教育法典總則的規(guī)范功能與要旨

摘要：教育法典總則在整個(gè)法典中起著統(tǒng)領(lǐng)性作用，發(fā)揮著價(jià)值引領(lǐng)、通用標(biāo)準(zhǔn)、體系補(bǔ)全等規(guī)范功能。從教育主體和教育行為兩個(gè)維度，教育法典的總則應(yīng)包括基本規(guī)定、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師及其他教育工作者、受教育者、教育管理、教育保障、教育對(duì)外交流與合作等內(nèi)容。對(duì)教育法典總則規(guī)范的提煉，首先要從憲法中的教育基本規(guī)定出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有教育法律法規(guī)進(jìn)行整合歸納，同時(shí)結(jié)合教育法理論和教育治理發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行適度創(chuàng)設(shè)，構(gòu)建起科學(xué)、完備的總則體系，為后期分則的編纂打好基礎(chǔ)，提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：教育法典；總則；教育主體；教育行為

目次

一、總則在教育法典編纂中的規(guī)范功能

二、教育法典總則的主要內(nèi)容

三、提煉教育法典總則內(nèi)容的路徑

四、結(jié)論

在教育法典編纂被有關(guān)部門納入立法計(jì)劃后，學(xué)術(shù)界關(guān)于教育法典編纂的理論研究快速跟進(jìn)，教育法典專家建議稿的起草也在有序推進(jìn)中。在教育法典的編纂中，法典的總體結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，是一個(gè)前提性問(wèn)題。作為體系型法典，教育法典應(yīng)該與民法典一樣，由總則和分則兩部分組成，這已經(jīng)構(gòu)成教育法學(xué)界的基本共識(shí)，“只有總則+分則的結(jié)構(gòu)模式才能將各類條文組合成一個(gè)整體”。基于這一思路，教育法典的編纂首先要從總則開(kāi)始。那么，在教育法典編纂中，總則的規(guī)范功能或立法意義是什么，總則應(yīng)該包含和呈現(xiàn)哪些制度內(nèi)容，以及提煉和形成總則內(nèi)容的方法和路徑如何設(shè)計(jì)，是法典總則起草時(shí)需要面對(duì)和回答的基本問(wèn)題。

一、總則在教育法典編纂中的規(guī)范功能

在法典中，總則和分則有各自的規(guī)范功能，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，總則是法典的“綱”，分則是法典的“目”，唯有綱舉，才能目張。就教育法典而言，在“總則一分則”的二元結(jié)構(gòu)中，總則處于核心地位，如同火車頭一樣，引導(dǎo)著分則，發(fā)揮著“提綱挈領(lǐng)”的統(tǒng)攝、統(tǒng)領(lǐng)作用。

（一）總則的價(jià)值引領(lǐng)功能

一部科學(xué)的法典，需要有正確的價(jià)值導(dǎo)向，這構(gòu)成了法典的靈魂。教育法典的編纂，需要立足中國(guó)大地，從中國(guó)教育實(shí)踐出發(fā)，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義教育法典的價(jià)值特征。教育法典的總則，需要通過(guò)立法目的、教育方針與基本原則等內(nèi)容，為分則的設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)性的價(jià)值指引，描繪出法典的價(jià)值底色，從而保障總則和分則、基本制度與具體規(guī)范之間的價(jià)值融貫。

第一，立法目的。立法是人類有目的的創(chuàng)造性活動(dòng)。法律的目的，不僅是立法的阿基米德原點(diǎn)，為所有法制度和法規(guī)范的設(shè)計(jì)提供了出發(fā)點(diǎn)，也是在法律適用中法官必須時(shí)時(shí)“回眸關(guān)注”的解釋學(xué)根基。在我國(guó)教育法典立法目的設(shè)置中，公民的受教育權(quán)無(wú)疑構(gòu)成法典最重要的關(guān)切。誠(chéng)如研究者指出：“一切教育制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)圍繞個(gè)體教育權(quán)的保障展開(kāi)。其中，在教育法典的總則部分，應(yīng)明確個(gè)體教育權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)涵和內(nèi)容，并將其與國(guó)家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)統(tǒng)整，建構(gòu)完整的教育權(quán)利體系?！币虼耍逃ǖ淇倓t需要將公民受教育權(quán)確立為立法的根本目的之一，并由此引申出國(guó)家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)、家庭教育權(quán)等內(nèi)容，通過(guò)合理配置權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系，為分則中政府教育管理、學(xué)校教育活動(dòng)、教師教學(xué)行為等方面的法律規(guī)范的設(shè)置提供總體性目標(biāo)指導(dǎo)。同時(shí)，“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族素質(zhì)”，也是教育法典的根本目的之一，法典需要在作為個(gè)體價(jià)值目標(biāo)的“受教育權(quán)”和作為集體價(jià)值目標(biāo)的“民族素質(zhì)”之間尋求平衡和實(shí)現(xiàn)兼顧。

第二，教育方針與基本原則。教育方針和基本原則都是承載教育法典價(jià)值目標(biāo)的形式，但兩者有所不同。具體來(lái)說(shuō)，教育方針是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于發(fā)展教育事業(yè)、開(kāi)展教育工作的指導(dǎo)思想，其“政策性”色彩更為突出，而教育法基本原則是反映了教育法內(nèi)在規(guī)律、體現(xiàn)了教育法價(jià)值主張的原理和標(biāo)準(zhǔn)，其“法理性”色彩更為明顯。在黨的教育方針中，立德樹(shù)人構(gòu)成了其中的核心內(nèi)容，這不僅體現(xiàn)在黨的二十大報(bào)告中關(guān)于“育人的根本在于立德。全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”的表述；還在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第5條中得到了權(quán)威闡述，即“教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”。同時(shí)，法律原則作為法律體系中的基礎(chǔ)性、根源性價(jià)值準(zhǔn)則，具有指導(dǎo)功能、評(píng)價(jià)功能、裁判功能。因此，在教育法典總則中，需要對(duì)諸如受教育權(quán)保障、教育平等、教育自主等基本原則進(jìn)行列舉和闡明。受教育權(quán)保障原則，貫徹了我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定，明確了教育制度的初心和使命；教育平等原則既是正義理念在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是對(duì)當(dāng)前教育領(lǐng)域突出問(wèn)題的制度回應(yīng)：教育自主原則意味著教育作為專業(yè)活動(dòng)不應(yīng)受到外部過(guò)度干預(yù)，尤其要實(shí)現(xiàn)教育與宗教相分離。

通過(guò)上述形式或路徑，教育法典的價(jià)值目標(biāo)和理念精神可以得到表達(dá)和呈現(xiàn)，從而發(fā)揮如下功能：一方面，對(duì)立法本身的指導(dǎo)作用，教育法典的具體規(guī)范設(shè)計(jì)，尤其是分則中的內(nèi)容，必須從上述價(jià)值起點(diǎn)出發(fā)，并通過(guò)具體制度對(duì)該目標(biāo)進(jìn)行貫徹和落實(shí)；另一方面，對(duì)教育執(zhí)法和教育司法的方法論作用，行政和司法機(jī)關(guān)在對(duì)教育法典具體條文適用中，需要基于立法目的進(jìn)行目的解釋，需要在法律原則和法律規(guī)則的彼此映照中進(jìn)行體系解釋，而在出現(xiàn)法律漏洞時(shí)，還要從立法目的出發(fā)，根據(jù)法典的價(jià)值指向進(jìn)行“目的論擴(kuò)張”或“目的論限縮”。

（二）總則的通用規(guī)范供給功能

從內(nèi)容上講，教育法典總則的規(guī)定應(yīng)具有一般性、通用性。體系性是法典的靈魂，是法典與單行法最大的區(qū)別之一。法典的體系性表現(xiàn)在諸多層面，其中之一就是總則和分則之間呈現(xiàn)出的指導(dǎo)關(guān)系和Ⅱ乎應(yīng)關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，總則屬于一般性規(guī)范，而分則屬于特殊性規(guī)范。總則通過(guò)將適用于各分則的通用性規(guī)范進(jìn)行“提取公因式”的歸納，把共性規(guī)范一一呈現(xiàn)，為分則的設(shè)計(jì)提供了一般標(biāo)準(zhǔn)，從而既保障了總則本身的安定性和穩(wěn)定性，也可以有效避免分則中法律條文的重復(fù)和冗余。在總則的一般性、通用性規(guī)范指導(dǎo)下，分則根據(jù)具體領(lǐng)域、具體情形再對(duì)其內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)了總則和分則之間的“交相呼應(yīng)”和“彼此成就”。據(jù)此，教育法典總則部分的制度設(shè)計(jì)，需要通過(guò)“提取公因式”的方式，將適用于包括學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等各教育階段的一般性規(guī)范提煉出來(lái)。

教育法典總則中的通用性規(guī)范，應(yīng)該按照什么邏輯進(jìn)行呈現(xiàn)和排列，或者說(shuō)，用什么“核心概念”來(lái)統(tǒng)攝總則的內(nèi)容？核心概念作為教育法中的“關(guān)鍵詞”，是教育法典編纂的理性基礎(chǔ)。能夠?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)提供邏輯思路和理論依據(jù)的最關(guān)鍵的核心概念當(dāng)屬教育法律關(guān)系和教育行為。據(jù)此，教育法典總則的內(nèi)容，可以按照“主體一行為”的邏輯依次展開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，基于教育法律關(guān)系，總則需要對(duì)學(xué)校、教師、學(xué)生等教育主體及其權(quán)利、義務(wù)作出一般性規(guī)定；基于教育行為，總則需要對(duì)教育執(zhí)法、教育督導(dǎo)、教育評(píng)估、教育考試等教育管理活動(dòng)以及來(lái)自政府、社會(huì)對(duì)教育的支持保障等內(nèi)容作出一般性規(guī)定。

（三）總則的“體系補(bǔ)全”功能

在法典中，總則除了進(jìn)行價(jià)值引領(lǐng)和提供通用規(guī)范外，還有一個(gè)“體系補(bǔ)全”的功能。在行政法的法典化討論中，研究者指出：“就行政法總則規(guī)范內(nèi)容而言，……會(huì)存在一部分具有行政法律規(guī)范的總體性知識(shí)，或不適宜在行政法典分則規(guī)定的‘剩余規(guī)范’。對(duì)于這一部分內(nèi)容，可以通過(guò)‘體系補(bǔ)全’立法技術(shù)將其納入行政法總則。”這一情形同樣也適用于教育法典總則。對(duì)于一些無(wú)法被放人分則的規(guī)范，從體系科學(xué)的角度，可以將其納入總則，成為總則的一部分。

在教育法典總則中，這一部分的內(nèi)容主要體現(xiàn)為一些技術(shù)性規(guī)范，比如：（1）一些核心法律概念的解釋。法律概念屬于法律的要素之一，這些概念貫穿于法典的始末，對(duì)法律的準(zhǔn)確適用意義重大。因此，教育法典總則需要對(duì)諸如學(xué)校、教師、受教育者、教育考試等核心概念進(jìn)行明確界定。（2）教育法典適用范圍的界定。教育法典并非任何與教育相關(guān)的法律規(guī)范的簡(jiǎn)單匯編，它有自己的內(nèi)在邏輯，有明確的適用范圍。對(duì)此，法典總則應(yīng)作出規(guī)定，將教育法典的調(diào)整范圍原則上限定于國(guó)民教育領(lǐng)域。（3）教育法典的效力問(wèn)題?；谖覈?guó)的立法體制，教育法典屬于《中華人民共和國(guó)立法法》第10條中“基本法律”的范疇，其在法律效力上僅次于憲法。同時(shí)，教育法典之外還存在其他涉及教育的法律規(guī)范，它們和教育法典的關(guān)系是什么，應(yīng)如何處理，這都屬于涉及法典效力的問(wèn)題，需要總則予以回應(yīng)?？傊?，上述技術(shù)性規(guī)范雖然數(shù)量不多，但對(duì)法典的制度設(shè)計(jì)和準(zhǔn)確適用會(huì)產(chǎn)生重要影響，因此需要在教育法典總則部分作出規(guī)定并予以呈現(xiàn)。

二、教育法典總則的主要內(nèi)容

誠(chéng)如上文所述，教育法典總則的規(guī)范選擇與制度設(shè)計(jì)，可以從教育法律關(guān)系、教育行為等核心概念出發(fā)，按照“主體一行為”的邏輯展開(kāi)。具體說(shuō)來(lái)有兩個(gè)維度：一是教育主體的維度，即在教育法律關(guān)系中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的各個(gè)主體，主要包括學(xué)校、教師和學(xué)生等。至于教育行政部門，本屬于教育法律關(guān)系中重要一員，行使著教育管理職權(quán)，但是考慮到其在一般行政法中已有規(guī)定，因此不必在教育法典中單獨(dú)呈現(xiàn)；二是教育行為的維度，主要指國(guó)家、社會(huì)、家庭對(duì)教育事業(yè)的支持、保障、管理、監(jiān)督等活動(dòng)，同時(shí)還包括學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)對(duì)教師、學(xué)生進(jìn)行的內(nèi)部管理和保護(hù)活動(dòng)，在法典中可以將其類型化為教育管理、教育保障、教育對(duì)外交流與合作等。

基于上述思路和邏輯，教育法典總則的制度規(guī)范，可以考慮將其在體例結(jié)構(gòu)上排列為如下七章：

（一）“基本規(guī)定”的主要內(nèi)容

第一章“基本規(guī)定”。本章的名稱為“基本規(guī)定”，參考了《中華人民共和國(guó)民法典》第一編第一章，其內(nèi)容則以現(xiàn)行《教育法》中的第一章、第二章為基礎(chǔ)，主要對(duì)教育法典的立法目的、教育方針、基本原則和教育基本制度作出規(guī)定，對(duì)總則其他部分具有引領(lǐng)作用，因此可以將其稱為“總則的總則”。本章的主要內(nèi)容包括：（1）教育法典中的價(jià)值引領(lǐng)性內(nèi)容，主要包括立法目的、教育的定位、黨的教育方針、教育的基本原則、作為教育法價(jià)值起點(diǎn)的公民受教育權(quán)以及與之對(duì)應(yīng)的國(guó)家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)、家庭教育權(quán)等。（2）國(guó)家教育基本制度。教育基本制度是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)，通過(guò)法律構(gòu)建起來(lái)的教育體系的基本框架和運(yùn)行規(guī)制。根據(jù)《教育法》和其他相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的教育基本制度主要包括學(xué)校教育制度、職業(yè)教育和繼續(xù)教育制度、特殊教育制度、國(guó)家教育考試制度、學(xué)業(yè)證書和學(xué)位制度、學(xué)?；窘逃虒W(xué)語(yǔ)言文字制度、教育督導(dǎo)和教育評(píng)估制度等。（3）教育法典的調(diào)整范圍和法律效力。具體來(lái)說(shuō)，這里需要明確教育法典的調(diào)整對(duì)象，即主要為國(guó)民教育領(lǐng)域的各類教育活動(dòng)，原則上不包括各類職業(yè)培訓(xùn)、干部培訓(xùn)等內(nèi)容。同時(shí)規(guī)定，對(duì)特定教育事項(xiàng)其他法律有規(guī)定的，適用其他特別法，對(duì)于特定教育活動(dòng)需要下位法另行規(guī)定的，可以授權(quán)特定部門依據(jù)教育法典作出規(guī)定。

（二）“教育主體”方面的內(nèi)容

第二章“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。學(xué)校承擔(dān)立德樹(shù)人的職責(zé)，構(gòu)成教育法律關(guān)系中最重要的主體之一。本章以“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”為基礎(chǔ)展開(kāi)，強(qiáng)調(diào)學(xué)校在國(guó)家教育事業(yè)中的辦學(xué)主體地位。本章的主要內(nèi)容包括：（1）學(xué)校的概念、范圍、屬性、地位及其設(shè)立條件、設(shè)立程序等一般性內(nèi)容，相關(guān)條款也應(yīng)涉及民辦學(xué)校。（2）學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，包括在招生、教學(xué)、學(xué)生管理、教師管理、學(xué)歷證書和學(xué)位證書頒發(fā)等方面的權(quán)利和義務(wù)，尤其要明確學(xué)校教育自主權(quán)的內(nèi)容和邊界。（3）學(xué)校的管理體制，主要從黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的法人制度、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行規(guī)定。（4）學(xué)校與政府部門、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭等其他負(fù)有教育責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)的外部關(guān)系。

第三章“教師及其他教育工作者”。教師是承擔(dān)教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，是教育法律關(guān)系中的重要主體。本章將以現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)教師法》為基礎(chǔ)展開(kāi)，對(duì)教師及其他教育工作者作出一般性規(guī)定。主要內(nèi)容包括：（1）教師的地位、使命與職責(zé)，即明確教師屬于專業(yè)教育工作者，其職責(zé)在于教書育人，同時(shí)強(qiáng)調(diào)全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)尊重教師?？紤]到公立學(xué)校教師與民辦學(xué)校教師既有差異又有共性，總則在這一方面的規(guī)定，應(yīng)該對(duì)其差異有所反映。（2）教師的權(quán)利和義務(wù)。在賦予教師享有教學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)研究權(quán)、教育懲戒權(quán)、民主參與權(quán)、福利保障權(quán)等權(quán)利的同時(shí)，也規(guī)定教師的遵紀(jì)守法、教書育人、未成年學(xué)生保護(hù)、師德師風(fēng)、公共教育服務(wù)等方面的義務(wù)和職責(zé)。（3）教師管理的一般性體制，主要包括資格、準(zhǔn)入、聘任、日常管理與考核、職業(yè)發(fā)展、保障和待遇、獎(jiǎng)懲和申訴等內(nèi)容?？紤]到中小學(xué)教師和高等院校教師有別，公立學(xué)校教師和民辦學(xué)校教師有別，因此這一部分既要體現(xiàn)一般性，還要針對(duì)不同教師類型作出差異化規(guī)定。（4）從事教學(xué)管理、教學(xué)輔助等非教師工作人員的特殊內(nèi)容。

第四章“受教育者”。受教育者是憲法上受教育權(quán)的權(quán)利主體，在整個(gè)教育法律關(guān)系中處于核心地位。在終身學(xué)習(xí)的時(shí)代，受教育者的類型眾多，既包括未成年人，也包括成年人，既包括在校學(xué)生，也包括社會(huì)人士。因此，本章關(guān)于受教育者的規(guī)定，主要包括：（1）受教育者的范圍，主要包括受教育者的資格、受教育者的分類、特殊受教育者、終身受教育者等內(nèi)容。（2）受教育者的權(quán)利和義務(wù)。受教育者享有受教育平等權(quán)、機(jī)會(huì)權(quán)、教育條件保障權(quán)、公平評(píng)價(jià)權(quán)、教育活動(dòng)參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，并負(fù)擔(dān)遵守教育規(guī)范、配合教育活動(dòng)、完成教育任務(wù)、接受教育考核、教育付費(fèi)等義務(wù)。（3）從受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度，還包括國(guó)家、社會(huì)、家庭對(duì)受教育者的保障和支持等。需要強(qiáng)調(diào)的是，本章的位置應(yīng)該放在學(xué)校章、教師章的前面還是后面，哪一種方案更符合法典的價(jià)值理念和行文邏輯，這個(gè)問(wèn)題可以進(jìn)一步討論和研究。

（三）“教育行為”方面的內(nèi)容

第五章“教育管理”。本章主要涉及以教育行政部門為核心的國(guó)家機(jī)關(guān)以及以學(xué)校為代表的教育機(jī)構(gòu)如何開(kāi)展教育活動(dòng)管理，以維護(hù)教育秩序，提升教育質(zhì)量。主要內(nèi)容包括：（1）各教育管理主體的職責(zé)和分工，包括教育部門與財(cái)政、文化、衛(wèi)生等其他部門之間的橫向分工，以及國(guó)務(wù)院及其組成部門與地方政府及其組成部門之間的縱向分工，從而構(gòu)建起協(xié)同共治的教育治理格局。（2）教育執(zhí)法，即教育領(lǐng)域的行政許可、行政檢查、行政處罰等執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容。這些內(nèi)容在一般行政法如《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中都有規(guī)定，因而這里的規(guī)定需要體現(xiàn)教育執(zhí)法自身的特色，需要把一般行政法與教育管理實(shí)踐相結(jié)合。（3）教育考試制度。教育考試是教育教學(xué)的重要環(huán)節(jié)，也是學(xué)校頒發(fā)學(xué)歷學(xué)位的基礎(chǔ)和前提。總則部分需要對(duì)教育考試的范圍、類型、主體、分工、考試流程、考試結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容作出一般性規(guī)定。（4）教育督導(dǎo)與教育評(píng)估。督導(dǎo)和評(píng)估是教育法中的特有制度，總則需要對(duì)教育督導(dǎo)與教育評(píng)估的主體、流程、結(jié)果等作出一般性規(guī)定。（5）其他教育管理制度如學(xué)位認(rèn)證以及教育法律責(zé)任的一般性規(guī)定等。

第六章“教育保障”。教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)和教育事業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，需要來(lái)自政府、社會(huì)、企業(yè)、家庭等各方面的支持。從制度設(shè)計(jì)的角度講，本章的主要內(nèi)容包括：（1）教育的國(guó)家投入，主要包括教育發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政投入、政策支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域教育資源優(yōu)化配置等。（2）教育的社會(huì)支持，比如家校協(xié)同育人機(jī)制、圖書館和博物館等文化實(shí)施和服務(wù)供給、民辦教育促進(jìn)、捐贈(zèng)助學(xué)鼓勵(lì)、教育突出問(wèn)題治理的社會(huì)參與等。（3）校園安全維護(hù)，包括學(xué)校里的設(shè)施、衛(wèi)生、消防、學(xué)生傷害預(yù)防與應(yīng)對(duì)等內(nèi)容。（4）教育數(shù)字化支持。在數(shù)字時(shí)代，教育的數(shù)字化轉(zhuǎn)向深刻改變了教育格局，構(gòu)成開(kāi)辟教育發(fā)展新賽道和塑造教育發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要突破口，因此，教育法典總則需要針對(duì)這一問(wèn)題設(shè)置相關(guān)條款，進(jìn)行方向性引導(dǎo)和原則性規(guī)范。

第七章“教育對(duì)外交流與合作”。在全球化背景下，開(kāi)展教育對(duì)外交流與合作，對(duì)提升教育質(zhì)量、促進(jìn)文化交流、增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力意義深遠(yuǎn)。本章主要內(nèi)容包括：（1）關(guān)于教育交流與國(guó)際合作的一般性規(guī)定，包括教育對(duì)外交流與合作的宗旨、鼓勵(lì)支持措施、禁止性規(guī)定、監(jiān)督與質(zhì)量保障等內(nèi)容。（2）按照對(duì)外交流的主要事項(xiàng)，分別對(duì)中外合作辦學(xué)、境外辦學(xué)與境外來(lái)華獨(dú)立辦學(xué)、中外人文交流等內(nèi)容作出一般性規(guī)定。

三、提煉教育法典總則內(nèi)容的路徑

編纂教育法典是對(duì)已有教育領(lǐng)域法律規(guī)范進(jìn)行體系上的整合和修改。教育法典總則中法律規(guī)范的設(shè)計(jì)，一方面，需要從我國(guó)現(xiàn)行的教育法制出發(fā)，總結(jié)歸納其中的成功經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)說(shuō)，教育法典總則部分文本框架可依據(jù)教育行政體制的框架設(shè)計(jì)，形成以憲法相關(guān)教育條款為基礎(chǔ)，以《教育法》為核心，以現(xiàn)行的和制定中的教育單行法（如《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)前教育法》））為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)涵蓋必要的教育行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性教育法規(guī)和規(guī)章的總則體系。另一方面，需要根據(jù)教育治理法治化的發(fā)展趨勢(shì)，在教育法理論的指導(dǎo)下，借鑒其他國(guó)家或其他部門法的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行適度的制度創(chuàng)新，包括對(duì)現(xiàn)有的修正和對(duì)空缺制度的填補(bǔ)。據(jù)此，可以通過(guò)如下路徑或方法，提煉和形成教育法典總則部分的規(guī)范條款。

（一）以憲法中教育條款為根本依據(jù)

憲法是治國(guó)理政的總章程，具有最高效力、最高權(quán)威和最高地位。作為教育領(lǐng)域的基本法，教育法典需要以憲法為最高的規(guī)范依據(jù)。我國(guó)憲法中關(guān)于教育的主要規(guī)定，大致可以歸納為如下方面：（1）關(guān)于教育、文化基本制度的規(guī)定。比如第19條關(guān)于教育制度的規(guī)定，第20條關(guān)于發(fā)展科技的規(guī)定，第24條關(guān)于精神文明和廣義德育的規(guī)定等。（2）關(guān)于公民受教育權(quán)的規(guī)定。比如第46條公民受教育權(quán)和個(gè)體全面發(fā)展的規(guī)定，第47條關(guān)于科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作自由的規(guī)定。

憲法中的上述規(guī)定，構(gòu)成了教育憲法的核心內(nèi)容，是教育法典必須體現(xiàn)和回應(yīng)的核心內(nèi)容，需要在教育法典總則中得到全面落實(shí)和細(xì)化。具體說(shuō)來(lái)，憲法第一章“總綱”中關(guān)于教育的規(guī)定，包括教育目的、學(xué)校教育制度、教育內(nèi)容等，應(yīng)當(dāng)在教育法典總則第一章“基本規(guī)定”、第二章“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”、第三章“教師和其他教育工作者”中予以明確并進(jìn)行細(xì)化；憲法第二章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”中關(guān)于公民受教育權(quán)、科學(xué)研究和文藝創(chuàng)作自由的規(guī)定，則應(yīng)在教育法典總則第四章“受教育者”、第五章“教育管理”、第六章“教育保障”中予以明確，并設(shè)置相應(yīng)的支持保障機(jī)制。

（二）從教育類法律法規(guī)規(guī)章中提取公園式

如果以1980年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《學(xué)位條例》為起點(diǎn)，我國(guó)教育立法已經(jīng)經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，逐步形成了一個(gè)以教育法律、教育法規(guī)、教育規(guī)章為淵源的相對(duì)完備的法律體系，它們構(gòu)成了提煉教育法典總則的重要路徑和主要素材。對(duì)于教育法典總則而言，可以從中獲取規(guī)范內(nèi)容的現(xiàn)有法律資源可以歸為如下三類：

第一是《教育法》。自1995年出臺(tái)以來(lái)，《教育法》作為教育領(lǐng)域的基本法，在經(jīng)歷教育實(shí)踐的檢驗(yàn)后作了多次修改，目前已經(jīng)比較成熟，其中的主要制度和核心條款，都可以為教育法典總則所直接繼受。與特定階段或特定領(lǐng)域的教育單行法如《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職務(wù)教育法》）《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）相比，《教育法》的制度更為宏觀，條款更為原則，適用范圍更為寬廣，更能滿足法典總則的規(guī)范要求，應(yīng)該成為教育法典總則規(guī)范提煉的重要素材來(lái)源。當(dāng)前《教育法》主要內(nèi)容的排列，基本呈現(xiàn)的邏輯是：教育基本制度、教育主體、教育管理和保障、教育對(duì)外交流和合作。這個(gè)邏輯和框架總體上是科學(xué)合理的，應(yīng)該在教育法典總則中得以繼承和發(fā)展。

第二是教育類單行法。在我國(guó)現(xiàn)有的300多部法律中，有研究者指出其中有164部法律中存在涉“教育”條款，根據(jù)其內(nèi)容大致可以分為國(guó)家教育權(quán)規(guī)范、社會(huì)教育權(quán)規(guī)范、家庭教育權(quán)規(guī)范和受教育權(quán)規(guī)范四大類?？紤]到教育法典并非無(wú)所不包的萬(wàn)能法典，更不是現(xiàn)有法律體系中涉教育條款的簡(jiǎn)單匯編，因此，在通過(guò)教育單行法提煉教育法典總則的過(guò)程中，需要以“國(guó)民教育領(lǐng)域”這一核心標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有法律中的規(guī)定進(jìn)行篩選，即把各類法律中的非國(guó)民教育規(guī)范內(nèi)容排除后，對(duì)剩下的核心規(guī)范通過(guò)提煉公因式的方式進(jìn)行抽象化。具體來(lái)說(shuō)，教育法典總則具體條款的設(shè)置，要在《學(xué)前教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等學(xué)校教育類法律中提煉出共性條款，將其納入總則。至于《中華人民共和國(guó)家庭教育法》《中華人民共和國(guó)愛(ài)國(guó)主義教育法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》等非國(guó)民教育領(lǐng)域的法律，只有其中一些與學(xué)校教育相關(guān)的條款，才可以對(duì)教育法典編纂有適用價(jià)值。

第三是教育領(lǐng)域的法規(guī)、規(guī)章等。除了全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律外，在教育領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了包括《幼兒園管理?xiàng)l例》《校車安全管理?xiàng)l例》《殘疾人教育條例》《教育督導(dǎo)條例》《教師資格條例》等行政法規(guī)，一些地方人大及其常委會(huì)也出臺(tái)了各類教育類地方性法規(guī)，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)教育條例》《浙江省義務(wù)教育條例》《山東省職業(yè)教育條例》等。同時(shí)，以教育部為代表的國(guó)務(wù)院組成部門也出臺(tái)了諸如《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等部門規(guī)章。這些法規(guī)、規(guī)章，有些內(nèi)容是對(duì)上位法的細(xì)化，對(duì)教育法典總則起草的借鑒價(jià)值有限，但有些內(nèi)容則是為彌補(bǔ)上位法制度空白或規(guī)定不清而創(chuàng)設(shè)的，因此雖然其法律位階不高，但只要其內(nèi)容具備一般性、通用性等特征，就可以考慮將其改造之后納入教育法典總則中。

（三）基于實(shí)踐和理論基礎(chǔ)的制度創(chuàng)設(shè)

除了從現(xiàn)有教育立法中尋求可用資源外，教育法典總則的起草，還需要從教育法理論研究和教育執(zhí)法、司法實(shí)踐中獲取養(yǎng)分，根據(jù)教育事業(yè)法治化的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行積極的制度創(chuàng)設(shè)。雖然與其他部門法相比，教育法的執(zhí)法度和可訴性不是很突出，但在過(guò)去教育法治發(fā)展的歷程中，教育法實(shí)踐依然對(duì)教育法的發(fā)展貢獻(xiàn)了力量，尤其是司法中的一些典型案例如“南京劃分學(xué)區(qū)案”“田永訴北京科技大學(xué)案”等，突破了固有的局限，維護(hù)了相關(guān)主體的權(quán)利，在很大意義上推動(dòng)了教育法的進(jìn)步，為教育法典的編纂提供了來(lái)自實(shí)踐的源頭活水。同時(shí)，教育法學(xué)雖然在整個(gè)法學(xué)體系中是一個(gè)后發(fā)和新興學(xué)科，但經(jīng)過(guò)好多年幾代教育法學(xué)者的持續(xù)努力，也逐步形成了科學(xué)的理論體系和話語(yǔ)體系，從而能夠?yàn)榻逃ǖ渚幾胩峁W(xué)術(shù)支持和理論指導(dǎo)。

因此，在教育法典總則的起草中，通過(guò)對(duì)教育執(zhí)法、教育司法成功經(jīng)驗(yàn)的歸納，以及對(duì)教育法學(xué)理論的總結(jié)，可以為條文編寫提供支持，推動(dòng)在總則部分進(jìn)行一些開(kāi)創(chuàng)性的制度革新。比如，關(guān)于終身教育，目前國(guó)家層面并沒(méi)有專門的立法，但在一個(gè)科技高度發(fā)達(dá)、個(gè)體需要終身學(xué)習(xí)的時(shí)代，這個(gè)領(lǐng)域需要教育法典提供規(guī)范依據(jù)。據(jù)此，就需要在立法中結(jié)合公民學(xué)習(xí)權(quán)的權(quán)利理論、結(jié)合當(dāng)前教育領(lǐng)域的新變化新發(fā)展，在總則部分設(shè)置相關(guān)條款，為終身學(xué)習(xí)保障提供原則性指引；再比如，隨著現(xiàn)代通訊信息技術(shù)的發(fā)展，教育的數(shù)字化趨勢(shì)日漸明顯，數(shù)字教育以其去學(xué)校、去權(quán)威、自主性，對(duì)傳統(tǒng)教育模式帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。對(duì)于這一正在發(fā)生的“教育數(shù)字革命”，教育法典需要結(jié)合當(dāng)前教育監(jiān)管轉(zhuǎn)型和教育法理論，在總則部分進(jìn)行針對(duì)性回應(yīng)，必須在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中尋求建構(gòu)國(guó)家教育權(quán)與公民受教育權(quán)的新的“兩權(quán)”關(guān)系，通過(guò)總則部分相關(guān)條款的設(shè)置，保障教育法典的時(shí)代性和前瞻性。

四、結(jié)論

教育法典編纂是一項(xiàng)長(zhǎng)期和復(fù)雜的工程，需要理論界與實(shí)務(wù)界精誠(chéng)團(tuán)結(jié)、綿綿用力、久久為功。教育法典編纂，總則是第一步。編好了總則，就確立了法典的“大綱”，就能為后期法典分則中具體制度和條款的設(shè)置指明方向、打好基礎(chǔ)。教育法典總則的起草，需要按照總則條款的價(jià)值引領(lǐng)性、規(guī)范通用性等基本要求，依據(jù)教育法典的內(nèi)在邏輯和主線，以憲法中的教育條款為根基，通過(guò)提煉教育法律法規(guī)中的共性內(nèi)容并根據(jù)教育治理需要進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，構(gòu)建起一個(gè)包括基本規(guī)定、教育主體條款、教育行為條款在內(nèi)的科學(xué)、完備的總則體系，從而完成法典編纂第一階段工作，實(shí)現(xiàn)總則起草的率先突破。

（責(zé)任編輯：王青斌）

基金項(xiàng)目：2023年度教育部教育法治專項(xiàng)項(xiàng)目“教育法典編撰研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JYBZFS2023417）的階段性成果。