《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪的實(shí)踐價(jià)值

摘 要：農(nóng)村基層干部對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的作用，嚴(yán)格規(guī)范其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職務(wù)行為，是鏟除腐敗滋生土壤和條件的重要舉措。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的制定實(shí)施，填補(bǔ)了相關(guān)法律空白，能夠有效指引農(nóng)村基層干部依法參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，避免違規(guī)干預(yù)經(jīng)營(yíng)、損害農(nóng)民利益，進(jìn)而預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法；特別法人；職務(wù)犯罪；鄉(xiāng)村振興

2024年6月表決通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》），明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，規(guī)定了成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)利義務(wù)，規(guī)范了組織內(nèi)部章程和分配制度，能夠健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度，約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合法合規(guī)地發(fā)展壯大奠定良好的法治基礎(chǔ)，尤其是對(duì)預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪具有極其重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制定實(shí)施的背景分析

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要懲治“蠅貪蟻腐”。農(nóng)村基層干部是推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)和美鄉(xiāng)村的重要主體，其身體力行能讓廣大農(nóng)村群眾的感受最為真切、直接。健全完善村干部監(jiān)督體系，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要舉措，更是樹立黨和政府良好形象的根本保證。近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施的大背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐年發(fā)展壯大，各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策相繼出臺(tái)，但對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管未隨之加強(qiáng)，農(nóng)村職務(wù)犯罪案件數(shù)量不斷上升。有數(shù)據(jù)表明，近3年來查辦的農(nóng)村職務(wù)犯罪案件中，犯罪主體主要是村黨支部書記、村民委員會(huì)主任和村會(huì)計(jì)，這3類人員占案件總?cè)藬?shù)的38%。他們或直接占有，或虛報(bào)冒領(lǐng)，非法侵吞大量土地征用補(bǔ)償款和政府發(fā)放的涉農(nóng)惠民款項(xiàng)。一方面，該犯罪行為直接危害農(nóng)村群眾利益。各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施都離不開金融支持，部分村干部在落實(shí)政策的過程中，或向村民收取“辛苦費(fèi)”，或靠信息差少發(fā)、不發(fā)惠農(nóng)資金，或虛構(gòu)面積、數(shù)量等，違規(guī)套取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。另一方面，該犯罪行為嚴(yán)重?fù)p害黨和國(guó)家的形象。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民”。但少數(shù)農(nóng)村基層干部在工作實(shí)踐中實(shí)施危害群眾切身利益的職務(wù)犯罪行為，會(huì)極大損害黨和國(guó)家的形象，導(dǎo)致政府公信力下降，危及農(nóng)村群眾對(duì)黨和國(guó)家的信任，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和人民的團(tuán)結(jié)。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，導(dǎo)致農(nóng)村職務(wù)犯罪的原因有多個(gè)方面。從內(nèi)部治理而言：一是農(nóng)村基層干部缺乏法律知識(shí)和正確的權(quán)力觀。大多村干部雖有威望，但通常年齡較大、受教育程度低，欠缺完備的法律、政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)。二是農(nóng)村群眾缺乏民主監(jiān)督意識(shí)。農(nóng)村群眾由于從眾心理使然，很少行使民主監(jiān)督權(quán)利，甚至不關(guān)心村務(wù)是否公開、不清楚惠農(nóng)政策的實(shí)施等。三是農(nóng)村基層組織缺乏健全的財(cái)務(wù)制度。有些村會(huì)計(jì)并不具備專業(yè)財(cái)會(huì)知識(shí)，對(duì)村財(cái)務(wù)賬目的管理混亂；有些村會(huì)計(jì)一人掌管審批、撥款等流程，財(cái)務(wù)監(jiān)管制度形同虛設(shè)。從外部監(jiān)督體系而言：一是缺乏自上而下的監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村治理主體多元化導(dǎo)致各管理部門存在管理權(quán)限模糊、監(jiān)督職責(zé)不明的困境，且行政村作為基層群眾性自治單位，擁有較大的自主權(quán)。二是缺乏必要的專責(zé)監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》將所有行使公權(quán)力的公職人員（當(dāng)然包括農(nóng)村）作為監(jiān)察對(duì)象，但同時(shí)又規(guī)定縣以下不設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)受其自身屬性限制，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

二、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》明確基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法治保障

為進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，我們必須始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革始終走在正確的政治軌道上。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第四條明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法履職”的原則。又根據(jù)第二十九條可知，這些領(lǐng)導(dǎo)組織被賦予提名理事長(zhǎng)候選人的權(quán)利，且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事長(zhǎng)（法定代表人）可以由黨組織的負(fù)責(zé)人依照法定程序來擔(dān)任。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，理事、監(jiān)事以及村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)成員，有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行交叉任職。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)，嚴(yán)格遵循本法規(guī)定，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員能夠行使合法權(quán)利并履行法定義務(wù)，同時(shí)依法開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為農(nóng)村基層工作人員履職盡責(zé)提供了法律依據(jù)和制度約束，能夠有效預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪的發(fā)生。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在行使權(quán)利時(shí)會(huì)涉及大量的資金和資產(chǎn)，其成員在實(shí)際操作中會(huì)受到很多經(jīng)濟(jì)利益的誘惑。為了確保農(nóng)村基層干部在簽訂合同、日常經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠守住底線，必須依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督。通過行使法定的監(jiān)督權(quán)，一方面可以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)權(quán)利都在法律允許的范圍內(nèi)得以實(shí)施，避免權(quán)利被濫用；另一方面也能夠?qū)r(nóng)村的基層干部產(chǎn)生一定程度的威懾作用，使他們?cè)趨⑴c經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)變得更為審慎，并深刻理解“伸手必被捉”的道理?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第四十七條有明確的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法接受審計(jì)監(jiān)督。通常涵蓋定期審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，并授權(quán)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)一步落實(shí)制定審計(jì)辦法?！皩徲?jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織接受、運(yùn)用財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”此外，第四十八條明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自覺接受監(jiān)督，為集體經(jīng)濟(jì)組織提供了清晰的行為準(zhǔn)則，有助于更好地落實(shí)本法。

三、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，防止公權(quán)力違規(guī)干預(yù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

在中國(guó)特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人這個(gè)概念本身就具有其特別性，尤其是“集體”二字，不僅揭示了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有制根源的特別性，還顯示出該特別法人是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的組織形式。學(xué)界普遍認(rèn)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的雙重性，即同時(shí)承擔(dān)營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)職能和公益性社會(huì)職能，不僅通過管理農(nóng)村“三資”與市場(chǎng)主體溝通，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還要將收益分配給全體成員，切實(shí)服務(wù)集體成員。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是相互獨(dú)立的主體，且二者均受到基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)本村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。但在實(shí)踐中，由于基層社會(huì)治理的局限性，二者通常存在交叉任職的情況，難以實(shí)現(xiàn)真正的相互獨(dú)立。在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，如何規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、防止公權(quán)力插手干預(yù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、避免滋生腐敗，是十分重要的議題。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第六條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應(yīng)的民事活動(dòng)?！疤貏e”二字貫穿本部法律始終。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，但可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體，這類主體類似有限責(zé)任公司和股份有限公司，都是以其出資為限對(duì)其設(shè)立或者參與設(shè)立的市場(chǎng)主體的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。即便與其他市場(chǎng)主體合伙經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只能作為有限合伙人（不參與經(jīng)營(yíng)管理、不對(duì)外代表合伙企業(yè)），不能作為普通合伙人（有權(quán)執(zhí)行合伙事務(wù)、管理合伙企業(yè)）。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也作出了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于涉及成員利益的重大事項(xiàng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論后，由成員大會(huì)審議并經(jīng)全體成員三分之二以上同意才能決定，有效杜絕農(nóng)村事務(wù)“一言堂”現(xiàn)象的發(fā)生，更能夠有效規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中公權(quán)力運(yùn)行，避免村干部違規(guī)干預(yù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，鏟除腐敗滋生的土壤和條件。

四、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定制度，避免農(nóng)民利益受到不法侵害

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第二章詳細(xì)規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、享有的權(quán)利和履行的義務(wù)、資格的喪失和退出等制度。成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要主體，也是變化最大的主體。村集體所有的土地等資產(chǎn)一般無爭(zhēng)議且比較容易確定，而成員因各種社會(huì)因素變化較大。之所以要先確認(rèn)成員身份，是因?yàn)椋阂皇恰吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有；二是村集體成員享有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)和宅基地使用權(quán)；三是農(nóng)村承包地政策的實(shí)施、宅基地使用權(quán)以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理都需要明確成員身份。

根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第十一條，要被確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，必須滿足三個(gè)基本條件：一是戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，二是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，三是以集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障。以明確的法律條文規(guī)定確認(rèn)成員資格的條件，能夠有效避免基層干部在這一方面鉆漏洞、謀私利，為司法實(shí)踐中出現(xiàn)的確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的訴訟提供法律依據(jù)，進(jìn)而提高司法效率。第十二條規(guī)定，由成員大會(huì)確認(rèn)成員身份，并制作成員名冊(cè)交由上級(jí)主管部門備案；對(duì)因成員生育、結(jié)婚、收養(yǎng)或者因政策性移民而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要區(qū)分具體情況，生育、結(jié)婚等增加人員則一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。針對(duì)各地區(qū)農(nóng)村情況的不同，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也可以結(jié)合實(shí)際作出具體的規(guī)定。第十五條明確指出，對(duì)于為集體經(jīng)濟(jì)組織作出貢獻(xiàn)的非成員，只要得到成員大會(huì)超過四分之三的成員同意，他們就有資格參與集體收益的分配、享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所提供的各種福利和權(quán)益。第十六條賦予成員自愿退出的權(quán)利。第十七條明確了喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的情形。第十八條的重點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益，規(guī)定不因出嫁、離婚、喪偶等取消或喪失成員身份，這一條為保障農(nóng)村婦女的成員身份、保護(hù)農(nóng)村婦女享有的各項(xiàng)權(quán)利提供有力的法律支撐。

五、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定組織內(nèi)部章程和財(cái)產(chǎn)分配，便于規(guī)避“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象

作為獨(dú)立于村民自治組織的經(jīng)濟(jì)組織，我們可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看作現(xiàn)代企業(yè)。而現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程經(jīng)常遇到的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很有可能也會(huì)遇到。對(duì)此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在第三、四、五章詳細(xì)規(guī)定了組織登記、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和收益分配相關(guān)制度，便于規(guī)避該現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)上述制度作出相對(duì)完善具體的規(guī)定；另一方面，在不違反憲法的前提下，又賦予各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定的自治權(quán)。既有硬性規(guī)定，又可靈活變通，充分考慮各地復(fù)雜的實(shí)際情況，盡力擴(kuò)大本法的覆蓋面。

在組織登記、組織機(jī)構(gòu)方面，根據(jù)第三章、第四章可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成。類似于現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，成員大會(huì)同股東大會(huì)，成員較多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的成員代表大會(huì)同董事會(huì)，決議事項(xiàng)須經(jīng)三分之二以上多數(shù)表決才可通過。第三十五條規(guī)定了誠(chéng)實(shí)信用、勤勉謹(jǐn)慎義務(wù)，即理事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員或者監(jiān)事應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，不得損害村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益。同時(shí)，該法明確規(guī)定，如果上述人員違反了法律法規(guī)，將根據(jù)責(zé)任追究機(jī)制對(duì)其追責(zé)。

在財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和收益分配方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的范圍，并對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)和入市作出原則性規(guī)定，明確規(guī)定宅基地不屬于經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織須定期向成員公開財(cái)務(wù)狀況、集體資產(chǎn)的使用和管理以及其他重要的經(jīng)濟(jì)利益信息等。此外，還需準(zhǔn)備年度經(jīng)營(yíng)報(bào)告、年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和收益分配方案等，以供成員參考和查閱。本法從制度規(guī)范角度完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行管理，確保組織成員擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部受到少數(shù)人的控制，幫助妥善解決各種利益關(guān)系沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

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責(zé)任編輯：樊 霞