨(dú)特的價(jià)值追求，要受到較高的學(xué)術(shù)倫理和職業(yè)道德的約束。

（二）教育糾紛的類(lèi)型劃分

關(guān)于教育糾紛，學(xué)理上根據(jù)學(xué)校對(duì)學(xué)生和教師行使的兩種權(quán)力即行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)，一般將其分為學(xué)術(shù)性糾紛和非學(xué)術(shù)性糾紛。有研究者結(jié)合高等教育領(lǐng)域的實(shí)際情況，對(duì)兩類(lèi)糾紛進(jìn)行了歸納：（1）學(xué)術(shù)性糾紛是指在高等教育活動(dòng)中，學(xué)生與高校之間發(fā)生的與學(xué)術(shù)相關(guān)的糾紛。高校的學(xué)術(shù)事項(xiàng)主要包括學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和學(xué)術(shù)管理，前者是高等教育領(lǐng)域中的核心學(xué)術(shù)事項(xiàng)，具體表現(xiàn)為教師對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的考核、學(xué)位論文評(píng)審、學(xué)術(shù)不端認(rèn)定、研究生招生考試的復(fù)試成績(jī)?cè)u(píng)定等情形；后者是高校圍繞學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)展開(kāi)的管理行為，比如因?qū)W業(yè)能力不合格引起的留級(jí)、降級(jí)、退學(xué)，因成績(jī)?cè)u(píng)定較低導(dǎo)致的不予錄取，因?qū)W術(shù)能力不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的不授予學(xué)位、不予頒發(fā)學(xué)位證書(shū)，因?qū)W術(shù)不端引起的撤銷(xiāo)學(xué)位、取消學(xué)位申請(qǐng)資格等。（2）非學(xué)術(shù)性糾紛是高校為了實(shí)現(xiàn)教育職能，依據(jù)教育法律規(guī)范對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理引起的、與學(xué)術(shù)因素?zé)o關(guān)的教育爭(zhēng)議。主要包括：違紀(jì)處分類(lèi)行為、學(xué)籍處理類(lèi)行為、學(xué)業(yè)證書(shū)管理類(lèi)行為。上述分類(lèi)主要是針對(duì)高等教育而言的，但在中小學(xué)領(lǐng)域也基本適用，當(dāng)然，中小學(xué)的學(xué)術(shù)性糾紛數(shù)量一般不會(huì)很多，且主要發(fā)生在教師與學(xué)校之間。

上述關(guān)于學(xué)術(shù)性糾紛和非學(xué)術(shù)性糾紛的分類(lèi)，如果從糾紛解決的角度看，其實(shí)可以轉(zhuǎn)換視角，根據(jù)教育糾紛是否可訴，即能否接受司法審查，將其分為“可訴性糾紛”和“不可訴性糾紛”。

首先，對(duì)于不可訴糾紛的界定，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行：（1）該爭(zhēng)議是否需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性判斷。如果該爭(zhēng)議的裁判，普通的法官和司法機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)，需要運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)，從而需要專(zhuān)業(yè)人士作出專(zhuān)業(yè)性判斷，那么這樣的爭(zhēng)議就屬于不可訴的教育糾紛。比如，包括招生錄取、課程設(shè)置、成績(jī)?cè)u(píng)定、論文評(píng)審和學(xué)位授予、教師資質(zhì)認(rèn)定和晉升過(guò)程中的同行評(píng)議等糾紛，主要涉及教育標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)能力、學(xué)術(shù)水平等方面的評(píng)價(jià)和判斷，因而是一個(gè)十分專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜的領(lǐng)域。如在“王××不服考試成績(jī)?cè)u(píng)定案”中，教育行政主管部門(mén)認(rèn)為學(xué)生針對(duì)考試試題和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的申訴不屬于學(xué)生申訴和行政復(fù)議的范圍。究其背后原因，即在于考試試題和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)參加考試的學(xué)生的水平和能力的專(zhuān)業(yè)判斷，屬于行政機(jī)關(guān)不能介入的專(zhuān)業(yè)性事項(xiàng)。（2）該爭(zhēng)議是否屬于學(xué)校排他性的內(nèi)部管理活動(dòng)。如果一個(gè)爭(zhēng)議，是學(xué)校在自己的自治權(quán)限內(nèi)，根據(jù)自己制定的紀(jì)律進(jìn)行的獎(jiǎng)勵(lì)行為，以及非嚴(yán)重的違紀(jì)行為處分處理行為，則允許實(shí)質(zhì)性司法審查就會(huì)將法律給學(xué)校的授權(quán)架空，因此屬于不可訴糾紛。這些糾紛主要集中在教師學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)、不影響勞動(dòng)權(quán)的教師師德違規(guī)處分處理、不涉及取消或限制學(xué)生受教育權(quán)的學(xué)生違紀(jì)處分處理等事項(xiàng)。比如，在“易××不服北京某大學(xué)留校察看處分決定案”中，教育行政主管部門(mén)認(rèn)為，某大學(xué)根據(jù)該校違紀(jì)處分條例相關(guān)規(guī)定作出留校察看的處分，屬于高校自主管理的范疇。這些學(xué)校內(nèi)部排他性管理，應(yīng)該免受司法審查。

其次，在上述基礎(chǔ)上，對(duì)可訴性糾紛的界定，也可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：（1）在邏輯層面，可以通過(guò)排除法或者反向推理進(jìn)行范圍的界定，即凡是不屬于專(zhuān)業(yè)性、內(nèi)部管理的教育糾紛，均具有可訴性，均可以啟動(dòng)司法審查；（2）在實(shí)質(zhì)層面，則需要借助權(quán)利及其救濟(jì)理論。法律賦予主體的權(quán)利，尤其是基本權(quán)利，具有啟動(dòng)公力救濟(jì)的效能。當(dāng)權(quán)利遭受侵害，司法救濟(jì)不應(yīng)缺席。在這個(gè)方面，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在針對(duì)“特別權(quán)力關(guān)系”類(lèi)糾紛中，通過(guò)諸多判決所形成的“重要性理論”極具啟發(fā)意義。該理論認(rèn)為，凡是涉及公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及涉及公共利益的重要基本決定，都“應(yīng)由具有直接民主基礎(chǔ)的國(guó)會(huì)立法者以法律規(guī)定之，而不許委諸行政之行為”。換而言之，在特殊權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域，凡是涉及公民基本權(quán)利從而涉及公共利益的“重要事項(xiàng)”的決定都不得為最終決定，還需要受法院的司法審查。據(jù)此，在學(xué)校教育管理中，如果某一管理行為涉及學(xué)生的基本權(quán)利，或者說(shuō)“將會(huì)導(dǎo)致受教育者身份改變或?qū)κ芙逃叩氖芙逃龣?quán)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的行為”，就應(yīng)被納入司法審查的范圍，接受來(lái)自法院的監(jiān)督。對(duì)于學(xué)生而言，憲法上的直接權(quán)利依據(jù)就是受教育權(quán)，因此，學(xué)校作出的決定如果會(huì)對(duì)其受教育權(quán)產(chǎn)生直接和實(shí)質(zhì)影響，比如高等教育中的招生錄取、教育懲戒中會(huì)導(dǎo)致學(xué)籍變動(dòng)的勒令退學(xué)或開(kāi)除學(xué)籍處分、學(xué)位證書(shū)管理等，這些都會(huì)對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)產(chǎn)生直接和實(shí)質(zhì)影響，因此自然要受到司法審查；對(duì)于教師而言，憲法上的基本權(quán)利主要涉及勞動(dòng)權(quán)，因此，學(xué)校在招聘教師、解聘和開(kāi)除教師、教師福利待遇分配中產(chǎn)生的糾紛，凡與勞動(dòng)權(quán)密切相關(guān)的，就應(yīng)屬于可訴性糾紛。

三、不同教育糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)

基于上文對(duì)教育糾紛的類(lèi)型化處理，教育法典關(guān)于糾紛解決機(jī)制的體系化設(shè)計(jì)，就可以針對(duì)兩類(lèi)不同糾紛，分別設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。

（一）不可訴的教育糾紛：“教育申訴前置一專(zhuān)業(yè)性教育仲裁終局”的兩階段模式

首先來(lái)看前置性的教育申訴。這里的教育申訴，專(zhuān)指由學(xué)校受理和處理的內(nèi)部申訴，不包括向教育行政主管部門(mén)提出的行政性申訴。在本文的理想化構(gòu)思中，誠(chéng)如后文的分析，目前由教育行政主管部門(mén)受理的行政申訴，將會(huì)根據(jù)糾紛的性質(zhì)分別被教育仲裁和行政復(fù)議所替代。

在教育糾紛解決領(lǐng)域，教育申訴的地位和意義，就如同調(diào)解在民事糾紛解決中一樣，具有獨(dú)特的價(jià)值和不可替代的地位。由于教育糾紛一般發(fā)生在校園之內(nèi)，表現(xiàn)為學(xué)校、教師和學(xué)生之間的管理型爭(zhēng)議，這種矛盾具有內(nèi)部性，一般不會(huì)特別尖銳，因此，通過(guò)學(xué)校內(nèi)部的申訴機(jī)制來(lái)解決，能夠促進(jìn)矛盾爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，有助于校園內(nèi)信任與和諧的重建。申訴制度在教育糾紛解決中的優(yōu)勢(shì)，可以將其歸納為“內(nèi)部性?xún)?yōu)勢(shì)”。（1）學(xué)校教育管理的依據(jù)往往是內(nèi)部性的，表現(xiàn)為學(xué)校章程和各類(lèi)校紀(jì)校規(guī)，因而，學(xué)校在處理申訴反映的糾紛方面，具有熟悉校內(nèi)規(guī)定的“知識(shí)或信息優(yōu)勢(shì)”，有助于提高糾紛解決的效率。（2）學(xué)校作為教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校、教師、學(xué)生之間存在超越物質(zhì)利益的情感、倫理關(guān)聯(lián)，而申訴的內(nèi)部處理有助于溫和地化解矛盾，維護(hù)校園和諧。與此同時(shí)，在一方主體為學(xué)生的教育糾紛解決中，通過(guò)校內(nèi)申訴化解爭(zhēng)議的活動(dòng)，本身就是一個(gè)特殊的課堂，構(gòu)成了道德和法治教育的一部分，在此過(guò)程中，有助于提升學(xué)生的平等意識(shí)、參與意識(shí)、程序正義觀念，提高學(xué)生理性依法化解矛盾、維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。

但是，就目前教育申訴制度的實(shí)踐運(yùn)行情況看，無(wú)論是教師申訴還是學(xué)生申訴，都還存在諸多問(wèn)題，由于申訴機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致其在糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)中發(fā)揮的作用有限，申訴效果不理想，存在“籠中之鳥(niǎo)”的制度困境。因此，在教育法典的編纂中，需要對(duì)學(xué)校內(nèi)部的教育申訴進(jìn)行法治化、科學(xué)化重構(gòu)。重點(diǎn)從如下四方面人手：（1）申訴范圍。教育申訴可以受理哪些糾紛，需要法典予以明確規(guī)定。目前的申訴范圍存在模糊不清和相對(duì)較窄的情況，需要在維護(hù)學(xué)生、教師權(quán)益的理念指導(dǎo)下，適當(dāng)拓展校內(nèi)申訴的受理范圍。（2）申訴機(jī)構(gòu)。為提高學(xué)校內(nèi)部申訴的公正性，需要根據(jù)申訴事項(xiàng)的性質(zhì)，對(duì)教師申訴與學(xué)生申訴、行政管理糾紛與學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)糾紛，進(jìn)行區(qū)別性設(shè)置，由不同主體根據(jù)其活動(dòng)范圍與權(quán)限進(jìn)行審查，避免單個(gè)主體在申訴程序中存在的恣意。換而言之，在校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)方面，一定要避免處理機(jī)構(gòu)和受理申訴機(jī)構(gòu)為同一個(gè)機(jī)構(gòu)，即“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”。 （3）成員資格。申訴機(jī)構(gòu)的組成人員要具有多樣性，還要進(jìn)行利益沖突回避，組成人員應(yīng)具備專(zhuān)業(yè)能力，以保障申訴處理結(jié)果的權(quán)威性。（4）處理程序。校內(nèi)申訴處理，要堅(jiān)持正當(dāng)程序的理念，保障申請(qǐng)人的知情權(quán)和陳述權(quán)，在爭(zhēng)議事項(xiàng)比較重要時(shí)，還可以引入聽(tīng)證制度，通過(guò)聽(tīng)證為其他學(xué)生、教師提供參與機(jī)會(huì)，提高申訴處理結(jié)果的公正性與可接受性。

接下來(lái)再看終局性的教育仲裁。針對(duì)不可訴的學(xué)術(shù)性糾紛，在通過(guò)校內(nèi)申訴仍然未能解決、當(dāng)事人不服的情況下，可以向?qū)I(yè)性的教育仲裁機(jī)構(gòu)提出，依據(jù)仲裁程序作出終局性裁決。

關(guān)于教育仲裁，其實(shí)在教育法學(xué)界學(xué)者很早就提出了相關(guān)建議，后來(lái)這一建議也為教育部門(mén)的官方文件所提及。仲裁作為一種非訴訟糾紛解決機(jī)制，其突出優(yōu)勢(shì)在于仲裁機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性、仲裁程序的靈活性和高效性。針對(duì)教育領(lǐng)域不可訴的學(xué)術(shù)類(lèi)糾紛，教育法典可以參考《中華人民共和國(guó)體育法》中確立的體育仲裁制度，在法典中構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的教育仲裁制度。需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題包括：（1）仲裁機(jī)構(gòu)。仲裁機(jī)構(gòu)是在教育部門(mén)指導(dǎo)下成立的專(zhuān)業(yè)性裁決機(jī)構(gòu)，其成員由來(lái)自教育、法律領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員組成，依據(jù)程序獨(dú)立作出裁決。（2）仲裁范圍。教育仲裁主要受理各類(lèi)學(xué)術(shù)性糾紛，既包括教師和學(xué)校之間發(fā)生的諸如學(xué)術(shù)不端認(rèn)定、學(xué)術(shù)成果認(rèn)定等引起的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和學(xué)術(shù)管理糾紛，同時(shí)也包括學(xué)生和學(xué)校之間的教育考試評(píng)價(jià)、研究成果認(rèn)定、學(xué)位論文評(píng)審等學(xué)術(shù)糾紛。（3）仲裁程序。關(guān)于仲裁程序的設(shè)計(jì)，可以參考商事仲裁的一般程序。這里需要特別提及的是仲裁程序的啟動(dòng)問(wèn)題。一般的商事仲裁，需要當(dāng)事人之間達(dá)成仲裁協(xié)議，但是這種做法并不適合教育仲裁。在教育糾紛中，由于學(xué)校和學(xué)生、教師之間存在“管理一服從”的特殊權(quán)力關(guān)系，彼此之間并不具有平等地位，如果學(xué)校不同意仲裁協(xié)議，將會(huì)使得教育仲裁程序無(wú)法啟動(dòng)。因此，可以參考勞動(dòng)仲裁中的單方申請(qǐng)機(jī)制，只要教育糾紛當(dāng)事人任何一方申請(qǐng)仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)就取得了對(duì)案件的管轄權(quán)和處理權(quán)。（4）仲裁效力?；趯W(xué)術(shù)仲裁機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，其對(duì)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議的裁決應(yīng)為一裁終局，裁決書(shū)自發(fā)出之日就發(fā)生法律效力。但是，如果當(dāng)事人有證據(jù)證明仲裁裁決適用法律法規(guī)有誤的、不屬于仲裁受案范圍或者違反法定程序的、裁決所依據(jù)的證據(jù)是偽造的、仲裁員徇私舞弊等，可以在一定期限內(nèi)申請(qǐng)法院對(duì)教育仲裁裁決的合法性進(jìn)行審查。仲裁裁決被法院裁定撤銷(xiāo)的，可以另行組成仲裁庭重新仲裁。

（二）可訴訟的教育糾紛：“教育申訴一行政復(fù)議一行政訴訟”的三階段模式

首先，對(duì)于可訴類(lèi)教育糾紛，當(dāng)事人可以啟動(dòng)校內(nèi)申訴，相關(guān)內(nèi)容與上文一致，此處不再贅述。簡(jiǎn)而言之，任何教育糾紛，無(wú)論可訴還是不可訴，當(dāng)事人均可以選擇先通過(guò)校內(nèi)申訴進(jìn)行處理，但校內(nèi)申訴并非啟動(dòng)后續(xù)其他救濟(jì)程序的法定前置程序。

其次，通過(guò)校內(nèi)申訴未能解決的涉及法定權(quán)益的可訴性爭(zhēng)議，學(xué)生和教師可以啟動(dòng)外部性的行政救濟(jì)。目前，對(duì)于學(xué)生、教師與學(xué)校之間的糾紛，相關(guān)法律法規(guī)主要規(guī)定了向教育行政部門(mén)申訴。實(shí)踐中，向教育行政部門(mén)提起的申訴，由于各種原因，存在程序空轉(zhuǎn)、效率低下的問(wèn)題。因此，在新時(shí)期“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”的背景下，在教育領(lǐng)域，可以在教育法典中設(shè)置專(zhuān)門(mén)條款，明確學(xué)校在行使教育管理權(quán)時(shí)的行政主體資格，從而將原來(lái)由教育行政部門(mén)承接的申訴，統(tǒng)一轉(zhuǎn)交給行政復(fù)議解決。換而言之，取消教育行政部門(mén)受理教育申訴的規(guī)定，將可訴類(lèi)教育糾紛移交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)行政爭(zhēng)議的一體化解決。目前，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）第23條規(guī)定了特殊情況下行政復(fù)議應(yīng)作為行政訴訟的前置程序，其中有一個(gè)特別的兜底條款即“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的其他情形”，“行政復(fù)議法保留法律、行政法規(guī)設(shè)定復(fù)議前置權(quán)限，符合擴(kuò)大復(fù)議前置范圍的總體方向，有利于發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用”。從立法的角度看，這為教育法典對(duì)特定教育糾紛設(shè)置行政復(fù)議前置留下了立法空間。

最后，在行政復(fù)議處理后當(dāng)事人不服的，行政訴訟作為最后機(jī)制，發(fā)揮著終局性定分止?fàn)幍淖饔?。具體來(lái)說(shuō)，教育法典可以在糾紛解決部分設(shè)計(jì)一些特別條款，作為《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）的特別法，對(duì)教育領(lǐng)域的行政訴訟予以規(guī)定。其中一個(gè)比較重要的內(nèi)容，就是對(duì)司法審查的限度作出指引性規(guī)定。在教育糾紛的司法審查中，考慮到教育管理的專(zhuān)業(yè)性和內(nèi)部性，出于對(duì)學(xué)校自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由的尊重，法院對(duì)學(xué)校教育管理行為的審查，應(yīng)依據(jù)“判斷余地理論”，主要停留在合法性審查層面，如學(xué)校管理行為是否遵守法定程序、相關(guān)主體是否具有法定職權(quán)、有無(wú)超越法定職權(quán)等?！芭袛嘤嗟乩碚摗痹从诘聡?guó)，其主要含義是“基于對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)評(píng)估與預(yù)測(cè)能力的尊重，允許行政機(jī)關(guān)在解釋某些涉及專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)的法律概念時(shí)，享有不受司法干擾的獨(dú)立的‘判斷領(lǐng)域’”。據(jù)此，教育法典需要通過(guò)相關(guān)條款，規(guī)定司法機(jī)關(guān)在對(duì)學(xué)校尤其是高等院校教育管理行為進(jìn)行審查時(shí)，需要適當(dāng)尊重學(xué)校在其自治權(quán)范圍內(nèi)所作出的專(zhuān)業(yè)性判斷，除非該判斷明顯有悖于經(jīng)驗(yàn)法則或使用了明顯不正確的工具或方法。

另外，基于對(duì)教育公益性的考慮，還有學(xué)者提出要在教育法典中規(guī)定教育公益訴訟制度，通過(guò)公益訴訟在特殊情形下捍衛(wèi)公民受教育權(quán)、保護(hù)公共利益，這也為教育法典中糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了一個(gè)很有啟發(fā)的思路。

四、糾紛解決機(jī)制在教育法典中的具體安排

體系化的教育糾紛解決機(jī)制如何在教育法典中體現(xiàn)，屬于法典編纂的立法技術(shù)問(wèn)題。對(duì)此，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行分析：其一是從體系上，糾紛解決機(jī)制在總則和分則部分如何呈現(xiàn)及其關(guān)系的處理；其二是從表述上，涉及糾紛解決機(jī)制的具體條款，應(yīng)通過(guò)哪種類(lèi)型的條款予以表達(dá)。

（一）糾紛解決機(jī)制在法典總則和分則中的安排

對(duì)于體系性法典而言，總分結(jié)構(gòu)是最基本和最常見(jiàn)的法典體例結(jié)構(gòu)。在教育法典中，針對(duì)教育糾紛解決機(jī)制的設(shè)置，總則和分則應(yīng)彼此呼應(yīng)，相輔相成，同時(shí)在內(nèi)容、功能方面展現(xiàn)差異。

第一，在教育法典總則部分，可以設(shè)立獨(dú)立的權(quán)利救濟(jì)、糾紛解決章節(jié)?；谑芙逃龣?quán)及教育糾紛的特殊性，需要建立多元化救濟(jì)機(jī)制，各類(lèi)救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)并存。教育法典可以考慮在總則中設(shè)置專(zhuān)門(mén)的“救濟(jì)途徑”，統(tǒng)籌多元化救濟(jì)方式，有效銜接公法與私法領(lǐng)域救濟(jì)路徑?？倓t部分的相關(guān)規(guī)定，要明確如下問(wèn)題：（1）教育糾紛解決的路徑有哪些，包括訴訟方式和非訴訟方式，尤其是非訴訟糾紛解決中的教育申訴、教育仲裁，總則需要作出一般性的規(guī)定。（2）不同糾紛解決機(jī)制受理的案件類(lèi)型有哪些，尤其對(duì)哪些爭(zhēng)議屬于教育仲裁終局解決的事項(xiàng)，總則需要作出一般性規(guī)定。（3）對(duì)非訴訟類(lèi)糾紛解決機(jī)制，總則部分需要對(duì)其基本程序作出規(guī)定，明確正當(dāng)程序的基本要素。

同時(shí)，考慮到教育糾紛解決在其他法律尤其是《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》中已有規(guī)定，因此，教育法典總則還需要對(duì)此予以回應(yīng)，就特別法和一般法的關(guān)系進(jìn)行理清。具體來(lái)說(shuō)，法典需要明確，教育糾紛按照教育法典中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，教育法典沒(méi)有規(guī)定的，適用其他法律中關(guān)于爭(zhēng)議解決的相關(guān)規(guī)定。

第二，在總則的一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，分則部分需要根據(jù)具體領(lǐng)域?qū)m紛解決機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化?？紤]到高等教育與基礎(chǔ)教育之間存在差異、民辦學(xué)校與公立學(xué)校存在區(qū)別，分則需要針對(duì)不同情況和不同領(lǐng)域，進(jìn)行差別性規(guī)定。

在基礎(chǔ)教育階段，教育糾紛有其特殊性。從主體上講，學(xué)生一般為未成年人，而公立中小學(xué)的教師又有國(guó)家公職人員的特殊身份，因此，這一階段對(duì)于教育糾紛的解決，需要考慮到相關(guān)特殊性，從而作出具體規(guī)定，包括明確不同性質(zhì)糾紛的處理途徑，明確不同解決機(jī)制的一般程序，比如圍繞中小學(xué)教師的教育懲戒發(fā)生的糾紛，應(yīng)該設(shè)置什么樣的申訴程序，而針對(duì)教師師德師風(fēng)的處理，應(yīng)該設(shè)置什么樣的程序。同時(shí)，對(duì)公立學(xué)校和民辦學(xué)校糾紛的異同，也應(yīng)作出制度回應(yīng)。

在高等教育階段，由于大學(xué)的學(xué)術(shù)研究功能比較突出，學(xué)術(shù)自由成為其與中小學(xué)很重要的差別，同時(shí)高等教育的學(xué)生一般為成年人。所以，在高等教育階段，糾紛解決機(jī)制在教育申訴之外，應(yīng)特別重視教育仲裁制度的構(gòu)建。在法典分則的“高等教育”部分，需要明確教育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、成員、受案范圍、仲裁程序、仲裁效力以及司法監(jiān)督等。當(dāng)然，在教師管理方面，公立高等院校與民辦高等院校存在差異，分則在設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的糾紛解決機(jī)制時(shí)，需要以各自特殊的法律關(guān)系為前提。

（二）糾紛解決機(jī)制的法律條款表達(dá)

法律需要通過(guò)語(yǔ)言來(lái)表達(dá)和呈現(xiàn)，法律對(duì)語(yǔ)言具有依賴(lài)性。從法律條款的表述和內(nèi)容方面，可以將法律條款作類(lèi)型化劃分，不同的條款扮演不同角色，發(fā)揮不同功能。在教育法典總則和分則關(guān)于教育糾紛解決機(jī)制的條款設(shè)計(jì)中，要注意根據(jù)不同情形，選擇最佳的法律條款。

第一類(lèi)，確定性條款。法律中的大部分條款均為確定性條款，確定性條款集中體現(xiàn)了法律的“可預(yù)測(cè)性或可計(jì)算性”特征，不僅能夠讓行為人了解自己的權(quán)利義務(wù)及行為后果，也能給法官提供清晰的裁判指引。教育法典在設(shè)計(jì)糾紛解決機(jī)制時(shí)，尤其在分則部分，需要通過(guò)確定性條款，構(gòu)建起科學(xué)的糾紛解決機(jī)制。教育法典在運(yùn)用確定性條款時(shí)，有時(shí)候可以采用概括性規(guī)定，即通過(guò)總結(jié)共性的方式，對(duì)各類(lèi)行為或現(xiàn)象的核心要素進(jìn)行集中歸納。比如可以參考《中華人民共和國(guó)行政許可法》第2條對(duì)行政許可要件的規(guī)定，對(duì)何為“學(xué)術(shù)性糾紛”進(jìn)行一般性歸納；還可以運(yùn)用列舉式規(guī)定，即對(duì)某一領(lǐng)域的內(nèi)容作菜單式明確列舉，比如可以參考《行政復(fù)議法》第11條對(duì)行政復(fù)議事項(xiàng)的列舉，對(duì)教育仲裁的受案范圍進(jìn)行一一列舉。

第二類(lèi)，引致性條款或準(zhǔn)用性條款。在我國(guó)法律體系中，很多教育糾紛可以直接適用現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制。因而，為了法條的簡(jiǎn)潔，對(duì)于已有解決機(jī)制，教育法典可以通過(guò)引致性條款或準(zhǔn)用性條款，即以“某某類(lèi)型的糾紛，適用某某法的相關(guān)規(guī)定”的方式，將特定教育糾紛引向現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制。比如，對(duì)于教師和學(xué)校圍繞工資、福利等勞動(dòng)類(lèi)糾紛，就可以直接指向《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)仲裁法》或《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，而對(duì)于教師和學(xué)校之間非學(xué)術(shù)性的行政管理糾紛，就可以直接指向《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等。通過(guò)引致性條款，實(shí)現(xiàn)教育法典創(chuàng)設(shè)的糾紛解決機(jī)制和固有糾紛解決機(jī)制之間的有效銜接，從而避免法條冗余和相互矛盾。

第三類(lèi)，委任性條款。教育法典不是萬(wàn)能法典，它是基本法，不可能事無(wú)巨細(xì)對(duì)所有問(wèn)題作出規(guī)定。因此，在教育法典出臺(tái)后，依然會(huì)為下位立法預(yù)留空間，允許下位法如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章存在。在教育糾紛解決機(jī)制的體系化構(gòu)建中，在教育法典作出一般性規(guī)定后，對(duì)于那些細(xì)節(jié)性、特殊性問(wèn)題，以及可能隨著教育發(fā)展而頻繁變化的問(wèn)題，法典應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的委任性條款，授權(quán)有關(guān)立法機(jī)關(guān)在教育法典之下另行規(guī)定，即進(jìn)行“立法委托”。比如，對(duì)于教育仲裁機(jī)構(gòu)的人員組成和具體運(yùn)行，教育法典就可以授權(quán)國(guó)務(wù)院另行作出規(guī)定，出臺(tái)類(lèi)似《教育仲裁條例》等行政法規(guī)；對(duì)于基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等不同教育階段的教育申訴，教育法典就可以規(guī)定由國(guó)務(wù)院教育主管部門(mén)即教育部進(jìn)行規(guī)定，由部門(mén)規(guī)章對(duì)各類(lèi)教育申訴機(jī)制進(jìn)行細(xì)化?？傊?，通過(guò)委任性條款，把特定領(lǐng)域的立法權(quán)交給有關(guān)立法部門(mén)，可以在確保法律規(guī)范可行性的同時(shí)，維護(hù)法典自身的安定性。

五、結(jié)論

“教育法典的編纂，應(yīng)將個(gè)體教育權(quán)作為最為核心的概念，貫穿整個(gè)教育法典的立法始終。”沒(méi)有救濟(jì)，就沒(méi)有權(quán)利。相比其他部門(mén)法而言，現(xiàn)有教育糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計(jì)還不完善，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行也不理想。教育法典的編纂，為教育糾紛機(jī)制的體系化構(gòu)建提供了一個(gè)重要契機(jī)。教育糾紛解決機(jī)制的體系化構(gòu)建，首先需要在理論上對(duì)教育糾紛進(jìn)行嚴(yán)格的界定，在排除其他一般性糾紛后，對(duì)其進(jìn)行“可訴性糾紛和不可訴糾紛”的類(lèi)型化處理。在此基礎(chǔ)上，在教育法典的總則和分則部分，運(yùn)用科學(xué)立法技術(shù)，通過(guò)不同法律條款，針對(duì)性進(jìn)行制度設(shè)置，構(gòu)建起針對(duì)不可訴糾紛的“教育申訴一教育仲裁”解決機(jī)制以及針對(duì)可訴糾紛的“教育申訴一行政復(fù)議一行政訴訟”解決機(jī)制。通過(guò)在法典中構(gòu)建科學(xué)、完備的教育糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育糾紛的高效公正化解，保障受教育者權(quán)益，維護(hù)校園秩序與和諧，推動(dòng)教育事業(yè)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（責(zé)任編輯：王玎）

基金項(xiàng)目：2022年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《教育法典編纂的基本理論問(wèn)題研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22BFX171）。