地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具

摘要：培育發(fā)展社區(qū)社會組織，是我國基層治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新性舉措。采用扎根理論方法考察省級政策文本，在編碼的基礎(chǔ)上構(gòu)建“政策動力—政策目標(biāo)—政策工具”的分析模型，闡釋地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具及其邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：應(yīng)對縱向壓力、解決實(shí)踐問題、發(fā)揮社區(qū)社會組織功能構(gòu)成地方政府出臺政策的三重動力；圍繞促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的總體目標(biāo)，各省份在社區(qū)社會組織的培育機(jī)制、結(jié)構(gòu)布局、發(fā)展質(zhì)量、功能發(fā)揮等方面提出了具體目標(biāo)；為實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，地方政府綜合應(yīng)用治理型、激勵型、支持型和賦能型政策工具，致力于促進(jìn)社區(qū)社會組織的高質(zhì)量發(fā)展。展望未來，后續(xù)研究可深入分析各類政策工具的組合效應(yīng)，并結(jié)合實(shí)踐案例探索政策工具的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)社會組織；政策工具；扎根理論；地方政府；基層治理

中圖分類號：C916" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " 文章編號：1003-8477（2024）09-0070-09

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，我國的基層社會治理體系經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的重大轉(zhuǎn)型。[1]（p52-62）在這一轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)社會組織承載著促進(jìn)基層治理變革、提供公共服務(wù)、關(guān)愛弱勢群體等多重角色期待，[2]（p15-23）從而成為基層社會治理的重要參與者，獲得了發(fā)展契機(jī)和活動空間。為支持社區(qū)社會組織的成長和發(fā)展，我國陸續(xù)出臺了相關(guān)政策文件。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中首次將社區(qū)社會組織明確為社區(qū)協(xié)商的主體之一，并在2016年出臺的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》中明確提出要大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織。民政部于2017年發(fā)布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號），提出要加大對社區(qū)社會組織的培育扶持力度、充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用；為推進(jìn)這一意見的實(shí)施，民政部辦公廳制定了《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動方案（2021—2023年）》（民辦發(fā)〔2020〕36號），進(jìn)一步細(xì)化培育發(fā)展社區(qū)社會組織的具體目標(biāo)和工作任務(wù)，為開展相關(guān)工作提供政策指導(dǎo)。

在中央和民政部的倡導(dǎo)推動下，地方政府熱烈響應(yīng)，將培育發(fā)展社區(qū)社會組織事項(xiàng)提上日程。各省市結(jié)合中央文件和本地情形，制定出臺培育發(fā)展社區(qū)社會組織的“實(shí)施意見”和“行動方案”等政策文件，從創(chuàng)新管理體制、加強(qiáng)能力建設(shè)、提供資源支持等方面提出了促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的政策舉措。在具體實(shí)踐中，地方政府日益重視這一事項(xiàng)，采取投入財(cái)政資金、建設(shè)孵化基地、優(yōu)化登記服務(wù)、培養(yǎng)社工人才等措施支持社區(qū)社會組織的建設(shè)和活動，以回應(yīng)群眾服務(wù)需求和提升基層社會治理水平。在此背景下，我國各地的社區(qū)社會組織如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，在基層社會治理的舞臺中扮演著重要角色。

隨著各地全面深入推進(jìn)培育發(fā)展社區(qū)社會組織工作，學(xué)界也關(guān)注這一事項(xiàng)，圍繞社區(qū)社會組織的功能及其培育展開了研究，取得了豐富的研究成果。我國正處于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化、打造共建共治共享社會治理格局的重要階段，在此背景下，社區(qū)社會組織具有重要的服務(wù)功能和治理功能。在提供公共服務(wù)方面，社區(qū)社會組織具有天然優(yōu)勢，這些組織的日?；顒忧度肷鐓^(qū)之中，因而更貼近居民、更了解居民的服務(wù)需求，[3]（p89-107）且組織類型多樣、活動形式豐富，能為社區(qū)居民提供需求匹配的服務(wù)。[4]（p46-52）在社區(qū)治理方面，社區(qū)社會組織發(fā)揮著促進(jìn)多元共治、加強(qiáng)多方溝通、疏導(dǎo)治理難題等作用，[5]（p74-75）有助于促進(jìn)社區(qū)公共空間生產(chǎn)[6]（p85-89）和居民參與社區(qū)治理，[7]（p77-83）推動形成社會管理新格局。[8]（p157-168）正因社區(qū)社會組織的功能價(jià)值日益凸顯，各地采取多種措施和機(jī)制培育發(fā)展社區(qū)社會組織，形成了多元化的培育模式。從總體上看，我國的社區(qū)社會組織培育呈現(xiàn)出鮮明的政府主導(dǎo)特征，政府推動成立的組織遠(yuǎn)多于居民自發(fā)建立的組織，且多數(shù)社區(qū)社會組織在資金上高度依賴政府。[9]（p25-35）盡管如此，政府對社區(qū)社會組織的介入程度仍存在較大差別，從而形成政府主導(dǎo)型、自我發(fā)展型和協(xié)同共建型三種培育類型。[10]（p122-130）還有學(xué)者從生成方式與受益范疇兩個(gè)維度進(jìn)行考察，認(rèn)為我國地方政府培育社區(qū)社會組織的模式主要包括樞紐賦能模式、自主引導(dǎo)模式、專業(yè)依賴模式、整體營造模式四種類型。[11]（p98-109）

在地方政府的鼓勵支持下，我國的社區(qū)社會組織得到快速發(fā)展，但仍面臨一些困境和問題。一方面，政府主導(dǎo)的培育方式存在目標(biāo)性簡化、結(jié)構(gòu)性盲點(diǎn)和機(jī)制性短視等局限，注重?cái)?shù)量增長而忽視培育質(zhì)量。[12]（p61-67）這進(jìn)一步誘發(fā)了社區(qū)社會組織的行政化，弱化社區(qū)社會組織的服務(wù)功能。[13]（p100-105）另一方面，社區(qū)社會組織培育發(fā)展仍面臨著多方面資源不足的制約，不僅缺乏資金等“硬件資源”，也缺乏社會信任和專業(yè)人才等“軟件資源”。[14]（p43-51）因此，我國的社區(qū)社會組織發(fā)展呈現(xiàn)“多而不強(qiáng)”的局面，組織缺乏自主性和服務(wù)能力。[15]（p69-72）

針對社區(qū)社會組織培育發(fā)展存在的問題，研究者從多個(gè)視角提出了對策建議。首先，有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)社會組織培育的黨建引領(lǐng)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)提升社區(qū)社會組織的服務(wù)能力，形成基層黨組織與社區(qū)社會組織良性互動、互幫互助的局面。[16]（p91-97）其次，應(yīng)推進(jìn)與社區(qū)社會組織相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)。一方面，需對現(xiàn)有規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，消除相互沖突的規(guī)定，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系；[17]（p121-128）另一方面，通過政策和制度創(chuàng)新為社區(qū)社會組織的建立和活動提供條件，典型如完善登記制度以促進(jìn)社區(qū)社會組織的合法化和規(guī)范化。[18]（p14-18）再次，為避免社區(qū)社會組織的行政化和官僚化，有學(xué)者提出應(yīng)在政府之外建構(gòu)專門性平臺來培育社區(qū)社會組織，[19]（p173-174）典型如建立樞紐型社會組織，它們能在實(shí)踐中發(fā)揮孵化、評估和監(jiān)管一般性社區(qū)社會組織的功能。[20]（p49-53）最后，社區(qū)社會組織的成長和發(fā)展依賴于多方參與和支持，需構(gòu)建多元共治、內(nèi)外互動的協(xié)同治理格局，整合多方資源共同促進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展。[21]（p116-121）

綜上所述，學(xué)者們圍繞社區(qū)社會組織的相關(guān)問題已經(jīng)開展了較為充分的理論探討和實(shí)踐分析。但這一主題仍有可繼續(xù)拓展的研究空間，一個(gè)顯而易見的不足就是尚未對地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具進(jìn)行考察和分析。政策工具是為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采取的工作機(jī)制和行動手段，是連接政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁和紐帶。地方政府是否正確選擇和使用政策工具關(guān)系到社區(qū)社會組織的培育成效。為彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，本文以省級政策文本為研究對象，采用扎根理論方法，在構(gòu)建分析框架的基礎(chǔ)上深入闡釋地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具。本文的理論意義在于可以驗(yàn)證并拓寬政策工具分析在社區(qū)社會組織領(lǐng)域中的適用性和解釋力，實(shí)踐意義在于有助于把握我國地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策全景，為優(yōu)化政策工具提供啟示。

二、分析視角與研究設(shè)計(jì)

（一）分析視角：政策工具

自20世紀(jì)80年代以來，政策工具研究日漸興起，成為公共政策分析的一個(gè)重要內(nèi)容和視角。政策工具被視為“政府用來實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段”，[22]（p161）是“政府的行為方式及其調(diào)節(jié)機(jī)制”。[23]（p99）奧斯本和蓋布勒將政策工具形象地比喻為“政府的箭”，[24]（p5）充分肯定了它們在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)中的重要價(jià)值。在國內(nèi)，學(xué)者陳振明等強(qiáng)調(diào)政策工具的機(jī)制性作用，將政策工具定義為“公共物品和服務(wù)的供給方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制”。[25]（p109-116）

在界定概念的基礎(chǔ)上，學(xué)者們從多個(gè)視角探討了政策工具的類型劃分，為實(shí)現(xiàn)工具的有效組合提供參考。典型如豪利特等人根據(jù)政府干預(yù)和主導(dǎo)程度的差異，認(rèn)為政策工具可分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性三類，每種類型中包含著多種具體工具。[26]（p144）國內(nèi)學(xué)者也結(jié)合我國的政策實(shí)踐提出了類型劃分，典型如王滿船認(rèn)為政策工具（手段）主要包括法制手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段。[27]（p126-128）在政策執(zhí)行過程中，政府往往同時(shí)采用多種政策工具，充分發(fā)揮各類政策工具的功能和優(yōu)勢共同推動實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織也離不開政策工具的應(yīng)用，基于此，本文以政策工具為分析視角，采用扎根理論方法對政策文本進(jìn)行解讀，描繪社區(qū)社會組織培育發(fā)展的政策工具譜系，探討政策工具應(yīng)用的優(yōu)化路徑。

（二）研究方法：扎根理論

扎根理論并非一種實(shí)體化理論，而是質(zhì)性研究的一種路徑和方法。扎根理論最早由格拉瑟與施特勞斯提出，后經(jīng)科賓與斯特勞斯、卡麥滋等人進(jìn)一步完善，形成了一整套從經(jīng)驗(yàn)材料中建構(gòu)理論的方法。[28]（p75-98）這一方法的核心特征在于擺脫先入為主的理論預(yù)設(shè)，著重對經(jīng)驗(yàn)資料進(jìn)行整理歸納和編碼提煉，進(jìn)而建構(gòu)和生成用于解釋實(shí)踐的理論模型和框架，彌合理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的鴻溝。因其具有可操作性強(qiáng)、以實(shí)踐為導(dǎo)向等顯著優(yōu)勢，扎根理論被廣泛應(yīng)用于公共管理研究。[29]（p90-95）具體到政策分析方面，已有國內(nèi)學(xué)者采用扎根理論方法研究鄉(xiāng)村振興、[30]（p80-88）社會治理[31]（p98-104）等領(lǐng)域的政策工具，表明這一方法在政策工具研究中具有適用性。

借鑒已有研究，本文也采用扎根理論方法，對地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具進(jìn)行解讀。在研究和分析過程中，遵循“編碼形成概念—整合類屬—判斷理論飽和—建構(gòu)理論—分析討論”的操作化流程，對獲取的政策文件資料進(jìn)行編碼與闡釋。培育發(fā)展社區(qū)社會組織涉及諸多要素的整合與配置，因而地方政府采用的政策工具也較為復(fù)雜多樣。在此情境下，扎根理論方法的應(yīng)用有助于充分挖掘和識別地方政府使用的各類工具，避免因簡單套用已有的政策工具分類框架而遺漏分析要素。

（三）資料來源

在中央和民政部印發(fā)相關(guān)文件后，各地也陸續(xù)制定出臺培育發(fā)展社區(qū)社會組織的實(shí)施意見和行動方案等政策文件。本文僅以省級政策文本為分析對象，主要是出于權(quán)威性和完整性的考量。在權(quán)威性上，省級政府是我國最高層級的地方政府，出臺的政策文件是推進(jìn)社區(qū)社會組織培育工作的重要依據(jù)，地市級和縣級政府的相關(guān)文件在很大程度上僅是對省級政策文件的重復(fù)和細(xì)化。在資料收集的完整性上，省級政策文件的公開性更高、更易于收集完整，與之相比，地市級和縣級文件的公開性程度更低、難以收集完整。

本研究按省份順序檢索和收集政策文本，以“省份名+社區(qū)社會組織”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”“法律之星”等文件數(shù)據(jù)庫以及各省（自治區(qū)、直轄市）政府門戶網(wǎng)、民政廳（民政局）等部門官網(wǎng)進(jìn)行檢索查找。在初步查找后，對文件進(jìn)行篩選，剔除關(guān)聯(lián)度不高的文件以及新聞報(bào)道等，最終獲得62份培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策文本。由于文本數(shù)量較多，在此僅展示部分匯總表格（見表1）。

三、研究過程與模型建構(gòu)

（一）開放式編碼

開放式編碼是指在沒有預(yù)設(shè)概念的情況下，將收集到的資料進(jìn)行分解、比較、概念化和范疇化，也就是一個(gè)從資料中提煉初始概念和初始范疇的操作化過程。本文將獲取的62份政策文件導(dǎo)入Nvivo 12軟件，利用軟件的節(jié)點(diǎn)功能對其中52份文件進(jìn)行自由編碼，預(yù)留10份文件用于理論飽和度檢驗(yàn)。為盡量減少研究者可能的主觀偏見、提升編碼的充分性，筆者在編碼過程中對文件內(nèi)容進(jìn)行逐字逐句分析和比較，力爭在提煉概念時(shí)全面概括和反映文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在對政策文本內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)整理比較與合并同義項(xiàng)后，共計(jì)得到126個(gè)初始概念；在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)對初始概念進(jìn)行比較分析和歸類處理，進(jìn)而獲得31個(gè)初始范疇。開放式編碼的結(jié)果示例參見表2。

（二）主軸編碼

通過開放式編碼提煉的初始概念和范疇仍比較分散，且難以呈現(xiàn)彼此之間的邏輯關(guān)聯(lián)。主軸編碼的目的就在于進(jìn)一步對開放式編碼的結(jié)果進(jìn)行比較分析，深入挖掘各個(gè)初始范疇之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)而凝練和提取更高層次的范疇。在31個(gè)初始范疇的基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)對相關(guān)概念及其具體內(nèi)涵進(jìn)行提煉整合與概念抽象，由此生成了11個(gè)具有更高概括性的概念范疇，例如問題推動、結(jié)構(gòu)布局、治理型工具、賦能型工具等。同時(shí)，依據(jù)這些范疇所屬的政策要素差異，進(jìn)一步將它們歸納于政策動力、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)主范疇之中，由此完成主軸編碼環(huán)節(jié)。具體而言，主軸編碼的結(jié)果如表3所示。

（三）選擇性編碼與模型構(gòu)建

選擇性編碼是指選擇一個(gè)更具概括性的核心范疇，將其系統(tǒng)地與各個(gè)主范疇關(guān)聯(lián)起來，進(jìn)而以故事線的方式將支離破碎的概念和要素串聯(lián)起來，以構(gòu)建理論框架或模型來描述解釋研究對象。通過深入梳理和挖掘各個(gè)范疇和概念的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，本文選擇的核心范疇是“地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的工具應(yīng)用”。圍繞核心范疇，衍生出政策動力、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)主范疇。具體而言，選擇性編碼的故事線為：首先，在中央和民政部以及省委省政府的推動下，各地民政廳及相關(guān)部門為解決社區(qū)社會組織發(fā)展不充分的問題、發(fā)揮社區(qū)社會組織的正向功能，紛紛制定出臺培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策文件；其次，圍繞這一事項(xiàng)，各省文件中提出了多項(xiàng)政策目標(biāo)，涵蓋建立健全培育機(jī)制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展、充分發(fā)揮社區(qū)社會組織功能等；最后，為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，各地綜合運(yùn)用治理型、激勵型、支持型和賦能型工具，共同促進(jìn)社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展?；诖?，本文構(gòu)建了相應(yīng)的分析模型（見圖1），為下文的論證闡釋奠定基礎(chǔ)。

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)是判斷編碼是否充分、模型建構(gòu)是否完善的重要環(huán)節(jié)。依照扎根理論的一般慣例，本文對預(yù)留的10份政策文件繼續(xù)進(jìn)行編碼、概念化和范疇化，并未提煉出新的概念和范疇，各范疇之間也并未出現(xiàn)新的邏輯關(guān)聯(lián)。這表明，本文對地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策文本信息實(shí)現(xiàn)了充分挖掘，所構(gòu)建的分析模型具有良好的理論飽和度。

四、模型闡釋與工具分析

（一）地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的多重動力

地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織具有多重動力，是縱向壓力與問題推動的共同結(jié)果，并與地方政府對社區(qū)社會組織功能的認(rèn)知息息相關(guān)。三者的共同作用促使各省份制定出臺相關(guān)政策文件，為開展培育發(fā)展工作提供政策遵循。

條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)是我國政府管理體制的一個(gè)典型特征。在雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下，地方政府的職能部門既要接受本級政府的管理和領(lǐng)導(dǎo)，也要接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，我國的政府組織也要接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，需貫徹同級和上級黨組織的決策部署。因此，各省份的民政廳（民政局）既要回應(yīng)省委（自治區(qū)黨委、直轄市市委）省政府（自治區(qū)政府、直轄市政府）的要求和任務(wù)壓力，也要落實(shí)黨中央和民政部的相關(guān)會議精神和重大決策。具體到社區(qū)社會組織培育工作上，黨在十九大上提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，并在十九屆二中至五中全會等重要會議上給予持續(xù)關(guān)注，培育發(fā)展社區(qū)社會組織正是創(chuàng)新社會治理的重大舉措之一；為此，民政部在近年來先后出臺《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號）、《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動方案（2021—2023年）》（民辦發(fā)〔2020〕36號）等文件，從總體上部署安排培育發(fā)展社區(qū)社會組織工作。貫徹落實(shí)這些中央會議精神和民政部的政策要求，成為各省份民政廳制定相關(guān)政策文件的重要動力。此外，部分省份的黨委和政府也對社區(qū)社會組織培育發(fā)展工作提出了部署和要求，作為省級政府職能部門的民政廳也需通過出臺政策予以落實(shí)。

在現(xiàn)實(shí)情境中，各地的社區(qū)社會組織培育發(fā)展面臨著一些實(shí)踐問題，倒逼民政部門制定政策方案和措施以進(jìn)一步支持社區(qū)社會組織發(fā)展。從各省份的政策文件看，這些問題主要涵蓋兩個(gè)方面，即社區(qū)社會組織發(fā)展有限、培育和管理體制滯后。在組織發(fā)展方面，典型如河南省的文件中明確指出，該省的社區(qū)社會組織總體發(fā)展水平不高、作用發(fā)揮不明顯、能力建設(shè)不強(qiáng)。在體制方面，安徽、貴州、湖南等省份的文件中指出，當(dāng)前社區(qū)社會組織領(lǐng)域存在法律法規(guī)滯后、管理體制不健全、扶持政策缺乏、培育力度不大等問題。這些問題的解決離不開政策的調(diào)整和支持，各省出臺培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策文件即是對當(dāng)前實(shí)踐問題的有力回應(yīng)。

社區(qū)社會組織具有多維正向功能，契合了地方政府推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化、改進(jìn)公共服務(wù)的需求，因而成為各地出臺政策培育發(fā)展社區(qū)社會組織的直接誘因。各省份的政策文件中普遍對社區(qū)社會組織的功能價(jià)值進(jìn)行了闡釋，主要涉及治理功能和服務(wù)功能。在治理維度，社區(qū)社會組織“是社區(qū)組織體系的重要組成部分”（黑龍江），在“整合社區(qū)資源、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)”（海南）、“反映居民訴求、協(xié)調(diào)利益關(guān)系”（山東）等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，培育發(fā)展社區(qū)社會組織有利于“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)、打造共建共治共享的社會治理格局”（重慶），進(jìn)而有助于“完善社區(qū)自治、提高社區(qū)治理水平”（福建）。在服務(wù)維度，社區(qū)社會組織已成為“提供社區(qū)服務(wù)的一支重要力量”（浙江）。為充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的價(jià)值，各地競相出臺文件，大力推進(jìn)社區(qū)社會組織培育發(fā)展工作。

（二）地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的目標(biāo)指向

社區(qū)社會組織的培育發(fā)展具有鮮明的問題和實(shí)踐導(dǎo)向，各地出臺相關(guān)政策文件的總體目標(biāo)就在于回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切、多措并舉支持社區(qū)社會組織的發(fā)展。圍繞這一總體目標(biāo)，各省份在社區(qū)社會組織的培育機(jī)制、結(jié)構(gòu)布局、發(fā)展質(zhì)量、功能發(fā)揮等方面提出了更明確的操作化目標(biāo)，為開展具體工作指明方向。

首先，建立健全培育機(jī)制，是促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)性要求。對此，一些省份提出健全工作機(jī)制、完善社區(qū)社會組織管理體制等目標(biāo)，從而能在促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的同時(shí)也對其進(jìn)行有效管理，典型如安徽確立的目標(biāo)之一即是“形成比較成熟的社區(qū)社會組織工作機(jī)制、社區(qū)社會組織管理制度更加健全”。其次，在結(jié)構(gòu)布局方面，各省份結(jié)合本地社區(qū)社會組織的發(fā)展基礎(chǔ)和情況，分別設(shè)定了城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的數(shù)量目標(biāo)。例如，上海的社區(qū)社會組織發(fā)展時(shí)間長、基礎(chǔ)較好，培育指標(biāo)為“各城市社區(qū)平均擁有不少于12個(gè)社區(qū)社會組織，農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于7個(gè)社區(qū)社會組織”；與之相比，處于西部的陜西省社區(qū)社會組織發(fā)展基礎(chǔ)較弱，設(shè)定的數(shù)量目標(biāo)相對較低，為“每個(gè)城市社區(qū)平均擁有不少于5個(gè)社區(qū)社會組織，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于1個(gè)社區(qū)社會組織”。再次，在重視培育數(shù)量的同時(shí)，各省份也關(guān)注培育質(zhì)量，突出強(qiáng)調(diào)要以社區(qū)社會組織的健康有序發(fā)展為重要目標(biāo)，著力提升社區(qū)社會組織的能力和社會影響力，引導(dǎo)社區(qū)社會組織提質(zhì)增效、有序發(fā)展，走上制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、高質(zhì)量的發(fā)展軌道（北京、云南、山東等）。最后，培育發(fā)展社區(qū)社會組織的最終落腳點(diǎn)在于充分發(fā)揮它們的服務(wù)功能和治理功能，因而江蘇、吉林等地將推動社區(qū)社會組織更好發(fā)揮作用定為發(fā)展目標(biāo)，致力于鼓勵社區(qū)社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給和創(chuàng)新基層治理，在服務(wù)社區(qū)居民、擴(kuò)大居民參與、促進(jìn)社區(qū)和諧等方面扮演重要角色。

（三）地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的工具應(yīng)用

政策工具是將政策意圖轉(zhuǎn)化為政策實(shí)效的關(guān)鍵要素，選取和應(yīng)用恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，對于?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)至關(guān)重要。培育發(fā)展社區(qū)社會組織是一項(xiàng)具有多維目標(biāo)指向的系統(tǒng)化工程，客觀上要求地方政府需組合應(yīng)用多種類型的政策工具。通過對各省份政策文本中的政策工具要素進(jìn)行編碼和概念提取，最終整合了治理型、激勵型、支持型和賦能型四種工具類別。

1.治理型工具

治理型工具涵蓋過程治理、協(xié)同治理和規(guī)范治理三個(gè)子類別。過程治理工具以推進(jìn)政策執(zhí)行過程為導(dǎo)向，引導(dǎo)相關(guān)責(zé)任主體逐步開展培育發(fā)展社區(qū)社會組織工作。具體而言，各省份通過明確培育對象、制定發(fā)展規(guī)劃、劃分實(shí)施步驟、加強(qiáng)工作指導(dǎo)等措施推進(jìn)培育工作。明確培育對象有助于指明工作方向，從政策文件來看，各省份大多強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)培育和發(fā)展生活服務(wù)類、公益慈善類、文化體育類、救助幫扶類、協(xié)商治理類等類型的社區(qū)社會組織（湖北、江西、廣東等）。因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃能有效提升培育發(fā)展社區(qū)社會組織的計(jì)劃性、避免盲目推進(jìn)，廣西、重慶、江蘇等地進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要將社區(qū)社會組織培育發(fā)展工作納入城鄉(xiāng)社區(qū)治理總體布局中來考量，從宏觀上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上細(xì)化實(shí)施步驟，可以為推進(jìn)工作提供更為清晰的行動指南，因而成為多個(gè)省份的通行做法，典型如山西省將培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動劃分為培育發(fā)展階段、能力提升階段和示范引領(lǐng)階段，分步實(shí)施相應(yīng)的政策舉措。除民政部門外，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等也在培育發(fā)展和管理社區(qū)社會組織中扮演重要角色，因而各省份普遍要求各級民政部門要加強(qiáng)工作指導(dǎo)，引導(dǎo)街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好相關(guān)工作。

地方政府應(yīng)用協(xié)同治理工具的目的在于協(xié)調(diào)黨組織、政府部門及社會力量之間的關(guān)系，以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢、形成共同促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的合力。為加強(qiáng)黨對社區(qū)社會組織工作的領(lǐng)導(dǎo)，多地明確由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委和城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織對社區(qū)社會組織進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，并積極推動落實(shí)黨建責(zé)任、建立基層黨組織與社區(qū)社會組織的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，部分省份還提出鼓勵黨員擔(dān)任社區(qū)社會組織負(fù)責(zé)人、加強(qiáng)社區(qū)社會組織黨建工作等措施，進(jìn)一步引導(dǎo)基層黨組織支持社區(qū)社會組織的發(fā)展。在部門協(xié)同方面，各地普遍提出需加大部門協(xié)調(diào)力度，通過建立工作聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機(jī)制推動各司其職、齊抓共管，形成各部門共同支持社區(qū)社會組織發(fā)展的工作格局。此外，社區(qū)社會組織的發(fā)展也離不開社區(qū)及其居民、其他社會組織、社會工作者、志愿者等多方力量的支持，因而多個(gè)省份在文件中提出采取“五社聯(lián)動”模式、募集社會資金、建立信息共享與資源聯(lián)動機(jī)制等措施，促進(jìn)各方聯(lián)動參與，為社區(qū)社會組織發(fā)展提供助力。

在大力培育社區(qū)社會組織的同時(shí)，也需對其進(jìn)行規(guī)范治理，以避免陷入盲目無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。細(xì)分來看，規(guī)范治理工具主要涵蓋三個(gè)方面的內(nèi)容。一是改革和創(chuàng)新社區(qū)社會組織管理體制，通過全面實(shí)施分類管理制度、優(yōu)化登記服務(wù)、明確各方管理責(zé)任、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)工作等措施建立起規(guī)范高效的管理體系，將社區(qū)社會組織納入制度化、規(guī)范化管理軌道。二是進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)社會組織的內(nèi)部治理，指導(dǎo)和要求社區(qū)社會組織制定組織章程、健全組織機(jī)構(gòu)、完善內(nèi)部管理制度、強(qiáng)化信息公開等，以規(guī)范社區(qū)社會組織行為。三是依法加強(qiáng)監(jiān)管，多地要求各級民政部門及相關(guān)單位對社區(qū)社會組織的日常行為、資金使用、組織活動等進(jìn)行監(jiān)管，完善對社區(qū)社會組織的年度檢查、舉報(bào)查處、等級評估、注銷退出等措施，保障社區(qū)居民對社區(qū)社會組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而引導(dǎo)社區(qū)社會組織遵紀(jì)守法。

2.激勵型工具

激勵型工具的應(yīng)用致力于提升培育主體的工作積極性和動力，鼓勵社區(qū)社會組織爭優(yōu)創(chuàng)先、積極作為。針對培育主體，多地文件中明確了各級民政部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及居（村）委會等主體的具體職責(zé)，細(xì)化培育扶持、發(fā)展質(zhì)量、監(jiān)督管理、服務(wù)開展等方面的任務(wù)目標(biāo)，突出強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)督促檢查、壓緊壓實(shí)工作責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，廣東、海南等地進(jìn)一步提出將培育發(fā)展社區(qū)社會組織作為重點(diǎn)任務(wù)予以推進(jìn)，積極推動將社區(qū)社會組織發(fā)展和管理工作納入民政工作綜合評估、基層政府績效考核、村（社區(qū)）“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核、社會治安綜合治理考評等指標(biāo)體系之中，從而激勵各責(zé)任主體積極履職、完成相關(guān)工作任務(wù)。

針對社區(qū)社會組織，各地也應(yīng)用多元化的激勵工具，刺激社區(qū)社會組織提質(zhì)增效。一方面，為社區(qū)社會組織提供直接或間接的獎勵：典型如上海、廣東、陜西等地提出對作用明顯、貢獻(xiàn)突出的社區(qū)社會組織，以及在社區(qū)社會組織發(fā)展中作出突出貢獻(xiàn)的自然人、法人和其他組織給予適當(dāng)獎勵和表揚(yáng)。另一方面，各省份普遍提出加強(qiáng)對社區(qū)社會組織優(yōu)秀典型、先進(jìn)事跡和經(jīng)驗(yàn)、品牌項(xiàng)目的宣傳報(bào)道和展示交流，這既有助于提高社區(qū)社會組織的社會聲譽(yù)度和影響力，也有利于激勵社區(qū)社會組織爭創(chuàng)典型、打造品牌，促進(jìn)社區(qū)社會組織的高質(zhì)量發(fā)展。

3.支持型工具

社區(qū)社會組織培育發(fā)展依賴于多種資源的投入。為了保障社區(qū)社會組織的資源供給，地方政府應(yīng)用支持型工具，給社區(qū)社會組織的日常活動和長期發(fā)展提供多方面的資源支持。在資金方面，多地提出統(tǒng)籌使用福利彩票公益金、轉(zhuǎn)移支付資金和財(cái)政資金等，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門加大對社區(qū)社會組織發(fā)展的資金投入、探索和鼓勵設(shè)立社區(qū)社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，以此推動城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織快速健康發(fā)展。在項(xiàng)目方面，積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，設(shè)計(jì)和開發(fā)社區(qū)治理、養(yǎng)老服務(wù)、困境兒童幫扶等社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵相關(guān)部門和基層政府將各類城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)納入購買計(jì)劃，重點(diǎn)支持社區(qū)社會組織承接相關(guān)項(xiàng)目，從而拓展社區(qū)社會組織的活動領(lǐng)域、促進(jìn)社區(qū)社會組織成長壯大。在硬件支持方面，各省份普遍倡導(dǎo)基層政府和居（村）委會為社區(qū)社會組織開展服務(wù)活動提供必要的辦公場所和設(shè)施設(shè)備，并鼓勵將閑置的賓館、辦公用房、福利設(shè)施等國有或集體所有資產(chǎn)通過無償、低償使用等優(yōu)惠方式供給社區(qū)社會組織使用。在政策支持方面，多地提出加大對社區(qū)社會組織的政策扶持、制定完善相關(guān)優(yōu)惠政策，典型如四川提出構(gòu)建社區(qū)社會組織的“系統(tǒng)集成支持政策體系”。此外，各地還積極鼓勵社會力量參與社區(qū)建設(shè)、興辦社區(qū)公益事業(yè)，引導(dǎo)社會資金支持社區(qū)社會組織開展活動，動員企業(yè)、事業(yè)單位、基金會等為社區(qū)社會組織提供資源和服務(wù)，形成多方力量共同促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的格局。

4.賦能型工具

賦能型工具著眼于加強(qiáng)社區(qū)社會組織的能力建設(shè)，為社區(qū)社會組織承接項(xiàng)目和開展活動奠定能力基礎(chǔ)。從政策文件看，地方政府主要通過建設(shè)孵化基地、培養(yǎng)社工人才、強(qiáng)化組織的服務(wù)能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力、加強(qiáng)品牌建設(shè)等工具為社區(qū)社會組織賦能，由此提升培育成效、實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

社區(qū)社會組織孵化基地的主要功能是為初創(chuàng)組織提供孵化培育、能力建設(shè)、綜合指導(dǎo)等支持性服務(wù)，各地采取的探索設(shè)立孵化培育基金、建立社區(qū)社會組織孵化機(jī)制、推進(jìn)孵化基地建設(shè)等措施，有助于社區(qū)社會組織的快速成長。社工人才是社區(qū)社會組織的主體力量，為此，各地普遍提出重點(diǎn)培養(yǎng)骨干人才、開展社工技能培訓(xùn)、鼓勵社工參加職業(yè)考試、吸納社區(qū)優(yōu)秀人才等舉措，以提高社區(qū)社會組織工作人員的專業(yè)能力、充實(shí)社區(qū)社會組織的人才力量。在組織層面上，各地重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)培育社區(qū)社會組織的服務(wù)能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力，前者主要涉及通過宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)幫建等方式提升社區(qū)社會組織協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件、參與平安社區(qū)建設(shè)、提供公益服務(wù)、豐富文化建設(shè)的能力，后者致力于通過舉辦服務(wù)項(xiàng)目交流會、公益創(chuàng)投大賽等方式指導(dǎo)社區(qū)社會組織樹立項(xiàng)目意識，提升其需求發(fā)現(xiàn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)開發(fā)、項(xiàng)目運(yùn)作的能力和水平。最后，各地還積極推進(jìn)品牌建設(shè)、提高品牌辨識度和社會知曉度，既引導(dǎo)優(yōu)秀社區(qū)社會組織完善自身發(fā)展規(guī)劃和品牌塑造以打造一批有能力、有責(zé)任、有活力的示范型社區(qū)社會組織品牌，也通過開展優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目評選活動、加強(qiáng)項(xiàng)目宣傳等措施培育品牌項(xiàng)目。

五、結(jié)論與展望

培育發(fā)展社區(qū)社會組織，是我國基層治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新性舉措，對于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化、形成共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。本文以省級政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策文件為考察對象，采用扎根理論方法、應(yīng)用Nvivo 12軟件對文本內(nèi)容和要素進(jìn)行提煉編碼，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了“政策動力—政策目標(biāo)—政策工具”的分析模型，闡釋地方政府培育發(fā)展社區(qū)社會組織的政策工具及其邏輯。

基于對政策文本內(nèi)容的解構(gòu)，本文主要形成了以下結(jié)論。第一，地方政府出臺相關(guān)政策培育發(fā)展社區(qū)社會組織，是為了回應(yīng)上級要求、落實(shí)中央和民政部的決策部署，解決社區(qū)社會組織發(fā)展有限、培育和管理體制滯后的實(shí)踐問題，進(jìn)而發(fā)揮社區(qū)社會組織的服務(wù)和治理功能。第二，圍繞促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的總體目標(biāo)，各省份在政策文件中提出了健全培育機(jī)制、完善結(jié)構(gòu)布局、健康有序發(fā)展、充分發(fā)揮功能等操作化目標(biāo)，為開展具體工作指明方向。第三，為實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，各地綜合應(yīng)用治理型、激勵型、支持型和賦能型政策工具，全面支持和促進(jìn)社區(qū)社會組織的培育和高質(zhì)量發(fā)展。

作為一項(xiàng)探索性研究，本文仍存在兩方面的不足：一方面，盡管本文對地方政府培育社區(qū)社會組織的政策工具進(jìn)行了分類和闡釋，但研究對象僅限于省級政策，且未對政策工具的組合效應(yīng)和區(qū)域差異等問題進(jìn)行深度探討；另一方面，培育發(fā)展社區(qū)社會組織是一項(xiàng)極具復(fù)雜性的政策實(shí)踐，對政策文本進(jìn)行解讀雖能從總體上對政策工具進(jìn)行概覽式呈現(xiàn)，但并不能揭示這些工具在實(shí)踐中的應(yīng)用情形及其成效。展望未來，后續(xù)研究可嘗試從政策工具“組合拳”的視角出發(fā)，深入分析各地培育發(fā)展社區(qū)社會組織政策工具的組合效應(yīng)，并對各地的政策實(shí)踐進(jìn)行考察，結(jié)合實(shí)踐案例探索政策工具應(yīng)用的優(yōu)化路徑，促進(jìn)提升社區(qū)社會組織培育發(fā)展的實(shí)踐成效。

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責(zé)任編輯" "賈曉林

作者簡介：王振興（1994—），男，管理學(xué)博士，華東交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院校聘副教授（江西南昌，330013）；周建國（1965—），男，管理學(xué)博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師（江蘇南京，210023）；王科（1985—），男，管理學(xué)博士，貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（貴州貴陽，550025）。

基金項(xiàng)目：華東交通大學(xué)科研啟動基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目“困境兒童幫扶的效能提升路徑研究”（2003424045）；國家社科基金西部項(xiàng)目“基層公務(wù)員能力建設(shè)的測評模型及應(yīng)用研究”（22XDJ014）。