新中國成立以來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策演進、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來展望

何愛平 安夢天

(西北大學 中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心，陜西 西安 710127；西北大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 西安 710127)

新中國成立以來，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展推動了中國經(jīng)濟總體的快速增長，中國從一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國迅速發(fā)展為世界第二大經(jīng)濟體，沿海與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟建設均成果斐然。但我國區(qū)域之間仍然存在著發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展差距擴大、無序競爭、生態(tài)破壞等問題。縮小區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關重要。黨的十九大報告指出，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”、“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”(1)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出了新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略”(2)習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。。新中國成立以來，我國的區(qū)域發(fā)展政策經(jīng)歷了從沿海轉向內(nèi)地、沿海優(yōu)先、沿海內(nèi)地共同發(fā)展、沿海內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展四個階段，梳理區(qū)域發(fā)展政策的歷史演進，深入分析新時代中國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，對我國未來區(qū)域發(fā)展政策的制定、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要實踐意義。

一、新中國成立以來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策演進

新中國成立以來，根據(jù)政策的導向變化可以把區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的演進劃分為四個階段：從新中國成立初期到改革開放前，出于區(qū)域平衡發(fā)展與國內(nèi)外軍事與政治形勢的需要，我國區(qū)域發(fā)展政策的導向是重點投資內(nèi)地，追求沿海與內(nèi)地的均衡發(fā)展；從改革開放初期到上世紀九十年代初期，基于效率優(yōu)先的考慮，政策導向由內(nèi)地轉向沿海地區(qū)；九十年代至十八大之前，我國相繼提出西部大開發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略，政策導向是沿海內(nèi)地共同發(fā)展；十八大以來，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已轉化成為新時代我國社會的主要矛盾，政策導向轉變?yōu)檠睾?nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展的目標。

(一)1949-1978年“均衡布局”的區(qū)域發(fā)展政策：由沿海轉向內(nèi)地

新中國成立初期，我國生產(chǎn)力布局不合理、區(qū)域發(fā)展差距較大，沿海地區(qū)是主要的工業(yè)發(fā)展基地。經(jīng)濟結構以第一產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)主要以輕工業(yè)為主，主要的重工業(yè)集中于東北三省與沿海部分地區(qū)，僅占國土面積12%的東部沿海地區(qū)貢獻了全國工業(yè)總產(chǎn)值的77%，占國土面積68%的西部地區(qū)僅貢獻了全國工業(yè)總產(chǎn)值的9%。同時，資本主義國家對我國采取敵對的態(tài)度，加上朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)與美國干預臺灣問題，我國沿海地區(qū)與東北地區(qū)處于容易遭受進攻的地區(qū)。因此，中央政府吸取蘇聯(lián)社會主義建設的經(jīng)驗教訓，決定新的工業(yè)集中在國防建設上，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，提出了“均衡布局”的區(qū)域發(fā)展政策，在內(nèi)地快速發(fā)展工業(yè)?！耙晃逵媱潯碧岢觯骸霸谌珖鞯剡m當分布工業(yè)的生產(chǎn)力，使工業(yè)接近原料、燃料的產(chǎn)區(qū)和消費地區(qū)，并使工業(yè)的分布適合于鞏固國防的條件，逐步提高落后地區(qū)的經(jīng)濟水平”。1956年，毛澤東在《論十大關系》中明確提出了各個地區(qū)均衡發(fā)展的區(qū)域發(fā)展政策，提出“沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”(3)《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1991年版，第270頁。。他認為“新的工業(yè)大部分應當擺在內(nèi)地，使工業(yè)布局逐步平衡，并且利于備戰(zhàn)”(4)《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1991年版，第270頁。，但大力發(fā)展內(nèi)地產(chǎn)業(yè)必須更多地利用和發(fā)展沿海工業(yè)特別是輕工業(yè)。20世紀60年代中后期，中蘇兩國交惡，原有的工業(yè)基地處于蘇聯(lián)、美國的威脅之下，中央政府審時度勢地提出要加強“三線建設”。1964年開始，我國的國防、科技、工業(yè)與交通基礎設施大量向西部地區(qū)轉移。這使得中國東西部之間的經(jīng)濟差距快速縮小，生產(chǎn)力布局趨于平衡。

這一時期我國的區(qū)域發(fā)展政策采取了均衡發(fā)展的思想，雖然“三線建設”主觀上是出于國防安全的需要，但是客觀上逐步改變了我國的生產(chǎn)力布局，實現(xiàn)了工業(yè)布局由沿海轉向內(nèi)地的大調(diào)整，使得西部落后地區(qū)獲得了快速發(fā)展，西部地區(qū)的工業(yè)化水平得到提高，大大改變了我國區(qū)域發(fā)展不平衡的局面。但是由于當時過高估計戰(zhàn)爭風險，政府采用強制性的行政命令手段把一批重點項目向西部三線地區(qū)轉移，加之當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平落后，搬遷至西部地區(qū)的工業(yè)企業(yè)在長時期內(nèi)經(jīng)營發(fā)展困難，也造成大量的生產(chǎn)資源浪費和低水平的經(jīng)濟發(fā)展效率。

(二)1979-1990年“效率優(yōu)先”的區(qū)域發(fā)展政策：沿海率先發(fā)展

改革開放初期，由于沿海地區(qū)工業(yè)基礎好、交通便利、勞動力資源充足，中央決定優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)。鄧小平指出：“在經(jīng)濟政策上要允許一部分地區(qū)先富起來，帶動其他地區(qū)發(fā)展，使整個國民經(jīng)濟不斷地波浪式向前發(fā)展”(5)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第152頁。。1979年7月，允許沿海的廣東省、福建省可以在對外經(jīng)濟活動中實行特殊政策。中央在制定“六五”計劃時指出：“要積極利用沿海地區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟基礎，充分發(fā)揮它們的特長，帶動內(nèi)地經(jīng)濟進一步發(fā)展”(6)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃(1981-1985)》，《人民日報》1982年12月13日第1版。。1980年中央批準在南方沿海地區(qū)設立深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，并通過了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》。1984年5月，從東北到東南地區(qū)的大連、秦皇島等沿海14個港口城市獲得了開放，并確定在這些城市建設經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。“六五”計劃時期，沿海地區(qū)基礎建設投資分配占到了全國總投資的47.7%，首次超過了內(nèi)地，沿海內(nèi)地之比為1.03:1。1985年，“七五”計劃的建議首次提出根據(jù)地理位置與經(jīng)濟發(fā)展水平，將我國劃分為東、中、西三個經(jīng)濟地帶，并指出：“‘七五’期間，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局是要加速東部地帶的發(fā)展，同時把能源、原材料建設的重點放到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部地帶的準備”(7)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，《人民日報》1985年9月26日第1版。。1987年底，中央決定在沿海地區(qū)設立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，包括珠江三角洲、長江三角洲、廈泉漳三角地區(qū)、山東半島及遼東半島?！捌呶濉睍r期，國家的基礎建設投資進一步向沿海地區(qū)傾斜，沿海與內(nèi)地發(fā)展差距進一步拉大，基礎建設投資之比擴大至1.29:1。1988年，鄧小平在總結中國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，提出了“兩個大局”戰(zhàn)略：內(nèi)地首先支持沿海地區(qū)的發(fā)展，沿海地區(qū)發(fā)展起來以后再支持內(nèi)地。

這一時期我國放棄了帶有平均主義色彩的區(qū)域均衡經(jīng)濟發(fā)展政策，堅持效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)。東部沿海地區(qū)的發(fā)展，推動了中國對外開放與市場化的進程，提高了資源利用效益，產(chǎn)生了擴散效應，推動了中國整體經(jīng)濟發(fā)展效率的提高，促進了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。1952-1978年間，東中西部地區(qū)人均國民收入年均增長分別為4.63%、2.92%、3.53%，在1978-1992年間為8.28%、6.73%、7.1%(8)林善煒：《中國經(jīng)濟結構調(diào)整戰(zhàn)略》，中國社會科學出版社2003年版，第362頁。。但是，長達十余年的沿海優(yōu)先的不均衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，不可避免的導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距進一步擴大，1980年東中西地區(qū)占全國生產(chǎn)總值的比重分別為52.9%、31.4%、15.7%，而1991年這一比重分別為58.5%、26.6%、14%。沿?？焖侔l(fā)展的同時還出現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構趨同，過度追求經(jīng)濟增長忽視生態(tài)保護與資源節(jié)約等問題。

(三)1991-2012年“統(tǒng)籌規(guī)劃”的區(qū)域發(fā)展政策：沿海內(nèi)地共同發(fā)展

20世紀90年代初，我國開始關注地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問題，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實現(xiàn)沿海與內(nèi)陸地區(qū)共同發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展政策的主題。1991年4月，“八五”計劃提出中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的原則：“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富?！?9)《十三大以來重要文獻選編(下)》，人民出版社1993年版，第1500頁。。1995年9月，黨的十四屆五中全會指出“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”?！熬盼濉庇媱澗V要提出協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的二十字原則：“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展”(10)《十四大以來重要文獻選編(中)》，人民出版社1999年版，第1868頁。。1997年9月，黨的十五大報告明確提出要“從多方面努力，逐步縮小地方發(fā)展差距”，“國家要加大對中西部地區(qū)的支持力度，優(yōu)先安排基礎設施和資源開發(fā)項目，鼓勵國內(nèi)外投資者到中西部投資”。1999年9月，黨的十五屆四中全會提出了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略。2002年，黨的十六大報告中強調(diào)積極推進西部大開發(fā)，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，同時提出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，加強東、中、西部經(jīng)濟交流和合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出要加強對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導，中共中央、國務院正式出臺了《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2004年，中央針對中部地區(qū)提出了“中部崛起”戰(zhàn)略，并在2006年4月出臺了《關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》。2007年，中央在1月、8月相繼出臺了《關于中部六省比照實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和西部大開發(fā)有關政策范圍的通知》和《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。同年7月，為了更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與資源環(huán)境的關系，中央提出了主體功能區(qū)的概念，《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》將我國土地劃分為四類：優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)，提出在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定中要充分考慮區(qū)域資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度、未來發(fā)展?jié)摿Α?007年10月，黨的十七大報告中進一步提出：“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深入推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。加強國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟布局”(11)《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第24頁。。2010年8月，中央提出了長三角、珠三角等十三個區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。

這一時期，著眼于解決改革開放初期沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展導致的地區(qū)發(fā)展差距不斷擴大的問題，在沿海地區(qū)發(fā)展的同時，加大對內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的支持力度，力求沿海內(nèi)地共同發(fā)展，這也是中國共產(chǎn)黨要帶領人民實現(xiàn)“共同富?！钡默F(xiàn)實實踐。2011年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)由1991年的14%上升到18%，可以看出，縮小差距的實踐取得了一定成果。但是，在沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級改造的同時，沿海向內(nèi)陸地區(qū)轉移的產(chǎn)業(yè)主要集中在高污染、高耗能、勞動密集型的第二產(chǎn)業(yè)，這導致內(nèi)陸地區(qū)在發(fā)展過程中缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，產(chǎn)生了大量的環(huán)境污染。2012年，全國、東、中、西部地區(qū)的綠色發(fā)展效率分別為0.339、0.496、0.267、0.235，中西部地區(qū)的綠色發(fā)展效率僅為東部地區(qū)的1/2，遠低于全國平均水平(12)何愛平、安夢天：《地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制與綠色發(fā)展效率》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第3期。。內(nèi)陸地區(qū)承接沿海地區(qū)的淘汰產(chǎn)業(yè)、缺少高新技術產(chǎn)業(yè)等十分不利于縮小沿海與內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展差距，資本、人力資源仍向沿海地區(qū)集中，中國要縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然任重而道遠。

(四)2012年至今“全面協(xié)調(diào)”的區(qū)域發(fā)展政策：沿海內(nèi)地協(xié)調(diào)共享發(fā)展

十八大以來，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡已經(jīng)成為新時代中國經(jīng)濟發(fā)展急需解決的問題，僅僅依靠沿海地區(qū)的高速發(fā)展不足以支撐中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，中國經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展必須激發(fā)內(nèi)陸的發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)沿海內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展。習近平總書記審時度勢，提出了許多符合新時代中國經(jīng)濟發(fā)展需要的區(qū)域發(fā)展思想。2013年9月，習近平在訪問哈薩克斯坦期間提出了構建“絲綢之路經(jīng)濟帶”的倡議，絲綢之路經(jīng)濟帶的建設使得原本交通不便的內(nèi)陸地區(qū)由于地理位置接近歐亞內(nèi)陸而獲得新的發(fā)展機會；10月，習近平出訪東盟各國，進一步提出要建設“21世紀海上絲綢之路”，使得沿海地區(qū)也可以獲得發(fā)展的新機遇；2014年的政府工作報告提出抓緊規(guī)劃建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。2014年2月，習近平首次提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略；2015年4月，中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”的布局思路；作為全國首個跨省市的五年規(guī)劃，京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃于2016年發(fā)布實施。2016年1月，習近平提出“要把實施重大生態(tài)修復工程作為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項”；同年9月發(fā)布的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了“一軸、兩翼、三極、多點”的空間布局，將推動經(jīng)濟由沿海溯江而上梯度發(fā)展，實現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年1月，中央批準了《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，指出西部大開發(fā)必須“堅持創(chuàng)新驅動、開放引領，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，緊緊抓住基礎設施和生態(tài)環(huán)保兩大關鍵，增強可持續(xù)發(fā)展支撐能力”。2017年11月，習近平在亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會上提出：“不斷探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制新路徑，大力推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展，建設雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)，建設世界級城市群，打造新的經(jīng)濟增長極”。黨的十九大報告明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要“強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。2019年9月，習近平在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“要推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展……支持各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，構建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)”(13)習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。。

這一時期，中國內(nèi)地與沿海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新戰(zhàn)略由點到線至面，從沿海到內(nèi)陸至沿邊，打破了單純的行政區(qū)劃甚至國界限制，把區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃擴大到跨市、跨省乃至跨國，力圖使生產(chǎn)要素擺脫行政區(qū)劃束縛，在更大的空間內(nèi)進行流動和組合。但是在發(fā)展過程中，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展中長期存在的環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞仍然沒有得到根本改善，中、西部地區(qū)的綠色發(fā)展效率由2013年的0.263、0.226降低為2016年的0.230、0.199，仍然遠低于東部地區(qū)的0.456(14)何愛平、安夢天：《地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制與綠色發(fā)展效率》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第3期。。新時代實現(xiàn)內(nèi)陸沿海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局必須注重對內(nèi)陸地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)，保護內(nèi)陸地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，決不能走“先污染、后治理”的老路。

二、新中國成立以來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

新中國成立以來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標，堅持與時俱進，將兼顧效率與公平作為實踐原則。在此基礎上，我國東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟都獲得了飛速發(fā)展，沿海與內(nèi)陸地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距有所縮小，但是總體來看，我國區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展仍然存在不平衡、不協(xié)調(diào)。新時代，要實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設社會主義現(xiàn)代化強國，我國區(qū)域經(jīng)濟要實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，仍面臨新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

(一)區(qū)域發(fā)展的不平衡問題仍比較突出

新中國成立以來區(qū)域發(fā)展政策的演變歷程，是中國追求全面經(jīng)濟發(fā)展，改變積貧積弱舊中國面貌的實踐過程。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也經(jīng)歷了較低發(fā)展水平上的差距縮小、快速發(fā)展中差距拉大的發(fā)展過程。目前，我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距擴大的速度開始減緩，但是東部沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)之間的差距依然很大，2018年的國內(nèi)生產(chǎn)總值中，東部地區(qū)的生產(chǎn)總值占比仍然接近1/2。在發(fā)展過程中，東部地區(qū)長期處于經(jīng)濟快速增長中，但是東部地區(qū)的快速發(fā)展卻吸收了中、西部地區(qū)的勞動力資源、能源資源，使得中西部地區(qū)發(fā)展過程中缺少充足的生產(chǎn)要素，不利于其經(jīng)濟發(fā)展。相關數(shù)據(jù)表明，東部地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重從2009年開始逐漸下降，但是仍然長期超過50%，超過了中西部地區(qū)生產(chǎn)總值的和(15)數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計局，由2009-2018年《中國統(tǒng)計年鑒》整理獲得。?？梢姡m然中央為了縮小地區(qū)間的發(fā)展差距提出了中部崛起、西部大開發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但是區(qū)域發(fā)展不平衡、東部與中西部地區(qū)發(fā)展差距較大的問題仍然比較突出，構成了新時代實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

(二)區(qū)域發(fā)展過程中缺乏生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理

中國經(jīng)濟長期的發(fā)展過程中，各區(qū)域發(fā)展均存在為了促進經(jīng)濟快速發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境的問題。但是當國家開始注重中西部地區(qū)發(fā)展之后，中西部地區(qū)為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小與東部發(fā)達地區(qū)的差距，均將承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移作為自身發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要部分。由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，居住人群要求提高環(huán)境質(zhì)量，迫使東部地區(qū)加大環(huán)境規(guī)制力度，限制高污染、高耗能企業(yè)的生產(chǎn)，這就導致這部分企業(yè)不得不向環(huán)境規(guī)制力度較弱、能源豐富的中西部地區(qū)轉移。1999年和2004年之后，國家提出西部大開發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略，東部發(fā)達地區(qū)大量的高污染、高耗能企業(yè)轉移到中西部地區(qū)，中部和西部地區(qū)2017年的廢水排放總量比2004年分別增長了38%與57%，西部地區(qū)2017年的二氧化硫排放量占全國排放總量的42.3%，西部地區(qū)2017年的固體廢棄物產(chǎn)生量是2004年的3.6倍，占全國產(chǎn)生總量的35%(16)數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計局，由2004與2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理獲得。。中西部地區(qū)為了促進區(qū)域發(fā)展，不得不承擔發(fā)展所帶來的能源耗竭與生態(tài)環(huán)境破壞；同時由于我國地勢西高東低，中西部地區(qū)處于東部發(fā)達地區(qū)的生態(tài)上游，中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞又通過“跨界污染”導致了東部地區(qū)的環(huán)境污染，進而制約全國生態(tài)環(huán)境的整體改善；此外，由于地方政府之間存在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展競爭，也導致區(qū)域的環(huán)境治理政策并未考慮到污染的外部性，區(qū)域發(fā)展中的環(huán)境治理缺乏協(xié)同，生態(tài)治理政策的效果有限，造成了資源的大量浪費。生態(tài)環(huán)境的破壞不僅使得我們的生存環(huán)境日益惡劣，更威脅到經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展，不利于我國產(chǎn)業(yè)的有效轉型升級，使我國難以實現(xiàn)區(qū)域的持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

(三)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的開放水平存在較大差距

改革開放以來，我國對外開放水平不斷提高，但是，由于我國中西部地區(qū)深處內(nèi)陸，地形復雜，在交通往來上具有先天的不足，同時由于經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，也存在著基礎設施建設不到位、相關合作政策不完善、國際往來的渠道不暢通等問題，因此，中西部對外開放水平與東部地區(qū)一直存在著較大的差距，并有進一步擴大的趨勢。進入新時代，為了促進內(nèi)陸與沿海地區(qū)進一步擴大開放程度，習近平總書記在2013年提出了構建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的構想,絲綢之路經(jīng)濟帶建設為內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展提供了新機遇，但其與沿海相比仍存在較大差距。2017年，東部地區(qū)外商直接投資企業(yè)數(shù)接近45萬家，而中西部地區(qū)均未超過5萬家(17)數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計局，由2009-2017年各省統(tǒng)計年鑒整理獲得。。從2005到2017年東部地區(qū)的北京市、中部地區(qū)的河南省、西部地區(qū)的甘肅省對外經(jīng)濟合作合同額的變化可以看出，東部地區(qū)對外經(jīng)濟合作水平在不斷提高，中部地區(qū)對外經(jīng)濟合作水平呈現(xiàn)先增長后下降的趨勢，西部長期以來對外經(jīng)濟合作水平較低(18)數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計局，由2005-2017年《北京統(tǒng)計年鑒》、《河南統(tǒng)計年鑒》、《甘肅統(tǒng)計年鑒》整理獲得。。因此，在新的國際形勢下，結合我國新時代的發(fā)展目標，如何與內(nèi)陸地區(qū)深入合作，發(fā)掘與廣大新興市場和國家之間的合作關系，成為我國區(qū)域發(fā)展、國際經(jīng)濟合作的新機遇、新挑戰(zhàn)。如何通過與內(nèi)陸地區(qū)的深入開放合作帶動我國中西部地區(qū)經(jīng)濟長期充分發(fā)展，也是新時代我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要問題。

(四)區(qū)域間經(jīng)濟分工協(xié)作的水平有待進一步提高

改革開放以來，憑借著自身具備的區(qū)位、資源等發(fā)展優(yōu)勢，我國東部地區(qū)利用國家設立經(jīng)濟特區(qū)、建立自由貿(mào)易區(qū)等政策帶來的歷史性契機，成功實現(xiàn)了經(jīng)濟飛躍。以長三角和珠三角為代表的東部地區(qū)經(jīng)濟增速多年排名全國前列，經(jīng)濟實力在全國占有舉足輕重的地位。在內(nèi)地與沿海地區(qū)的長期經(jīng)濟往來中，中西部地區(qū)為東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供大量的勞動力和原材料等生產(chǎn)要素，并通過承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移促進自身工業(yè)化進程，從而實現(xiàn)自身的經(jīng)濟發(fā)展。然而由于人力資本積累、制度環(huán)境等因素的差異持續(xù)存在，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展并不具備同步性，且二者之間的發(fā)展差距顯著擴大，呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展水平的趨異化現(xiàn)象。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，中西部地區(qū)通常以模仿東部地區(qū)的發(fā)展模式，發(fā)展東部地區(qū)已有產(chǎn)業(yè)，承接東部地區(qū)部分淘汰產(chǎn)業(yè)來促進自身經(jīng)濟發(fā)展，2003到2017年，中西部地區(qū)的制造業(yè)固定投資增長速度遠遠高于東部地區(qū)，其中中西部地區(qū)2017年的制造業(yè)固定投資分別是2003年的25倍與17倍，而東部地區(qū)僅擴大了9倍(19)數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計局，由2003-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理獲得。。中西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中過度模仿東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式使得東中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)趨同現(xiàn)象，中西部地區(qū)并未發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，導致中西部地區(qū)投入大量生產(chǎn)資源卻在市場競爭中落后于東部地區(qū)。另外，由于行政區(qū)劃的隔離與政府官員之間晉升錦標賽的激勵，一定程度上存在著區(qū)域經(jīng)濟競爭、區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同等問題。各個區(qū)域間以經(jīng)濟發(fā)展速度、生產(chǎn)總值作為競爭指標，地區(qū)間缺少橫向的生產(chǎn)分工和經(jīng)濟協(xié)作，這在促使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更加迅速發(fā)展的同時，也使得經(jīng)濟落后地區(qū)更加難以取得有效進步，并且造成了大量的重復建設和資源浪費的問題，不利于地區(qū)間的經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展，并進一步對我國總體經(jīng)濟的質(zhì)量提升形成阻礙。

三、新時代中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的未來展望

協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的應有之義，將協(xié)調(diào)發(fā)展融入高質(zhì)量發(fā)展的各個維度，在創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的過程中促進中國區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。新時代，促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展應該以創(chuàng)新作為引領，不同區(qū)域根據(jù)自身的比較優(yōu)勢，因地制宜地培育經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新動能；將綠色發(fā)展作為根本原則，堅持“綠水青山就是金山銀山”，在經(jīng)濟發(fā)展的同時保護生態(tài)環(huán)境，建設美麗中國；以開放發(fā)展作為出發(fā)點，擴大沿海、內(nèi)陸地區(qū)的對外開放程度，營造一個良好的區(qū)域發(fā)展新環(huán)境；以共享發(fā)展作為目標，縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)推動創(chuàng)新引領：因地制宜培育區(qū)域發(fā)展新動能

新時代，要實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，新舊動能的轉換至關重要。為此，必須將協(xié)調(diào)發(fā)展融入創(chuàng)新發(fā)展，根據(jù)沿海、內(nèi)陸地區(qū)的不同資源稟賦與經(jīng)濟基礎，因地制宜地培育各自的經(jīng)濟發(fā)展新動能。西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先四大板塊區(qū)域布局奠定了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基礎。要以此為指導思路，形成東、中、西部經(jīng)濟互聯(lián)互動、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，因地制宜，取長補短，促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，對于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要繼續(xù)發(fā)揮“龍頭”作用，充分依托其城市化水平高、技術力量雄厚、資金充足、交通便利、開放程度高等優(yōu)勢，加快研發(fā)新技術，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，加快發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)與綠色產(chǎn)業(yè)，并進一步實施“走出去”戰(zhàn)略，更好融入全球產(chǎn)業(yè)價值鏈。其次，在東部率先發(fā)展的過程中，中西部地區(qū)應全力推進體制創(chuàng)新，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，積極培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。一是重視加快內(nèi)陸地區(qū)老工業(yè)基地的改造，充分利用區(qū)域內(nèi)設備制造業(yè)體系龐大的堅實基礎，振興裝備制造業(yè)，以市場化促進經(jīng)濟結構的加快調(diào)整；二是加快中西部農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化和機械化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，將中西部地區(qū)建設成我國重要的糧食生產(chǎn)基地；三是充分利用中部崛起與西部大開發(fā)戰(zhàn)略所提供的政策優(yōu)勢，加快完善中西部內(nèi)陸地區(qū)基礎設施建設，將中西部內(nèi)陸地區(qū)建設成我國重要的能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術產(chǎn)業(yè)基地、綜合交通運輸樞紐；四是中西部內(nèi)陸地區(qū)在發(fā)展第一、二產(chǎn)業(yè)的同時，也要通過加速人力資本投資與科技研發(fā)投資，提升自身的創(chuàng)新能力與技術水平，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系，與沿海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須促進沿海內(nèi)陸地區(qū)的合理分工，減少重復建設與資源浪費，從空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、資源開發(fā)、環(huán)境保護等方面全方位推動地區(qū)間的經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，建立區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制來促進區(qū)域間橫向的經(jīng)濟聯(lián)合與協(xié)作。一是堅持以國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為引領，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結構和空間結構，促進區(qū)域間相互協(xié)作分工；二是要統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，將發(fā)達地區(qū)先進的技術與欠發(fā)達地區(qū)豐富的勞動力、土地、能源等資源相結合，在生產(chǎn)過程中根據(jù)區(qū)域特點合理分配產(chǎn)業(yè)鏈，建設合作產(chǎn)業(yè)基地。

(二)促進綠色發(fā)展：實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)

在經(jīng)濟發(fā)展由高速度轉為高質(zhì)量的新時代，綠色發(fā)展不僅是出于環(huán)保的需求，更是當下發(fā)展高質(zhì)量經(jīng)濟、未來實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的有效保證。因此，我們的區(qū)域發(fā)展政策必須協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。首先，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色轉型。一是必須加速對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，實現(xiàn)從粗放型經(jīng)濟向集約型經(jīng)濟轉變，發(fā)展綠色低碳循環(huán)型經(jīng)濟；二是要大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，綠色產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢在于生產(chǎn)過程中投入了更少的自然資源，產(chǎn)生了更少的廢棄物，實現(xiàn)了資源循環(huán)利用，保護和改善了生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，將為內(nèi)陸地區(qū)培育壯大新的經(jīng)濟增長點；三是大力發(fā)展綠色技術，傳統(tǒng)的技術創(chuàng)新將重點主要放在提高生產(chǎn)效率、減少生產(chǎn)資源投入上，綠色技術創(chuàng)新將重點放在減少環(huán)境污染、開發(fā)新能源、資源循環(huán)利用上(20)何愛平、安夢天：《習近平新時代中國特色社會主義綠色發(fā)展思想的科學內(nèi)涵與理論創(chuàng)新》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。。其次，為了協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，還需要建立健全相關生態(tài)法規(guī)。一是針對“跨界污染”問題，必須建立跨區(qū)域、跨流域的共同治理機制，加大對全流域環(huán)境污染企業(yè)的監(jiān)管監(jiān)督，建立嚴格的生態(tài)環(huán)境準入標準，推動上下游生態(tài)環(huán)境的共建共治；二是針對“污染轉移”問題，按照區(qū)際公平、權責對等、試點先行、分步推進的原則，不斷完善多元化橫向生態(tài)補償機制。

(三)形成開放新局：擴大內(nèi)陸地區(qū)的開放程度

沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，只有不斷擴大開放程度，才可以促進經(jīng)濟快速發(fā)展。開放程度的擴大，一方面可以吸收發(fā)達地區(qū)先進的生產(chǎn)技術與生產(chǎn)經(jīng)驗，吸收更多的人力與物質(zhì)資本；另一方面可以拓寬產(chǎn)品的銷售市場，擴大生產(chǎn)規(guī)模。新時代，中國經(jīng)濟要持續(xù)發(fā)展必須在堅持沿海地區(qū)持續(xù)開放的同時，充分利用我國內(nèi)陸地區(qū)靠近中亞、歐洲的地緣優(yōu)勢，進一步擴大內(nèi)陸地區(qū)的開放程度。“絲綢之路經(jīng)濟帶”給長期開放程度不高的內(nèi)陸地區(qū)帶來了一個開放的新機遇，應以此為契機，全面發(fā)掘中國與廣大新興市場國家之間潛在的互補互利機會，全面深化與新興市場國家及區(qū)域經(jīng)濟體之間經(jīng)濟貿(mào)易、基礎設施等方面的合作關系。首先，要加強內(nèi)陸地區(qū)交通基礎設施建設，克服內(nèi)陸地區(qū)由于交通不便帶來的物流成本劣勢。其次，內(nèi)陸地區(qū)要轉變發(fā)展觀念，把區(qū)域開發(fā)的重點集中到完善區(qū)域開放經(jīng)濟發(fā)展基礎和條件、優(yōu)化開放經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上，打造良好的開放環(huán)境，吸引更多的投資、先進技術與高層次人才，助力快速發(fā)展，縮小沿海與內(nèi)陸之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)實現(xiàn)共同富裕：縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距

進入新時代，我國社會的主要矛盾要求我們在實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時必須貫徹共享發(fā)展理念，解決發(fā)展不平衡的問題必須縮小我國區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距。首先，協(xié)調(diào)推進黃河流域經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略的實施，充分利用各地區(qū)不同特點和發(fā)展優(yōu)勢，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，推動東中西部地區(qū)基礎設施的均衡化，給予中西部內(nèi)陸地區(qū)更多政策支持，加快其基礎建設投資，在內(nèi)陸地區(qū)構建一個交通方便、環(huán)境優(yōu)美、資源充足的宜商宜居環(huán)境，吸引沿海發(fā)達地區(qū)與國外資本到內(nèi)陸地區(qū)投資，吸引高層次人才在中西部內(nèi)陸地區(qū)創(chuàng)業(yè)，只有內(nèi)陸地區(qū)獲得充足的人力資本、物質(zhì)資本投資，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟才可以快速發(fā)展，逐漸實現(xiàn)內(nèi)陸與沿海地區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)、共享發(fā)展；最后，推動沿海與內(nèi)陸地區(qū)公共服務的平等化，堅持將區(qū)域協(xié)調(diào)融入共享發(fā)展的維度，讓東中西部地區(qū)人民可以享受平等的高質(zhì)量公共服務，要促進內(nèi)陸地區(qū)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、支農(nóng)、環(huán)境保護等公共服務領域的快速發(fā)展，滿足中西部地區(qū)人民群眾對美好生活的需要，實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)共享發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕。