鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融優(yōu)化的法治進(jìn)路

[摘要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國鄉(xiāng)村治理與發(fā)展帶來新的契機(jī)，而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)中，如何利用金融助推鄉(xiāng)村振興成為一項(xiàng)核心命題。審視發(fā)現(xiàn)我國傳統(tǒng)金融助推鄉(xiāng)村振興存在信息壁壘較大、交易成本過高、擔(dān)保程度有限等“普惠相?！眴栴}突出。對此，農(nóng)村普惠金融憑借對信用體系滯后、貸款流程繁雜、擔(dān)保弱化等難題的有效破解，能夠助益鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。目前，農(nóng)村普惠金融發(fā)展因受干預(yù)思維致使調(diào)整方法不當(dāng)、合作金融法制化保障程度不夠等因素制約，不能有效發(fā)揮其功能優(yōu)勢。鑒于此，可通過貫徹謙抑干預(yù)理念克服農(nóng)村普惠金融發(fā)展所面臨的理念沖突；注重合作金融法制化，提升法律層級；優(yōu)化農(nóng)村普惠金融監(jiān)管制度，增強(qiáng)智慧支撐等從法治層面為農(nóng)村普惠金融發(fā)揮功能優(yōu)勢助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供具體進(jìn)路變革。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村普惠金融；信息不對稱；進(jìn)路優(yōu)化

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.09.001

引言

當(dāng)前，我國正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理新階段，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”作為鄉(xiāng)村振興總要求，意味著在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、政治、生態(tài)環(huán)境和文化認(rèn)知等領(lǐng)域的系統(tǒng)性多元投入，這一要求的實(shí)現(xiàn)需要大量的金融提供支持，金融成為助推鄉(xiāng)村發(fā)展不可或缺的重要力量。但在適用傳統(tǒng)金融模式實(shí)踐中，信息壁壘較大、交易成本過高、擔(dān)保程度有限是傳統(tǒng)金融對于農(nóng)村市場主體融資約束的根本原因，以至于“普惠相?！眴栴}普遍存在，致使傳統(tǒng)金融賦能鄉(xiāng)村振興功能不足。金融本身就帶有普惠特點(diǎn)，并無“歧視”內(nèi)涵[1]，農(nóng)村普惠金融立足于向農(nóng)村地區(qū)所有需求者開放獲得和利用各種金融服務(wù)的機(jī)會，最大限度地滿足其有效金融服務(wù)需求[2]，為破解傳統(tǒng)金融“普惠相?！眴栴}提供了重要契機(jī)?？梢姡r(nóng)村普惠金融對鄉(xiāng)村振興的助推作用被寄予厚望，其在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大征程中應(yīng)發(fā)揮積極的作用。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村普惠金融可以利用其功能優(yōu)勢為鄉(xiāng)村振興發(fā)展助力，但在實(shí)踐運(yùn)行過程中，受干預(yù)思維、合作金融法制化保障程度不高、金融科技監(jiān)管有效性不健全等因素制約，農(nóng)村普惠金融在當(dāng)前還難以有效發(fā)揮其功能優(yōu)勢為鄉(xiāng)村振興助力。

（一）政府干預(yù)的范圍及邊界未厘清

金融會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長并通過“涓滴效應(yīng)”減少和消除貧困，實(shí)現(xiàn)收入分配差距縮小。但縮小差距除了需要市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需要政府的干預(yù)[3]。政府干預(yù)對于金融助推鄉(xiāng)村事業(yè)有著深厚的理論基礎(chǔ)，由霍布斯提出、洛克等學(xué)者發(fā)展完善的契約論認(rèn)為，無政府管理的自然狀態(tài)有很多缺陷，人民授予政府以權(quán)力，政府須為社會成員的自然權(quán)利提供保護(hù)，而其中鄉(xiāng)村振興所涉及的生存平等權(quán)和追求幸福權(quán)囊括在自然權(quán)利之中，因此，配置金融資源扶持鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展是政府履行職能的必由之路。事實(shí)上，農(nóng)村普惠金融并不是財政補(bǔ)貼或公益資助，本質(zhì)上仍是商業(yè)性金融，市場在其發(fā)展中起決定性作用。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要兼顧自身經(jīng)濟(jì)效益和社會效益之間的平衡，逐利性和弘義性二者相輔相成[4]。針對于此，政府有必要運(yùn)用一系列政策工具引導(dǎo)金融資源流入農(nóng)村弱勢群體，為其提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。

（二）合作金融法制化保障程度不夠

我國合作金融在發(fā)展中存在合作制異化軌跡，這與我國金融體制改革背景下法律保護(hù)不足有關(guān)。合作金融具備普惠制的金融道德理性[5]，更符合鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)進(jìn)一步明確存在問題，重新受到重視。

一是規(guī)范制定主體方面。除參照商業(yè)性銀行立法外，規(guī)范性文件多是以銀保監(jiān)會、銀行業(yè)協(xié)會等發(fā)布的農(nóng)村合作金融行政許可事項(xiàng)、管理制度、資金業(yè)務(wù)監(jiān)管的實(shí)施辦法、通知、意見等為主；法律法規(guī)處于輔助地位，效力較低。二是規(guī)范層級方面。多是以部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)定為主，法規(guī)沖突較大，容易在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中發(fā)生交叉和沖突，穩(wěn)定性及權(quán)威性不夠。三是規(guī)范內(nèi)容方面。立法及行政法規(guī)、部門規(guī)章對合作金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、機(jī)構(gòu)變更、業(yè)務(wù)范圍、高級管理人員任職資格許可和監(jiān)管進(jìn)行公法性質(zhì)的管理，但在法律地位以及各層級之間的關(guān)系，機(jī)構(gòu)與社員、政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面缺乏私法明確規(guī)范和保護(hù)。四是規(guī)范功能方面。規(guī)范性文件多以政府部門進(jìn)行管理和監(jiān)督功能為主，對于體現(xiàn)機(jī)構(gòu)自治權(quán)、優(yōu)先服務(wù)社員的合作制精神方面功能不足[6]。

（三）金融科技監(jiān)管機(jī)制不完善

金融創(chuàng)新既是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的動力，也是誘發(fā)金融風(fēng)險的重要因素。金融創(chuàng)新的本質(zhì)是金融科技，金融科技的應(yīng)用增強(qiáng)了金融的普惠屬性，貫穿于產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的全過程，但如影隨形的是復(fù)雜多變的風(fēng)險。將農(nóng)村普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施、流程、數(shù)據(jù)等依托于技術(shù)手段和軟硬件，往往具有難以察覺技術(shù)設(shè)計缺陷和漏洞的風(fēng)險，可能波及到農(nóng)村金融市場中產(chǎn)生從眾效應(yīng)從而引發(fā)“羊群行為”。同時，金融科技行業(yè)對網(wǎng)絡(luò)的依賴性，使其成為惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊的重要目標(biāo)，在應(yīng)用過程中會因惡意攻擊出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露、篡改、基礎(chǔ)設(shè)施崩癱等問題，將金融素養(yǎng)貧乏及風(fēng)險承受能力不足的農(nóng)村市場主體信息暴露于風(fēng)險中。因此，技術(shù)失靈和網(wǎng)絡(luò)攻擊干擾都會阻礙農(nóng)村普惠金融發(fā)展，進(jìn)而掣肘鄉(xiāng)村振興。另一方面金融科技應(yīng)用主體對技術(shù)的不當(dāng)運(yùn)用或?yàn)E用會導(dǎo)致偏離農(nóng)村普惠金融發(fā)展預(yù)設(shè)目標(biāo)。技術(shù)漏洞和編程錯誤會衍生新的系統(tǒng)性風(fēng)險，內(nèi)部控制及信息系統(tǒng)的操作失誤會演變成不可預(yù)估的“多米諾骨牌效應(yīng)”[7]，強(qiáng)化了風(fēng)險傳播和外溢效應(yīng)。誘發(fā)這些要素成為破壞農(nóng)村普惠金融優(yōu)化目標(biāo)不在于技術(shù)本身，而是社會制度跟不上技術(shù)變更的特殊性和復(fù)雜化，缺失技術(shù)規(guī)則制約機(jī)制的有效約束[8]。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融優(yōu)化的具體路徑

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融的優(yōu)化進(jìn)路，旨在有效緩解金融排斥，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)村金融市場的整體結(jié)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的普惠性和代際傳承。一個不完全具有穩(wěn)定性的制度，只能是一系列僅為了對付一時性變故而制定的特定措施，缺乏邏輯上的自洽性和連續(xù)性。因此，“如果我們期望某種社會關(guān)系能夠因制度的固化而得到行動的保障，那么就必須走一條法律化的路線”[9]。

（一）貫徹謙抑干預(yù)理念

農(nóng)村普惠金融可以在市場機(jī)制的作用下進(jìn)行自我優(yōu)化，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村普惠金融在市場調(diào)節(jié)失靈的情況下會呈現(xiàn)失衡的表象。基于金融的逐利本性，這種失衡會使得農(nóng)村普惠金融傾斜于向高回報、高利潤的地區(qū)和人群配置，限制了金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)設(shè)，形成新的資金需求壁壘，阻礙農(nóng)村普惠金融的自我優(yōu)化。若缺乏行之有效的政府干預(yù)來矯正農(nóng)村金融資源配置，農(nóng)村普惠金融將在發(fā)展的過程中逐漸失衡。因而鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融的優(yōu)化過程不能過度依賴市場自我調(diào)節(jié)，也需要在政府適度及時干預(yù)下提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，推動農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，引領(lǐng)更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。謙抑干預(yù)理念，就是要明確農(nóng)村普惠金融發(fā)展中市場調(diào)節(jié)優(yōu)于政府干預(yù)，要求政府這只“有形之手”在尊重市場規(guī)律和維護(hù)市場機(jī)制的基礎(chǔ)上適度調(diào)控。

（二）注重合作金融法制化

合作金融未能肩負(fù)起“支農(nóng)”的可行性作用，是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融建設(shè)的一大短板，要恢復(fù)合作金融本質(zhì)，發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)范和持續(xù)發(fā)展，法制化作用不可忽視。加強(qiáng)合作金融基礎(chǔ)性立法，以制定高位階法律作為核心。首先，就立法體例而言。建議為堅持合作制原則的以農(nóng)村資金互助社為代表的新型農(nóng)村合作金融以及采用股份制改革的傳統(tǒng)合作金融，分別以《合作社法》和《合作銀行法》立法。這是因?yàn)榫哂幸?guī)模和業(yè)務(wù)量較少、組織機(jī)構(gòu)簡單特征的合作制經(jīng)濟(jì)組織能夠利用信息優(yōu)勢更好地適應(yīng)農(nóng)戶融資需求；股份合作制經(jīng)濟(jì)規(guī)模和業(yè)務(wù)量較高，基于信息成本和風(fēng)險因素追求利潤與農(nóng)戶金融需求不能有效對接。因而，納入同一部法律不切實(shí)際。其次，就立法目的來說。宏觀上通過法律明確合作金融的市場主體地位，界定合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)；微觀上從產(chǎn)權(quán)和服務(wù)模式、組織管理、監(jiān)管以及權(quán)益保障法律制度方面統(tǒng)一完善，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（三）優(yōu)化金融科技監(jiān)管制度

金融科技所帶來的新模式新形態(tài)為農(nóng)村普惠金融發(fā)展埋下了新的風(fēng)險隱患，成為橫亙在賦能鄉(xiāng)村振興中的一大障礙。除了依賴技術(shù)自身迭代優(yōu)化完善，適當(dāng)合理的監(jiān)管也能夠起到防范風(fēng)險的作用。

首先，對運(yùn)用于農(nóng)村普惠金融賦能鄉(xiāng)村振興的技術(shù)方案和風(fēng)險狀況應(yīng)報備于監(jiān)管部門進(jìn)行評估和指導(dǎo)，可指定部門著重監(jiān)管用于農(nóng)村重要領(lǐng)域的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。其次，制定適宜農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的技術(shù)風(fēng)險規(guī)制制度。針對農(nóng)村普惠金融應(yīng)用金融科技出臺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指引，同時也對金融科技的相應(yīng)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行定期監(jiān)督管理[7]。同時引入“監(jiān)管沙箱”進(jìn)行審慎和包容監(jiān)管。鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村普惠金融優(yōu)化發(fā)展既要鼓勵創(chuàng)新又要防范風(fēng)險發(fā)生，監(jiān)管沙箱是指可以為農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)置一個風(fēng)險可控的“安全港”，豁免于監(jiān)管約束，用以防范風(fēng)險激活創(chuàng)新。農(nóng)村普惠金融賦能鄉(xiāng)村振興仍處于“試水”階段，隨著金融科技的更多運(yùn)用，需要引入沙箱機(jī)制進(jìn)行容錯性監(jiān)管。同時大型金融機(jī)構(gòu)可以設(shè)立“賦能窗口”從監(jiān)管者的角度提示和指導(dǎo)農(nóng)村普惠金融技術(shù)創(chuàng)新中涉及到的監(jiān)管問題，提前規(guī)避風(fēng)險路徑。

三、結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村普惠金融發(fā)展領(lǐng)域的研究成果日益豐碩。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展恰逢其時，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著積極的作用。因此，本文將在明確農(nóng)村普惠金融助推鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)上，圍繞農(nóng)村普惠金融助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出針對性的制度建構(gòu)建議，以期揚(yáng)長避短，為我國農(nóng)村普惠金融助推鄉(xiāng)村振興持續(xù)發(fā)展提供有益啟發(fā)。

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作者簡介：王小花（1991.11-），女，漢族，甘肅白銀人，碩士，助教，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法。