啃下環(huán)境治理的硬骨頭

黨的十八大以來，環(huán)境治理重要性與日俱增，但政府單一主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)復雜的環(huán)境問題，這要求公眾也必須參與農(nóng)村環(huán)境治理。文章總結(jié)了我國農(nóng)村環(huán)境治理困境，然后對四川省三臺縣的河湖治理實踐進行詳細分析，希望能夠推動農(nóng)村河湖環(huán)境治理工作有效開展。

公眾參與是環(huán)境治理體系中不可或缺的一環(huán)，對完善環(huán)境治理格局具有至關(guān)重要的作用。針對基層社會普遍存在的內(nèi)在動力不足的問題，因地制宜的環(huán)境治理策略，直接關(guān)系到環(huán)境治理效果的達成及其可持續(xù)性。我國工業(yè)化進程的加快與環(huán)境污染問題相伴而生，尤其是水污染呈現(xiàn)多發(fā)趨勢，高污染、高消耗經(jīng)濟發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，環(huán)境污染問題逐漸引起全社會的普遍關(guān)注。自2016年全國推行河長制以來，在中央政府高位推動下，水污染取得初步治理成效，但也有研究指出河長制是應(yīng)急的過渡政策，存在治標不治本的粉飾性治污行為，這種治理成效帶有明顯的局限性。從地域范圍看，我國河湖治理工作重點在城市，農(nóng)村河湖環(huán)境污染問題仍然較為突出，水環(huán)境治理進展仍然較為滯后，如何解決農(nóng)村水環(huán)境問題已成為十分緊迫的現(xiàn)實問題。治理取得成效的關(guān)鍵在于調(diào)動農(nóng)村相關(guān)利益主體的參與積極性，統(tǒng)合利益訴求，激發(fā)農(nóng)村水環(huán)境治理的內(nèi)生動力，形成多元主體協(xié)同治理格局。

鼓勵公眾參與環(huán)境治理頻頻出現(xiàn)在中央政策文件之中。黨的十九大報告提出構(gòu)建“共建共治共享的社會治理格局”，黨的二十大報告提出“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這說明國家在將公眾以治理主體角色納入河湖環(huán)境治理格局，轉(zhuǎn)變公眾參與身份。長期以來，我國水環(huán)境治理中政府承擔了絕大多數(shù)治水任務(wù)，公眾長期處于高關(guān)注、低參與的“搭便車”狀態(tài)，社會對政府的依賴性強，這種政府主導治水格局在農(nóng)村社會更為突出。河長制的建立雖然取得了治理成效，但實質(zhì)上仍是黨政領(lǐng)導責任制，雖然提升了黨政部門之間的協(xié)同效率，但是并未從根本上調(diào)動公眾參與治理實踐。農(nóng)村的基層河長由黨政領(lǐng)導兼任，行政職務(wù)帶來協(xié)同治理優(yōu)勢的同時，也表明他們無法專門投入河湖環(huán)境治理，難以形成農(nóng)村水環(huán)境的長效化管護機制。河湖的公共物品屬性決定了水環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，必須形成集體行動共治，激活公眾參與。河長制全面實施的背景下，越來越多的公眾參與實踐，然而長期的政府依賴心理導致村民主動參與程度低、參與能力缺乏、參與碎片化問題依然突出，公眾參與效果尚未隨公眾主體性提升而得到強化。村民“缺席”現(xiàn)象極大阻礙了環(huán)境治理目標的達成，這就凸顯出以下問題：如何提升農(nóng)村環(huán)境治理的公眾參與度？政社如何合作治理農(nóng)村河湖環(huán)境？文章基于四川三臺縣的環(huán)境治理實踐，觀察政府如何提升公眾合作度，形成鄉(xiāng)村治水格局，以此總結(jié)農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)驗。

我國農(nóng)村環(huán)境治理困境

當前，我國農(nóng)村環(huán)境治理的主要問題在于政府主導型治理下的公眾參與缺位。從一些較早開始農(nóng)村水環(huán)境治理實踐的地區(qū)來看，政府主導確實能有效應(yīng)對河湖環(huán)境污染提升治污效率。政府部門作為權(quán)力核心，以政府公共權(quán)力的干預(yù)處理環(huán)境問題，縱向自上而下傳導政治壓力，由上級政府確立環(huán)境政策目標，下級政府特別是基層政府制定具體的水環(huán)境治理策略；橫向同級政府內(nèi)以河長的權(quán)威統(tǒng)籌相關(guān)職能部門減少利益分歧，協(xié)調(diào)配合共同落實水環(huán)境政策。政府主導環(huán)境治理具有專業(yè)性強、責任明確、效率高等優(yōu)勢，但這種治理模式下為達成地方政府政績可能會以犧牲環(huán)境為代價，兩者存在相悖的情況，以至于無法達成環(huán)境治理目標。同時，因為治理策略適應(yīng)性不足、治理措施欠缺整體性、治理環(huán)節(jié)公眾參與缺乏等導致農(nóng)村水環(huán)境治理無法及時應(yīng)對復雜多樣的突發(fā)環(huán)境污染問題。在社會變遷的大背景下，農(nóng)村環(huán)境問題仍具有長期性和復雜性。事實上，農(nóng)村場域下村民與其生活所處的河湖等水環(huán)境的環(huán)境關(guān)聯(lián)度比城市更直接、依賴性更強，村民有更強烈的內(nèi)在動機改善和維護村內(nèi)生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)有的環(huán)境治理體系中，協(xié)同治理已是學界共識。農(nóng)村水環(huán)境的外部性和農(nóng)村的特殊性要求建立協(xié)同治理機制，動員黨和政府、企業(yè)、社會組織、村民等利益相關(guān)者相互配合，發(fā)揮各自在觀念、資金、技術(shù)等差異化優(yōu)勢，形成集體行動共同治理農(nóng)村環(huán)境污染。

案例考察

案例描述

2017年，綿陽市設(shè)立雙河長制。三臺縣郪江流域借鑒雅安“解放模式”的先進經(jīng)驗，探索出河湖管護的“4+2”模式，即開展“1+N”承包清理、“生態(tài)扶貧”清理、“提質(zhì)行動”清理、“協(xié)會”參與清理4種模式。其一，推行“1+N”清理監(jiān)督模式，將境內(nèi)河道常態(tài)保潔工作承包給專業(yè)合作社，監(jiān)督指導專業(yè)合作社組建專業(yè)清漂保潔隊，配置相關(guān)裝備，轄區(qū)村級河長和“N”個網(wǎng)格巡河員、“N”個民間河長監(jiān)督檢查責任河段內(nèi)清漂工作落實情況；其二，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略設(shè)立河道保潔公益性崗位，各村根據(jù)責任河段距離和清漂工作量，聘用河道專職保潔員，既能激勵公眾參與河湖環(huán)境治理，又能實現(xiàn)收入增長；其三，沿線縣鎮(zhèn)以全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合提質(zhì)行動和流域工作推進會為抓手，組建志愿護河隊集中開展垃圾清理整治行動；其四，推廣“生態(tài)惠民超市”、開展“護河積分兌獎”和成立流域環(huán)境保護協(xié)會等活動，激發(fā)群眾河湖管護熱情。同時，建立上下游監(jiān)督補償機制、左右岸聯(lián)動機制2項機制，破解河道常態(tài)和長效管護難題。其一，針對跨界流域鎮(zhèn)村之間平級監(jiān)督協(xié)調(diào)落實難題，三臺率先在郪江流域聯(lián)合推行縣、鎮(zhèn)河長辦及鎮(zhèn)村河長負責協(xié)調(diào)監(jiān)督實施的基層跨界河道漂浮物清理上下游“監(jiān)督補償”機制；其二，針對沿河兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護責任不清的問題，三臺縣建中鎮(zhèn)與中江縣普興鎮(zhèn)簽訂《共管責任河段聯(lián)合清理管護監(jiān)督協(xié)議》，建立“定期聯(lián)清”機制。此外，縣河長辦協(xié)調(diào)指導轄區(qū)郪江兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《共管責任河段輪流承包清理和聯(lián)合監(jiān)督協(xié)議》，建立“輪流承包”清理機制?？h境內(nèi)涪江、梓江等水質(zhì)提升成效明顯，省、市級監(jiān)測斷面全部達標，城鄉(xiāng)集中式飲用水源地水質(zhì)達標率為100％，水域環(huán)境得到持續(xù)改善。2023年水利部將三臺縣治水模式收錄進全國典型案例。

實現(xiàn)機制

1.制度資源嵌入

環(huán)境治理行為只有依賴合適的制度展開，才能取得有效的成績，農(nóng)村環(huán)境治理更是如此。首先，形成了由村級河長帶頭、3個隊伍協(xié)助、N個民間河長監(jiān)督、村民廣泛參與的“1+3+N”護河模式。三臺縣以村黨組織為核心，成立村級河長工作室，承上啟下負責統(tǒng)領(lǐng)聯(lián)絡(luò)村級河湖管護各項工作。一方面，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長下達的任務(wù)，打通治水的“最后一公里”；另一方面，動員村內(nèi)黨員率先參與治水，形成鄉(xiāng)村振興的先鋒力量。同時，組建“志愿巡護隊”“河小青志愿宣傳隊”“河湖保潔隊”三支隊伍，建立起河湖管護工作隊伍，拓展了村民參與途徑。其次，三臺縣依托積分制與積分兌換超市，以積分引導村民環(huán)保行為，動員村民參與環(huán)?；顒?。積分制始于企業(yè)管理領(lǐng)域，通過積分數(shù)量精準激發(fā)個體潛力，將個體利益與集體利益捆綁，高效實現(xiàn)目標。積分制引入環(huán)境治理領(lǐng)域，以一套完善的賦分設(shè)計，以規(guī)范村民環(huán)保行為，并以物質(zhì)或精神的正向獎勵激發(fā)參與積極性，確保農(nóng)村環(huán)境目標的一致性，形成環(huán)境治理合力。三臺縣為提高村民參與環(huán)境整治的積極性，結(jié)合村民現(xiàn)實需要，探索建立了農(nóng)村惠民超市，根據(jù)行為貢獻度將各類環(huán)保參與行為進行量化賦分，而該分值可用于在積分超市內(nèi)兌換商品。長期地看，積分制作為一種分配制度，積分代表村民的社會貢獻度，能夠以交換方式激發(fā)、維持村民治水熱情。

以上具有特色的制度設(shè)計嵌入鄉(xiāng)村環(huán)境治理，構(gòu)建起參與鏈條從黨組織到黨員再到村民各司其職，共同推動環(huán)境利益主體參與環(huán)境治理，拓展了村民參與的窗口，擴大公眾參與途徑，實現(xiàn)有序參與，起到了良好的效果。首先，拓寬了公眾參與渠道，“志愿巡護隊”“河小青志愿宣傳隊”“河湖保潔隊”這三支隊伍的建立為村民參與水環(huán)境治理提供窗口，使有參與意愿的個體有機會加入河湖日常管護行動中。其次，實現(xiàn)組織化參與，村級河長工作室和三支隊伍的建立規(guī)范了村民的參與行為，統(tǒng)一了村民的集體行動，避免河湖治理的碎片化，形成了合理的參與秩序。最后，提升了村民的主體性，公眾的參與行為是一種理性經(jīng)濟行為，積分超市制度以利益激勵機制增加了村民的預(yù)期收益，使村民意識到“搭便車”行為的負面效應(yīng)。

2.黨政資源嵌入

三臺縣充分有效地利用了黨政資源的支持，又通過黨員示范效應(yīng)，形成了村民對環(huán)境共治的信心。其一，河長制建立初期，各村黨員率先行動成立黨員巡河隊，自發(fā)組織對村內(nèi)河道及兩岸環(huán)境進行清理。隨著時間的推移，越來越多的村民目睹了村莊環(huán)境從雜亂到整潔的轉(zhuǎn)變，由此對村級河長工作室的規(guī)劃和要求越來越信任，并愿意積極配合。其二，三臺縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣政府引導下，建立環(huán)境保護協(xié)會，經(jīng)常性適時開展流域環(huán)境保護活動，流域環(huán)境得到持續(xù)改善。例如，探索“釣魚協(xié)會＋河湖協(xié)會”，依托釣魚愛好者“親水愛水”特點，升級釣魚協(xié)會為河湖保護協(xié)會，發(fā)展會員近2 000人。政府引導協(xié)會成員帶頭參與護河行動，監(jiān)督舉報河道衛(wèi)生問題，參與打擊和治理違法采砂、非法捕撈等行為，有效促進河湖水域環(huán)境治理由“政府治”走向“全民治”。其三，三臺縣黨委、政府牽頭建立了上下游監(jiān)督補償機制、左右岸聯(lián)動輪流承包清理機制，形成跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)治機制。三臺率先在郪江流域聯(lián)合推行縣、鎮(zhèn)河長辦及鎮(zhèn)村河長負責協(xié)調(diào)監(jiān)督實施的基層跨界河道漂浮物清理監(jiān)督補償機制，為下游監(jiān)督上游提供了抓手。針對左右岸分屬不同縣鎮(zhèn)管轄、日常管護劃界模糊導致責任不明等問題，縣委、縣政府協(xié)調(diào)郪江鎮(zhèn)、觀橋鎮(zhèn)分別與中江縣萬福鎮(zhèn)、聯(lián)合鎮(zhèn)合力探索踐行“輪流承包”清理機制，明確雙方清理監(jiān)督責任，實行每年輪換承包清理，當年未承擔清理任務(wù)的一方常態(tài)監(jiān)督另一方清理情況，年底雙方對共管責任河段清理工作核查移交。

只有場域內(nèi)各利益主體目標行為一致才能實現(xiàn)環(huán)境共治。由于主體文化程度、思想觀念的差異導致了行為差異，村民往往依據(jù)自身認知采取有益或有害的環(huán)境參與行為?；鶎狱h組織和政府的牽頭將環(huán)境政策的要求拆分成村民易于執(zhí)行的措施融入村民日常生活，并由同村黨員和積極分子做宣傳和示范。農(nóng)村是較典型的熟人社會，群體之間血緣、地緣關(guān)系強，“自己人”帶頭產(chǎn)生的推行效率更高，更易形成統(tǒng)一的目標和行為?；鶎诱突鶎狱h組織的嵌入進一步明確村民日常河湖環(huán)境行為的方向，落實環(huán)保責任，提升環(huán)境政策的執(zhí)行效率，改善生態(tài)環(huán)境。

研究發(fā)現(xiàn)

公眾參與是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，帶動公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的過程也是政府與社會協(xié)調(diào)互動過程。文章發(fā)現(xiàn)：第一，農(nóng)村水域環(huán)境治理需要村民參與，缺乏村民的參與體系是不完整的，應(yīng)通過動員當?shù)厝藚⑴c解決當?shù)丨h(huán)境問題。村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理可以降低政府治理成本、提高環(huán)境治理效率。第二，依托制度建設(shè)，公眾參與積極性能夠被有效激發(fā)，形成有序且規(guī)范的治理隊伍；黨和政府嵌入鄉(xiāng)村治理，能發(fā)揮“黨支部+黨員”的先鋒模范作用、政府的引導作用，為村民參與環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)，在示范作用機制下實現(xiàn)公眾廣泛參與，取得治理成效。當前，許多地區(qū)的農(nóng)村面臨嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，且缺少有效的治理策略。造成這一現(xiàn)狀的原因一方面是農(nóng)村環(huán)境污染未能得到有效遏制，更重要的是公眾參與機制的缺失。政府“單打獨斗”的治理模式已經(jīng)難以應(yīng)對農(nóng)村日益復雜多樣的環(huán)境問題。未來的環(huán)境治理模式指向政府與社會合作，統(tǒng)一主體行動目標的基礎(chǔ)上，激發(fā)和維持公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理熱情，以合力實現(xiàn)協(xié)同治理的最佳效果。該案例的治理措施能夠為其他農(nóng)村地區(qū)激發(fā)公眾參與積極性提供借鑒。

首先，要構(gòu)建多元主體參與格局。在我國的農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，合作治理體系的構(gòu)建離不開黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。在黨和政府的組織下，各利益主體參與到農(nóng)村環(huán)境合作治理進程中，構(gòu)建黨領(lǐng)導下的政府引導和公眾參與機制，使政府、村社企業(yè)、村民等在農(nóng)村環(huán)境治理中扮演好各自的角色，根據(jù)自身特征發(fā)揮好專業(yè)優(yōu)勢。在此過程中，政府要強化政府主體責任，在制度設(shè)置中，合理運用權(quán)力承擔好自身職責，充分信任其他治理主體，該放的權(quán)力做到應(yīng)放盡放；鄉(xiāng)村企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中，要勇于承擔社會責任，不污染環(huán)境，多使用環(huán)保設(shè)備，多做生態(tài)環(huán)境保護的公益事業(yè)；調(diào)動人民群眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性主動性自覺性，提升環(huán)保意識，通過宣傳、教育等，激發(fā)村民治理生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力，突出其生態(tài)環(huán)境治理主力軍的角色，彰顯群眾生態(tài)保護主體的責任。通過多元主體合作共治，從形式合作到實質(zhì)合作，來提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

其次，要激發(fā)公眾參與積極性。第一，利用黨的領(lǐng)導和服務(wù)作用，將基層黨支部、黨員有機嵌入農(nóng)村環(huán)境治理組織架構(gòu)中，發(fā)揮示范作用帶動公眾參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理，將農(nóng)村基層黨建工作與環(huán)境治理的有機融合。第二，村民參與積極性的提高需要內(nèi)外部動力驅(qū)動。例如，實施積分制，以積分的累計推動參與動機轉(zhuǎn)化為實際的參與行為，加強公眾對所處村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的歸屬感與認同感。但要實現(xiàn)公眾持續(xù)性地參與，關(guān)鍵在于保持公眾在環(huán)境治理中的參與價值感，要注重對公眾的精神激勵，如對典型人物的宣傳和表揚。完善的激勵機制提升了公眾參與度，公眾參與促進環(huán)境改善，環(huán)境質(zhì)量提升又肯定了公眾參與作用，提升公眾價值認同，進一步強化環(huán)境參與行為，實現(xiàn)公眾深度參與。

（作者單位：桂林理工大學公共管理學院 ）