基層數(shù)字治理能力提升的發(fā)力點(diǎn)

基層治理是國家治理的基石，數(shù)字化治理是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要引擎。然而在數(shù)字化治理過程中，如何高效運(yùn)維、破解“數(shù)據(jù)孤島”難題，數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用之間的沖突如何解決，基層數(shù)字化治理又何以支撐人才保障體系？這些問題仍困擾著基層政府的數(shù)字化治理實(shí)踐。文章對基層政府在數(shù)字化治理實(shí)踐中遇到的突出問題、解決對策進(jìn)行了分析和思考，提出了基層數(shù)字化治理能力提升的路徑主要包括：提升專業(yè)運(yùn)維能力；推行平臺互聯(lián)互通，加強(qiáng)部門協(xié)作；推行隱私保護(hù)技術(shù)、強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制；健全資金、人才保障體系。

近年來，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)也駛?cè)肟燔嚨?，讓治理變“智”理逐漸成為人們的關(guān)切所在，數(shù)字化治理成為基層治理現(xiàn)代化的重要引擎。高效便捷的數(shù)字政務(wù)、精準(zhǔn)科學(xué)的數(shù)字治理，在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面，正發(fā)揮著越來越重要的作用。為此，國家完善了各項(xiàng)政策法規(guī)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第五篇提出，加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國。2024年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），注重數(shù)字技術(shù)賦能，聚焦群眾辦事“急難愁盼”，持續(xù)釋放數(shù)字紅利，不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、提升行政效能。

基層數(shù)字化治理能力提升現(xiàn)狀

吳建南認(rèn)為應(yīng)以上下互動的“平臺化運(yùn)作”模式，優(yōu)化自上而下的“行政發(fā)包制”模式，吸納基層、技術(shù)企業(yè)等主體參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃、設(shè)計、管理等環(huán)節(jié)，使數(shù)字化治理服務(wù)基層實(shí)際，實(shí)現(xiàn)基層治理減負(fù)增能的效果。周相寅提出為實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對基層治理的充分賦能，可從價值、結(jié)構(gòu)、主體三個維度著力，助力治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。李祖佩發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理并未改變原有基層治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則，未能發(fā)揮其應(yīng)有功能反而加重了基層負(fù)擔(dān)，數(shù)字治理出現(xiàn)功能懸浮。馬懷德認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)在整體政府理念的引導(dǎo)下強(qiáng)化數(shù)字治理的頂層設(shè)計，促進(jìn)線上和線下治理系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建行之有效的公共數(shù)據(jù)共享和開放制度，強(qiáng)化數(shù)字治理的法治供給，確保數(shù)字治理在法治軌道上有序展開。當(dāng)前，技術(shù)治理實(shí)踐遇到了很多問題和挑戰(zhàn)，存在很大的局限性乃至極限而難以超越，技術(shù)治理催生了新的“碎片化”、加劇了“內(nèi)卷”。通過梳理有關(guān)文獻(xiàn)，文章立足公共管理學(xué)科視角，以基層數(shù)字化治理能力提升展開討論，以期為基層數(shù)字化治理實(shí)踐提供一定參考。

基層數(shù)字化治理能力提升面臨的挑戰(zhàn)

運(yùn)行和維護(hù)已建成的數(shù)字系統(tǒng)給基層帶來的負(fù)擔(dān)

一方面，多系統(tǒng)并行，集成度低，基層單位通常使用多個數(shù)字化平臺和系統(tǒng)，這些系統(tǒng)之間缺乏有效集成，數(shù)據(jù)互通困難，運(yùn)維人員需要分別管理多個系統(tǒng)，增加運(yùn)維復(fù)雜性。在實(shí)際工作中，基層往往需要應(yīng)對多個條線部門的政務(wù)系統(tǒng)，重復(fù)性的系統(tǒng)操作任務(wù)占用了基層工作人員大量的時間和精力，加重了基層負(fù)擔(dān)。另一方面，平臺更新滯后，隨著技術(shù)發(fā)展，軟件系統(tǒng)需要定期更新或升級，但基層單位由于資源不足，軟件更新周期長，未能及時適應(yīng)新需求，導(dǎo)致系統(tǒng)出現(xiàn)兼容性問題或功能滯后。系統(tǒng)流程設(shè)置冗雜，部分業(yè)務(wù)事項(xiàng)線上處理流程設(shè)置環(huán)節(jié)多，效率不高，功能不夠完善，智能化深度運(yùn)用不夠。從目前系統(tǒng)功能來看，多數(shù)僅能實(shí)現(xiàn)簡單的申報、數(shù)據(jù)錄入等功能，在數(shù)據(jù)分析運(yùn)用上還不夠，由此并未解決基層的實(shí)際問題，反而增加了工作負(fù)擔(dān)。

數(shù)據(jù)孤島與信息難以共享

在基層實(shí)際工作中，一方面，現(xiàn)運(yùn)行系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)在同一網(wǎng)絡(luò)下運(yùn)行，一部分系統(tǒng)在政務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行，一部分在互聯(lián)網(wǎng)上運(yùn)行；另一方面，條塊分割的治理模式易造成政府部門之間的數(shù)據(jù)和信息難以有效共享，形成了“數(shù)據(jù)孤島”，削弱了數(shù)字化治理的效果。“數(shù)據(jù)孤島”問題主要表現(xiàn)為部門數(shù)據(jù)割裂、跨地區(qū)數(shù)據(jù)不聯(lián)動、區(qū)域治理難協(xié)調(diào)、政務(wù)數(shù)據(jù)開放度低等。各個政府部門或單位擁有各自的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)相互獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，相鄰的地區(qū)或城市之間，因數(shù)據(jù)壁壘，難以實(shí)現(xiàn)信息共享。例如，跨省市的人口遷移、社保轉(zhuǎn)移等事務(wù)辦理時，因地方上數(shù)據(jù)未聯(lián)通，群眾需多次跑動辦理。在區(qū)域治理或聯(lián)合執(zhí)法中，不同地區(qū)的系統(tǒng)未能打通，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。一些基層單位由于擔(dān)心數(shù)據(jù)泄露或管理能力不足，傾向于對外封閉數(shù)據(jù)，不愿主動共享或開放數(shù)據(jù)，這極大地限制了社會力量參與到社會治理和服務(wù)優(yōu)化中。

數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)存在風(fēng)險

互聯(lián)網(wǎng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪斜夭豢缮俚囊画h(huán)，數(shù)字化治理同樣滲透到工作的各個環(huán)節(jié)。在基層推進(jìn)數(shù)字化過程中，數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)成為重要的挑戰(zhàn)。一旦數(shù)據(jù)泄露，會引起公眾強(qiáng)烈不安和憂慮，同時導(dǎo)致公共管理部門公信力受到質(zhì)疑。一方面，從技術(shù)和制度層面來說，基層單位缺乏完善的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，面對網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)據(jù)泄露時難以有效應(yīng)對?；鶎訂挝坏臄?shù)字化系統(tǒng)普遍存在安全防護(hù)能力不足的問題，使黑客惡意攻擊者能夠利用系統(tǒng)漏洞、弱密碼等方式進(jìn)行入侵，進(jìn)而竊取個人信息，造成嚴(yán)重的隱私安全隱患。另一方面，內(nèi)部泄漏風(fēng)險同樣存在，管理規(guī)范性不足及缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部數(shù)據(jù)訪問控制機(jī)制，用戶數(shù)據(jù)被濫用或未經(jīng)授權(quán)訪問，導(dǎo)致用戶個人信息泄露。部分企業(yè)將用戶私人信息售賣給第三方甚至多個其他平臺，使用戶的姓名、性別、職業(yè)等基礎(chǔ)信息一覽無余。例如，用戶剛在售樓部登記了信息，緊接著就會接到來自家裝的各種騷擾電話和信息，嚴(yán)重侵害了用戶個人隱私。此外，在涉及身份和醫(yī)療記錄等敏感信息時，隱私風(fēng)險尤為嚴(yán)重，公眾隱私受到嚴(yán)重威脅。

資金與人才缺口大

基層數(shù)字治理的推行和提升需要完善的保障體系作為支撐，需要保證充足的資金支持，重視人才引進(jìn)與培養(yǎng)。數(shù)字化治理所需的資金投入相當(dāng)一部分用于購買硬件設(shè)備、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及開發(fā)軟件系統(tǒng)。然而，基層單位通常情況下預(yù)算有限，導(dǎo)致其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法滿足日益增長的需求，從而使系統(tǒng)的陳舊性和性能不足問題日益凸顯。在數(shù)字化治理過程中，資金的持續(xù)投入是確保系統(tǒng)維護(hù)和升級的必要條件。然而，由于資金短缺，許多基層單位的系統(tǒng)在長期運(yùn)行中缺乏必要的維護(hù)，因地制宜的具體功能有待完善，進(jìn)一步影響了系統(tǒng)的可靠性與安全性?；鶎訂挝坏臄?shù)字化治理涉及大數(shù)據(jù)、云計算、網(wǎng)絡(luò)安全等多個復(fù)雜領(lǐng)域。基層數(shù)字化治理的人才使用存在悖論現(xiàn)象。一方面，基于基層薪資、工作環(huán)境、平臺等不足，本就難以吸引優(yōu)秀的人才扎根；另一方面，優(yōu)秀的人才即使下沉基層，但基層面臨的情況千變?nèi)f化，基礎(chǔ)性工作多，任務(wù)重，擠占了基層工作人員大量的時間和精力，工作人員再無多余的精力投身數(shù)字化建設(shè)和治理，由此造成數(shù)字化應(yīng)用水平低，數(shù)字化治理只是簡單地停留在用系統(tǒng)記錄數(shù)據(jù)的階段，無法深度運(yùn)用智能化分析和利用數(shù)據(jù)，從而限制了治理能力的有限提升。

基層數(shù)字化治理能力提升的優(yōu)化路徑

提升專業(yè)運(yùn)維能力

專業(yè)化產(chǎn)生高效率，應(yīng)對復(fù)雜的運(yùn)維需求，加強(qiáng)培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)運(yùn)維人員，強(qiáng)化基層單位的技術(shù)支持能力，持續(xù)完善系統(tǒng)功能板塊，推動智能化的運(yùn)用，理清系統(tǒng)功能的不足，有針對性地提出整改措施。針對基層千變?nèi)f化的復(fù)雜局面，系統(tǒng)的功能應(yīng)結(jié)合基層工作實(shí)際進(jìn)行制定研發(fā)和運(yùn)維。此外，還可以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新，通過專項(xiàng)撥款或引入社會資本，優(yōu)化基層的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，定期進(jìn)行設(shè)備更新和系統(tǒng)升級，確保硬件和軟件的穩(wěn)定性。建立自動化運(yùn)維系統(tǒng)，引入自動化監(jiān)控和運(yùn)維系統(tǒng)，實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)性能，及時發(fā)現(xiàn)和處理潛在問題，減少對人工監(jiān)控的依賴。在重點(diǎn)領(lǐng)域，推動基層數(shù)字化治理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化深度融合，提高運(yùn)維效率。

推行平臺互聯(lián)互通，加強(qiáng)部門協(xié)作

“數(shù)據(jù)孤島”與信息不共享的現(xiàn)象大大降低了基層數(shù)字化治理的效率，增加了行政成本和社會負(fù)擔(dān)。要解決這一問題，需推行平臺互聯(lián)互通、加強(qiáng)部門協(xié)作。首先，在全面理清數(shù)據(jù)資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，開展系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)治理工作。通過數(shù)據(jù)清洗、整合和標(biāo)準(zhǔn)化處理，對轄區(qū)內(nèi)的全量數(shù)據(jù)進(jìn)行有序梳理，明確業(yè)務(wù)場景需求，按照分層結(jié)構(gòu)匯聚和管理各類數(shù)據(jù)資源，消除“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，打破部門間數(shù)據(jù)孤立的問題，構(gòu)建統(tǒng)一的、可復(fù)用的數(shù)據(jù)服務(wù)體系，從而深化數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用能力，促進(jìn)各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與共享利用。其次，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與各相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)供需對接。通過建立健全跨部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推動形成長期穩(wěn)定的數(shù)據(jù)交換與合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共部門如公安、民政、交通管理領(lǐng)域的相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享與共用。數(shù)據(jù)共享體系不僅有助于提升部門協(xié)同工作效率，還能夠通過數(shù)據(jù)的集成和利用，為業(yè)務(wù)決策、公共服務(wù)和治理能力的提升提供更加堅實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。最后，通過數(shù)據(jù)資源的高效整合與協(xié)同應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與提升，進(jìn)一步推動政務(wù)數(shù)據(jù)的智能化和現(xiàn)代化管理。

推行隱私保護(hù)技術(shù)、強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制

從技術(shù)層面來說，對于敏感數(shù)據(jù)，在共享或分析時使用數(shù)據(jù)匿名化技術(shù)，如對姓名、身份證號等進(jìn)行遮蓋處理，以保證隱私數(shù)據(jù)在共享時無法被直接識別。此外，根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感性級別建立分級的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制，對不同敏感等級的數(shù)據(jù)采取相應(yīng)的保護(hù)措施?；鶎訂挝粦?yīng)根據(jù)國家的法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，制定清晰的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)政策，明確數(shù)據(jù)的采集、存儲、使用、共享等環(huán)節(jié)的管理規(guī)則，確保各級工作人員能夠依規(guī)操作。在跨部門、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享中，明確數(shù)據(jù)共享的范圍、使用目的和時限，確保數(shù)據(jù)共享的合法性和合規(guī)性。通過技術(shù)手段對共享的數(shù)據(jù)進(jìn)行加密和監(jiān)控，防止數(shù)據(jù)被濫用。從制度層面來說，建立明確的數(shù)據(jù)保護(hù)責(zé)任制度，對數(shù)據(jù)的使用、存儲和共享進(jìn)行全鏈條監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化懲罰力度，嚴(yán)格遵守《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，確保數(shù)據(jù)采集、存儲和使用合規(guī)，防止侵犯個人隱私，確保責(zé)任到人。

健全資金、人才保障體系

在基層數(shù)字化治理推行過程中不可避免地出現(xiàn)資金投入不足、人才支持不足等保障體系不健全的問題，這就需要認(rèn)真對待，加大投入，為基層數(shù)字建設(shè)提供人力、物力、財力支持。在資金方面，上級政府可以通過專項(xiàng)撥款或政策支持，增加對基層數(shù)字化治理項(xiàng)目的資金投入，確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)維護(hù)和升級、人才培訓(xùn)等方面的支出得到保障。基層單位可以通過政府與社會資本合作等模式引入社會資本，或者通過爭取專項(xiàng)資金，拓寬資金來源渠道。在人才方面，提升待遇吸引人才是關(guān)鍵。針對基層薪資和福利待遇相對較低的問題，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定適當(dāng)?shù)男劫Y激勵政策，提高基層數(shù)字化治理崗位的薪酬水平，增強(qiáng)對人才的吸引力。建立更加清晰和可行的職業(yè)晉升通道，為基層人才提供更多的發(fā)展機(jī)會和空間，包括通過橫向調(diào)動或縱向晉升吸引優(yōu)秀人才留在基層。探索“基層鍛煉+上級提拔”的人才培養(yǎng)模式，提升基層工作的吸引力。優(yōu)化人才使用與分配同樣重要，應(yīng)減少基層數(shù)字化治理工作人員在基礎(chǔ)性事務(wù)中的過度投入，優(yōu)化工作分工，確?；A(chǔ)工作和數(shù)字化治理的任務(wù)能夠平衡進(jìn)行。通過明確職責(zé)、簡化流程等方式，減少冗雜的事務(wù)性工作。對于重復(fù)性、基礎(chǔ)性的事務(wù)工作，可以考慮外包給第三方，減輕基層人員的日常工作負(fù)擔(dān)，釋放更多的時間和精力投入數(shù)字化建設(shè)，提升數(shù)字化治理效能。

基層治理作為國家治理體系的根基，是黨和國家與人民群眾之間最直接的紐帶，承擔(dān)著國家意志在社會末端傳遞與落實(shí)的重任，也是民眾參與國家治理、表達(dá)訴求的主要渠道。推行基層數(shù)字化治理面臨諸多挑戰(zhàn)，也帶來了很多發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)基層數(shù)字化建設(shè)是時代之需，為進(jìn)一步夯實(shí)基層治理科學(xué)化管理，推行基層數(shù)字化治理，有助于構(gòu)建高效、智能的治理體系，推動國家治理能力的整體提升，最終實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的社會發(fā)展目標(biāo)。

（作者單位：貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院）