衡水市氣象防災減災工作機制運行暨防御組織體系建設分析

摘 要：近年來，衡水逐步建立健全了“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”防災減災工作機制，推動了衡水氣象災害防御工作的發(fā)展。結(jié)合衡水實際，圍繞政府主導、部門聯(lián)動、社會參與三個方面，闡述了衡水氣象災害防御工作現(xiàn)狀、取得進展，并提出了相關(guān)建議，促進衡水氣象災害防御工作科學、高效發(fā)展。工作機制有效運行的同時，推進了衡水四層次氣象災害防御組織體系的初步形成。

關(guān)鍵詞：氣象災害防御；工作機制；組織體系

中圖分類號：P429 文獻標志碼：B 文章編號：2095–3305（2024）09–0-04

衡水多冰雹、暴雨、干旱、霜凍、大風等氣象災害，其造成的損失占到GDP總量的1%左右。為減少氣象災害造成的損失，2011年，衡水市成立氣象災害防御指揮部（以下簡稱指揮部），主要職責是指揮、組織、協(xié)調(diào)全市氣象災害防御工作，氣象、民政、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、財政等31個政府重要部門和天氣高敏感、高影響行業(yè)部門為氣象災害防御成員單位（以下簡稱成員單位），下設氣象災害防御指揮部辦公室（以下簡稱指揮部辦公室），辦公地點設在氣象局，氣象局局長兼任辦公室主任。2014年，成立衡水市氣象災害防御中心（以下簡稱防御中心），職責是為指揮部提供技術(shù)支撐。2018年，衡水市指揮部辦公室、防御中心兩個機構(gòu)合并辦公。

氣象災害防御工作是各級政府的職責，也是各相關(guān)部門和全社會的責任[1]。近年來，衡水逐步建立健全了“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”防災減災工作機制，在保障地方經(jīng)濟及人民群眾生命財產(chǎn)中發(fā)揮著一定作用，取得了一定成績，但也暴露出不少問題。從政府、部門、社會三個維度，分析衡水氣象災害防御工作機制運行狀況，并進一步引出防御工作機制和組織體系的內(nèi)在關(guān)系，旨在肯定成績、總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整措施，以便促進氣象防災減災科學、高效發(fā)展。

1 “政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”防災減災工作機制的提出及法律依據(jù)

作為氣象防災減災工作新機制，“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”最早是在2007年全國氣象防災減災大會上提出的。以此次大會為標志，初步確立并延續(xù)至今。

2010年，國務院公布了《氣象災害防御條例》，在條例總則中有4條明確了“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的原則，包括第一章總則第三條、第四條、第五條和第九條。

國務院辦公廳在2011年正式發(fā)布《關(guān)于加強氣象災害監(jiān)測預警及信息發(fā)布工作的意見》（國辦發(fā)〔2011〕33號），針對氣象災害監(jiān)測預警和信息發(fā)布工作，明確了各級政府、有關(guān)部門、廣大公眾及社會媒體均須擔負其責任、履行其義務。這也表明，從國家層面已經(jīng)將“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象防災減災機制建設，靶向滲透了氣象災害監(jiān)測預警和信息發(fā)布具體工作。

2013年施行的《河北省氣象災害防御條例》第三條明確指出，氣象災害防御工作應當堅持以人為本、科學防御、政府主導、部門聯(lián)動、社會參與的原則。

由此可見，作為氣象防災減災應該堅持的原則，“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”有著深厚的法律基礎。

2 衡水氣象災害防御工作機制運行狀況

2.1 政府主導，根本之舉

劉蘇瀟等[2]的研究認為，無論是對抗自然災害方法的探索、還是氣象災害防御體系的建設，都離不開人類社會的政權(quán)管理體系，大部分國家的對抗災害應急管理中也都體現(xiàn)了政府主導的至高作用[3-5]。

2.1.1 績效管理，納入考核

績效和績效管理最早來自企業(yè)，目的是用最少的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出。2012年，河北省吸收、借鑒國內(nèi)外績效管理做法和經(jīng)驗，率先在全國嘗試氣象防災減災績效管理。隨之，衡水結(jié)合本地氣象災害特征，在所轄13個縣（市、區(qū)）啟動氣象防災減災績效管理工作。年初下發(fā)方案、設立指標、布置任務，年底驗收、評比、考核。績效考評結(jié)果采用百分制計分，分數(shù)由績效考評指標得分、公共滿意度得分、督導檢查扣分綜合得出。

績效管理的實施，提高了各級各部門對氣象防災減災的重視程度，強化了從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變的理念，有效推動了衡水氣象防災減災工作快速發(fā)展。

2.1.2 法治建設，協(xié)同跟進

氣象與法律分屬于自然科學和社會科學，氣象活動需要根據(jù)氣象法律進行調(diào)整，氣象社會關(guān)系需要氣象法律進行規(guī)范[6]。氣象災害防御工作自然也需要相關(guān)的法律法規(guī)作支撐。英國的《英國突發(fā)事件應對法》是國際上對抗災害防御比較成熟也是比較成功的法律，規(guī)定了制定氣象災害防御規(guī)劃是氣象部門的義務之一。我國在2010年發(fā)布實施了《氣象災害防御條例》。

2013年9月衡水市人民政府令〔2013〕第1號《衡水市氣象災害防御實施細則》簽發(fā)，內(nèi)容涵蓋預警信息發(fā)布和傳播，以及暴雨、暴雪、大風、寒潮、大霧、高溫的預警和應急響應。近年，衡水市市政府第三次重新修訂了《衡水市重大氣象災害應急預案》，內(nèi)容包括組織指揮體系及職責、監(jiān)測預警、應急響應、保障措施、災后處置、風險管理等。這些保障了衡水氣象災害防御工作有章可循、有法可依。

2.1.3 列入地方發(fā)展規(guī)劃

2016年，衡水市政府辦公室下發(fā)《衡水市氣象事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確“十三五”氣象災害防御達到新水平的發(fā)展目標。明確了加強氣象防災減災體系建設，包括風險管理體系建設、組織體系建設、應急管理體系建設、科技支撐體系建設等一系列工作任務；明確了“十三五”期間開展氣象災害防御體系重點建設工程。近三年氣象防災減災項目列入地方財政的每年預算為160萬元～290萬元，有力支持了衡水氣象防災減災事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 部門聯(lián)動，聯(lián)防聯(lián)控

部門聯(lián)動是在指揮部的統(tǒng)一指揮下，通過指揮部辦公室將各成員單位有效銜接，建立氣象災害應急響應聯(lián)動機制，充分發(fā)揮各成員單位的行業(yè)優(yōu)勢，共享資源，各負其責，聯(lián)動作戰(zhàn)，推動防災減災。近幾年，衡水氣象應急響應部門聯(lián)動15～22次/年。部分學者對部門聯(lián)動的必要性和意義也進行了相關(guān)研究[7-9]。

2.2.1 發(fā)揮先導作用，完善氣象預警與應急響應部門聯(lián)動機制

近年來，衡水建立了以氣象災害預報預警信息為先導的部門間氣象災害應急響應聯(lián)動機制。將氣象預警作為應急響應啟動條件，推進氣象災害預警與市防汛抗旱指揮部、桃城區(qū)防汛抗旱指揮部和應急管理、水務、城市管理等相關(guān)部門應急預案有機銜接，做到關(guān)口前移，及時啟動應急響應并采取響應措施。

2.2.2 聚焦防御重點，建立高級別氣象預警應急部門聯(lián)動機制

教育、旅游、城管、交通等是氣象災害高影響、高敏感行業(yè)，將其確定為防御重點部門。聚焦防御重點，建立暴雨高級別氣象預警學校停課機制、衡水湖碼頭關(guān)停機制、內(nèi)澇隱患區(qū)域道路管制機制、營運車輛管控機制等。

2.2.3 建立完善氣象預警信息“廣而告之”部門聯(lián)動機制

衡水氣象部門聯(lián)合市廣電網(wǎng)絡公司建立全頻道電視插播氣象預警機制，聯(lián)合廣播電臺建立全頻道插播氣象預警機制，聯(lián)合移動、聯(lián)通、電信建立全網(wǎng)手機500萬用戶短信發(fā)送氣象預警信息機制，聯(lián)合市委宣傳部、市委網(wǎng)信辦建立氣象預警信息的媒體發(fā)布微信群，實現(xiàn)和地方全媒體的廣泛合作，動員各方力量，最大限度、最快速度地確保氣象預警信息“廣而告之”。

2.2.4 部門應急聯(lián)動，閉合管理

在部門應急聯(lián)動實踐中，衡水摸索了一套閉合管理模式。事前，氣象部門拉響警報，發(fā)布預警信息，指揮部辦公室下發(fā)《內(nèi)部明電》，成員單位立即行動，各負其責，各司其職，按照各自職責范圍第一時間在本部門、本行業(yè)安排部署，積極采取應對防范措施。事中，氣象部門通過電話、微信群等不斷向其他成員單位提供最新天氣預報、雨情雨勢信息，成員單位依據(jù)天氣變化及時調(diào)整防范應對措施。事后，成員單位向指揮部辦公室反饋應急響應情況，指揮部辦公室形成過程評估報告，總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、提出整改措施。近幾年，制作《重要天氣過程監(jiān)測評估專報》5～13期/年。

2.2.5 建立節(jié)假日部門聯(lián)動工作機制

建立節(jié)假日氣象防災減災聯(lián)動機制。每逢五一勞動節(jié)、十一國慶節(jié)、春節(jié)等節(jié)假日，指揮部辦公室組織文旅、交通、應急等高影響成員單位召開聯(lián)席會議，開展天氣大會商，利用大屏幕視頻形式觀看國家氣象局首席專家分析全國天氣情況。同時，針對節(jié)假日天氣可能造成的影響，成員單位提前制定防范措施。

2.2.6 部門聯(lián)動多元化，由應對氣象災害單一災種逐步向綜合減災發(fā)展

為進一步聯(lián)防聯(lián)控氣象衍生災害、氣象次生災害，衡水各成員單位本著“資源共享、優(yōu)勢互補、相互配合、共同提高”的原則，氣象部門逐步建立健全聯(lián)動日?；?、多元化工作機制。衡水氣象部門聯(lián)合國土部門赴衡水高新區(qū)、阜城縣實地調(diào)研地裂縫，共研地裂縫緩變速度與本地降水、蒸發(fā)的關(guān)系，以掌握地質(zhì)災害發(fā)展變化規(guī)律，并建立地質(zhì)災害氣象風險精細化監(jiān)測預報預警聯(lián)動機制；聯(lián)合應急管理部門、社區(qū)，結(jié)合《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建標準》就示范社區(qū)軟硬件設施建設進行考察、指導，以期充分發(fā)揮示范社區(qū)在防災減災建設方面的示范帶頭作用和輻射效應；聯(lián)合衛(wèi)健委開展健康氣象風險預報預警服務；聯(lián)合水文部門建立雨情水情信息共享和中小河流洪水預警信息發(fā)布機制。以氣象災害預報預警信息為先導的部門間聯(lián)動，已開始從應對氣象災害單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變。

2.3 社會參與，初見成效

隨著極端氣象災害的頻發(fā)，關(guān)于對抗自然災害的研究也不斷深入，部分學者開始關(guān)注社會力量。陳振林[10]指出，當前氣象防災減災實踐中暴露出政府主動、社會被動的現(xiàn)象，存在政府強、社會弱的現(xiàn)象，應強調(diào)“社會參與”，改變這個局面。羅忠桓[11]研究認為，社會參與力體現(xiàn)了政府治理社會能力。溫佩等[12]以太原市為例研究社會參與在城市自然災害應急管理中的重要性，認為僅依靠政府的力量是不夠的。《中國的減災行動》白皮書也表明，我國一直致力于支持、倡導、引導和推動全社會力量參與防災減災事業(yè)。

2.3.1 農(nóng)村基層氣象信息員隊伍初步建成

當前，衡水已建立起以支部書記為主體的、5 053名左右的農(nóng)村基層氣象信息員隊伍。衡水全市建立了信息員微信群，并引進釘釘全國氣象信息員智慧管理平臺。指揮部辦公室每年召開信息員會議，舉辦氣象信息員培訓班。一是進一步強調(diào)鄉(xiāng)村氣象信息員隊伍建設的重要性，將其列入衡水各級政府氣象防災減災績效考核指標；二是向氣象信息員發(fā)放職責義務明白紙，引導信息員轉(zhuǎn)發(fā)預警信息、傳播氣象知識、上報氣象災情；三是聘請省級專家授課，向氣象信息員傳授氣象災害防御常識，增強信息員風險意識，提高信息員防范能力；四是對表現(xiàn)優(yōu)秀者頒發(fā)證書、以資鼓勵，用先進帶動落后，在氣象信息員間形成奮發(fā)向上的工作氛圍。

2.3.2 推進重點單位建設，氣象風險管控實現(xiàn)由面到點的轉(zhuǎn)變

依據(jù)氣象災害防御重點單位的確定標準，2018年衡水確定了氣象災害防御重點單位（簡稱重點單位）124家，明確重點單位的法人為氣象災害防御責任主體，并在衡水政府網(wǎng)站公布。近年，每年組織召開重點單位聯(lián)席會，通報工作進展，指導督辦未盡事宜；以應急預案為抓手，對重點單位開展“雙隨機”檢查，建立氣象災害風險隱患臺賬；利用氣象災情普查App，對重點單位信息進行統(tǒng)計和管理；利用培訓、掛圖、撲克、講座等方式進行防災減災科普宣傳；明牌亮則，提高認識，明確責任。多層面、多角度措施的連續(xù)施行，確保各重點單位按照《河北省氣象災害防御重點單位氣象防災減災能力建設指導意見》的要求，順利推進氣象防災減災能力建設工作。

同時，在氣象防災減災能力建設工作中也涌現(xiàn)出了一批真抓實干的先進典型。例如，濱湖新區(qū)的衡水濱湖旅游有限公司，一是建章立制，制定了氣象信息服務站職責、工作制度及工作流程，并張貼上墻；二是納入常態(tài)化值班內(nèi)容，值班員每天記錄氣象值班日記并存檔；三是編制了衡水湖大風災害風險圖，正在編制雷電災害風險圖，為氣象災害風險防范提供科學依據(jù)；四是確定了大風風險閾值，當風力達到4級及以上時，下達“禁止出港”通知；五是結(jié)合衡水湖實際制定了應急預案。近幾年衡水湖未發(fā)生因氣象災害造成損失的事故。衡水市重點單位氣象災害風險防控工作取得初步成效。衡水濱湖旅游有限公司也成為衡水指揮部樹立的首批重點單位建設先進標桿單位之一，以此鞭策其他單位加快建設進程。

3 建議

3.1 多部門聯(lián)動，加強監(jiān)測預警

氣象部門要進一步加強監(jiān)測預警，提高災害性天氣預報準確率，最大限度地滿足當今社會需求；農(nóng)業(yè)、民政、交通、國土資源、城市安全等成員單位要明確一名副職主管氣象災害防御工作，完善預案，健全機制，真抓實干，落到實處；移動、聯(lián)通、電信、廣播、電視臺等成員單位要進一步完善快速發(fā)布“綠色通道”機制，真正解決氣象預警信息“最后一公里”瓶頸問題；各成員單位要進一步發(fā)揮部門作用，做到信息溝通、資源共享、優(yōu)勢互補。真正建立反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、群策群力、高效運轉(zhuǎn)的聯(lián)動機制，形成各成員單位在氣象災害應急處置中的合力，增強應對和防范的針對性和實效性。

3.2 資金保障多元投入，市場機制不可或缺

僅靠財政還不足以支撐氣象災害防御的發(fā)展，氣象部門應完善防災減災資金多元投入機制，拓寬資金投入渠道，鼓勵社會力量如慈善機構(gòu)、社會團體等民間力量的參與。同時，堅持“鼓勵支持、引導規(guī)范、效率優(yōu)先、自愿自助”原則，鼓勵保險公司的參與，推動市場化運作，強化市場機制在氣象風險防范中的積極作用。可探索財政補貼等方式，調(diào)動市場參與的積極性，推進市場機制協(xié)同配合。

3.3 專家咨詢，科技支撐，科學防御

科學防御，離不開科技支撐，離不開技術(shù)專家的指導。成立衡水市氣象災害防御成員單位技術(shù)專家委員會，由來自氣象、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源、城市管理等專業(yè)權(quán)威技術(shù)人員組成。在專家咨詢會議上，專家就氣象災害、氣象衍生災害、次生災害的預報預警、科學防范獻言獻策，實現(xiàn)“精準防御”“智慧防御”“科學防御”的目標。指揮部應進一步完善成員單位專家咨詢制度，加大氣象災害防御科研投入力度，鼓勵專家學者加強新技術(shù)、新方法、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，為氣象災害防御重大決策提供科學依據(jù)。

3.4 社會參與，擴大范圍

當前，衡水全市基層氣象信息員涉及的村支書和企業(yè)較少，社會參與的程度相對較低，氣象部門需進一步建立健全社會力量參與機制，擴大社會參與范圍。一是在當前5 053名農(nóng)村氣象信息員基礎上，在城鎮(zhèn)中每個社區(qū)居委會設立一名氣象信息員，填補城鎮(zhèn)基層信息員空白；二是倡導成立各種形式的公益民間組織，組成志愿者隊伍；三是制定相關(guān)政策，完善獎勵機制，鼓勵引導社會力量參與氣象防災減災，確保社會力量參與的穩(wěn)定性、積極性、持久性。通過一系列措施的實施，鼓勵支持社會力量全方位參與常態(tài)減災。

3.5 細化完善重點單位的確定標準

何鑫等[13]在研究中表明，氣象災害防御重點單位的確定具有重要意義，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、群眾生活。關(guān)于重點單位的確定標準，《氣象災害防御重點單位氣象安全保障規(guī)范》QX/T 336—2016中第4.2.1條規(guī)定，重點單位的確定以氣象災害風險評估結(jié)論為依據(jù)。由此可見，氣象災害風險評估是重點單位確定的關(guān)鍵。而氣象災害風險評估技術(shù)的方法、模型不同，得出的結(jié)論也會有所不同?；鶎託庀蟛块T應在氣象災害風險評估方面加強人才和技術(shù)儲備，提高氣象災害風險評估的能力。在確定重點單位實踐中，客觀、定量地確定依據(jù)，細化完善重點單位的相關(guān)標準，實現(xiàn)規(guī)范化、科學化，提高可操作性，以確保重點單位工作健康良好發(fā)展。

4 結(jié)束語

近年，衡水市氣象災害防御指揮部、防御中心，堅持“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”防災減災工作機制，立足于“防”，專注于“防”，初步摸索出了一條氣象災害防御之路。衡水市委市政府制定規(guī)劃、加強法制建設、組織協(xié)調(diào)、科學指揮，在防災減災工作中處于領導和主導地位；31個氣象災害防御指揮部成員單位落實部門職責，各司其職、優(yōu)勢互補、聯(lián)動聯(lián)防；社會力量廣泛參與，5 053名村支書和124家重點單位已經(jīng)行動起來，在基層氣象防災減災工作中正發(fā)揮著不可替代的作用。該工作機制的運行，初步建成了市氣象災害防御指揮部、成員單位、氣象災害防御重點單位、鄉(xiāng)村氣象信息員四個層次的防御組織體系，逐步形成了政府、部門、社會力量各司其職、協(xié)同配合的工作格局，有效推動了衡水氣象災害防御工作的發(fā)展。

政府主導是根本，部門聯(lián)動是關(guān)鍵，社會參與是難點，市場機制是薄弱點。當前，衡水氣象災害防御工作依舊存在一定的問題，需要進一步完善氣象災害防御體制機制，進一步健全組織體系建設，統(tǒng)籌各方力量，建立多層次防御屏障，全面提高氣象災害綜合防范能力，最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，實現(xiàn)衡水氣象防災減災事業(yè)健康、有序發(fā)展。

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收稿日期：2024-06-19

基金項目：河北省濕地生態(tài)與保護重點實驗室2019年度開放基金項目（hklk201901）；河北省氣象局科技計劃項目（22ky15）；衡水綜合試驗推廣站（HBCT2024020403）。

作者簡介：國文哲（1991—），女，河北衡水人，工程師，研究方向為應用氣象與氣象服務。#通信作者：李月英（1967—），女，河北武邑人，高級工程師，研究方向為應用氣象、氣象災害防御，E-mail：2320023041@qq.com。