群眾參與鄉(xiāng)村治理的難關(guān)與出路

鄉(xiāng)村能否得到科學(xué)有效治理，是鄉(xiāng)村能否實(shí)現(xiàn)全面振興的關(guān)鍵。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口大量遷徙至城市安家落戶，包括鄉(xiāng)村治理急需的各類人才在內(nèi)大量涌向城鎮(zhèn)謀求更好發(fā)展，客觀上造成了鄉(xiāng)村人口特別是鄉(xiāng)村治理人才的大量流失，進(jìn)而不可避免地給一些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。只有堅(jiān)持黨的群眾路線，聚焦當(dāng)前群眾參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，多維度探尋有效對(duì)策，才能找到破解路徑，如期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，資金、人才等生產(chǎn)要素從廣大鄉(xiāng)村大量流向城市，給部分地方的鄉(xiāng)村治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這種背景下，文章以廣東省梅州市為研究樣本，聚焦基層群眾參與鄉(xiāng)村治理這一主題，采用問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談、集體座談等形式收集了229份第一手資料，理論聯(lián)系實(shí)際，分析了該市基層群眾參與鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境、原因，并提出了應(yīng)對(duì)之策，拋磚引玉，為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理相關(guān)研究與實(shí)踐做出應(yīng)有之貢獻(xiàn)。

基層群眾參與鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

一些地區(qū)鄉(xiāng)村的日益“空心化”，導(dǎo)致“頭雁”缺失

某種程度而言，農(nóng)業(yè)是靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)。相對(duì)工業(yè)而言，農(nóng)業(yè)具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投入高、勞動(dòng)力容納量少、回報(bào)低等特點(diǎn)。因此，近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村人口選擇離開(kāi)鄉(xiāng)村，涌向城市尋求更好的發(fā)展。

在梅州市的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，村民小組長(zhǎng)和村干部，一時(shí)很難找到合適人選，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化、科學(xué)化自然無(wú)從談起。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理人才特別是“頭雁”人才的缺失，是梅州市鄉(xiāng)村治理不可回避的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。只有盡快破解這一瓶頸，方能使梅州基層群眾有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，并結(jié)出碩果。

一些地區(qū)基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體地位不夠突出

農(nóng)民群眾一方面是鄉(xiāng)村的主人，另一方面也是鄉(xiāng)村治理的主體。鄉(xiāng)村治理的核心就是要突出農(nóng)民群眾的參與。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在梅州的一些偏遠(yuǎn)落后鄉(xiāng)村，“干部干，群眾看”的現(xiàn)象仍較為突出。政府有關(guān)部門和公職人員那頭熱，而基層農(nóng)民群眾這頭卻很冷，何以至此？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在加大鄉(xiāng)村資源投入和政策優(yōu)惠的同時(shí)，強(qiáng)化了行政力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的直接治理，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了基層政府大包大攬的做法，導(dǎo)致基層農(nóng)民群眾自治體系的虛化，一定程度上削弱了其在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和主觀能動(dòng)性，這或許是重要原因之一。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然有74.24%的群眾對(duì)鄉(xiāng)村重大事務(wù)要通過(guò)村民會(huì)議民主商議決定表示認(rèn)同，但仍有高達(dá)15.72%的群眾對(duì)村干部說(shuō)了算表示可以理解，還有10.04%的村民對(duì)此事根本沒(méi)有關(guān)注。調(diào)查中，有群眾反映，梅州市一些鄉(xiāng)村的重大事項(xiàng)的決策權(quán)仍集中在上級(jí)政府以及村“兩委”手中，基層農(nóng)民群眾在參與公共政策制定、利益訴求等方面雖有表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，但話語(yǔ)權(quán)很弱，影響力也很有限。為此，基層群眾參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體性受到了削弱，其治理鄉(xiāng)村的積極性自然會(huì)打上一定折扣。

基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)意識(shí)不夠強(qiáng)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在梅州，一些鄉(xiāng)村地區(qū)的常居人員至今仍具有“三留守”特點(diǎn)，即留守兒童、留守婦女和留守老人和殘疾人較多。而這些留守人員，他們文化程度普遍較低，一些人甚至從來(lái)沒(méi)有離開(kāi)過(guò)村莊。這些人對(duì)于參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性自然就無(wú)從談起。個(gè)別村干部還反映，村“兩委”召開(kāi)鄉(xiāng)村協(xié)商議事會(huì)議，即使單獨(dú)列支經(jīng)費(fèi)對(duì)參與人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而群眾參與率仍然較低?？v然有時(shí)參與，他們大多也僅僅是作為觀察者身份出現(xiàn)，從頭到尾不發(fā)言，更談不上能對(duì)鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興提出一些建設(shè)性意見(jiàn)或建議。

在文章的229個(gè)調(diào)查樣本中，有8.7%的群眾參與鄉(xiāng)村治理的態(tài)度較為消極，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是鎮(zhèn)村兩級(jí)的事情，對(duì)于自己是額外的負(fù)擔(dān)，把自己置身事外，覺(jué)得參不參與都沒(méi)有實(shí)際意義；有40%的群眾表示除村民選舉外，未參加過(guò)任何村民議事活動(dòng)；有34%的群眾表示未協(xié)助過(guò)村委會(huì)、村民小組參與鄉(xiāng)村建設(shè)；10%的群眾表示未參加過(guò)鄉(xiāng)村治理的任何活動(dòng)?？梢?jiàn)，當(dāng)前，在梅州市不少地方，基層群眾缺乏鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興的主動(dòng)意識(shí)。這一問(wèn)題不容小覷，必須引起有關(guān)部門高度重視。

不少基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的能力不足

群眾參與鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興要取得實(shí)效，就要求參與者具備一定的綜合素質(zhì)和能力。例如，參與群眾需要具備一定的溝通協(xié)調(diào)能力、口頭表達(dá)能力、人際交往能力以及政策理解能力等。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就梅州市鄉(xiāng)村特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村而言，具備這些能力的人才，普遍外出打工或創(chuàng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興人才嚴(yán)重匱乏，剩下的“留守人口”權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、道德意識(shí)、法治意識(shí)都較弱，其表達(dá)利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力均明顯不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，因而他們難以實(shí)質(zhì)性參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有57.21%的群眾坦承自己參與能力不足，參與鄉(xiāng)村治理的效果很有限。不得不說(shuō)，基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的能力不足問(wèn)題，至今仍是制約梅州市乃至我國(guó)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興效能的一個(gè)重要瓶頸。

此外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)村的“四議兩公開(kāi)”機(jī)制至今仍未充分發(fā)揮作用，其村務(wù)公開(kāi)、重大事項(xiàng)公開(kāi)等工作，仍還需再頻密、再透明、再擴(kuò)大。上述種種問(wèn)題，均是當(dāng)前基層群眾參與鄉(xiāng)村治理必須直面的現(xiàn)實(shí)窘境。

提升基層群眾參與鄉(xiāng)村治理效能策略探討

注重人才回流，推動(dòng)群眾在鄉(xiāng)村治理中“樂(lè)參與”

鄉(xiāng)村治理為農(nóng)民而治，鄉(xiāng)村治理由農(nóng)民而治。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵因素，特別是針對(duì)梅州市而言，廣袤的地理環(huán)境更加決定了其鄉(xiāng)村治理必須依靠本地群眾。為此，政府有關(guān)部門須采取政策傾斜、加大人財(cái)物專項(xiàng)投入等切實(shí)可行的措施，吸引各類外出人員和鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有效參與鄉(xiāng)村治理。

一是要以政策招人。須充分利用梅州市“1+N”人才激勵(lì)政策出臺(tái)的契機(jī)，大力落實(shí)“金谷計(jì)劃”，建立健全本地外出人員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，用好鄉(xiāng)村振興人才驛站“一站式”服務(wù)窗口，引進(jìn)入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才，發(fā)掘一批“鄉(xiāng)創(chuàng)客”“土專家”“田秀才”和能工巧匠，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢等人才帶頭作用。同時(shí)，要以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，吸引外出企業(yè)家、專家學(xué)者、技術(shù)技能人才等回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有力破解鄉(xiāng)村人口“空心化”帶來(lái)的人才不足、人才能力不強(qiáng)的困境。

二是要以產(chǎn)業(yè)聚人。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是滿足人民美好生活需要的重要前提。要充分挖掘梅州市當(dāng)?shù)靥赜械慕痂?、稻米、茶油等特色產(chǎn)業(yè)品牌優(yōu)勢(shì)，并積極凝練農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新模式，強(qiáng)化鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，加大技術(shù)投入，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，推動(dòng)更多特色產(chǎn)品形成品牌，做到用品牌塑造產(chǎn)業(yè)。要通過(guò)完善設(shè)施、增加就業(yè)、反哺民生等，釋放更多惠民效應(yīng)，讓更多外出人員愿意在家鄉(xiāng)團(tuán)聚同謀發(fā)展。

三是要以環(huán)境留人。要認(rèn)真落實(shí)政府“三清三拆”有關(guān)政策文件，大力開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治，深入實(shí)施“美麗村屋”獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，推進(jìn)交通公路改造、中小河流治理、農(nóng)房風(fēng)貌管控等工作。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)圍龍屋、紅色革命遺址的修繕，并在保護(hù)的同時(shí)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和利用，使其煥發(fā)新顏，進(jìn)而打造旅游精品路線，用宜業(yè)宜居宜游的農(nóng)村新貌，吸引廣大外出人員欣然留在鄉(xiāng)村，愿意扎根鄉(xiāng)村，樂(lè)于參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

科學(xué)定位政府角色，激發(fā)基層群眾鄉(xiāng)村治理中的“能參與”

以村、鎮(zhèn)為代表的各級(jí)政府是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體。因此，要處理好政府、基層群眾在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的辯證關(guān)系。

一方面，要科學(xué)合理地定位政府角色。要充分尊重本土基層群眾的主體地位，明確政府作為“統(tǒng)籌者”的身份，盡快從“支配者”的角色中剝離出來(lái)，主動(dòng)將權(quán)力下放，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，并與基層群眾自治組織有效鏈接，使基層群眾自治組織獲得更多自主權(quán)?；鶎尤罕娍梢猿浞中惺棺约旱拿裰鳈?quán)利，更好地履行為轄區(qū)居民服務(wù)職能，從而真正實(shí)現(xiàn)“還政于村”“還政于民”的政策初心。

另一方面，要充分發(fā)揮基層黨組織的紐帶作用?；鶎狱h組織一頭連著政府，一頭連著基層群眾，只有充分發(fā)揮基層黨組織的橋梁紐帶作用，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的主體從政府更好地讓渡給基層群眾。就梅州市而言，要抓住當(dāng)前實(shí)施新一輪基層黨建三年行動(dòng)計(jì)劃的契機(jī)，注重選聘高等院校畢業(yè)生、優(yōu)秀黨員、本村致富能手、外出經(jīng)商人員等政治原則強(qiáng)、理論素養(yǎng)高、熟悉農(nóng)村工作，既善抓黨建又懂經(jīng)濟(jì)的優(yōu)秀人才充實(shí)到村“兩委”干部中，全力打造威信高、帶動(dòng)力強(qiáng)、能發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用的村級(jí)黨組織。這樣，在村級(jí)黨組織的引領(lǐng)下，基層群眾就能實(shí)現(xiàn)“能參與”，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理取得實(shí)效，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，推動(dòng)基層群眾在鄉(xiāng)村治理中“想?yún)⑴c”

人民群眾是歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的主體力量，要緊緊依靠人民，堅(jiān)持人民群眾在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的主體地位。只有破除一切阻礙因素，通過(guò)多維度的宣傳和教育，引導(dǎo)基層群眾切實(shí)轉(zhuǎn)變治理理念，推動(dòng)群眾在治理實(shí)踐中發(fā)揮主體作用，方能提升鄉(xiāng)村治理的成效。

一是要加強(qiáng)政策的宣傳和普及。要依托“三微一端”等新媒體以及廣告欄、公示欄等傳統(tǒng)媒體，綜合運(yùn)用線上線下兩種宣傳方式，深入宣傳鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)政策，幫助人民群眾加深對(duì)治理政策和制度的認(rèn)識(shí)，切實(shí)解決基層群眾的思想困惑，幫助其搞清楚、弄明白鄉(xiāng)村社會(huì)治理是為人民群眾謀幸福，幫助其深入領(lǐng)會(huì)鄉(xiāng)村治理是全體鄉(xiāng)村人民群眾的事業(yè)。要以政策的普及和推廣，推動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)觀念上的大轉(zhuǎn)變，推動(dòng)群眾發(fā)自內(nèi)心地對(duì)鄉(xiāng)村治理感興趣、想?yún)⑴c。

二是加強(qiáng)典型案例的宣傳引導(dǎo)。要通過(guò)宣傳各地依托群眾助推鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、組織群眾代表到鄉(xiāng)村治理示范點(diǎn)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)等途徑，讓人民群眾切身感受到參與鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的獲得感與幸福感，使群眾深刻了解自己是真正的“鄉(xiāng)村治理者”而不是被動(dòng)參與的“服從者”，讓鄉(xiāng)村治理“主人翁”意識(shí)內(nèi)化于每位群眾心中。

三是加強(qiáng)紅色文化的宣傳教育。梅州市是廣東省唯一全境納入原中央蘇區(qū)規(guī)劃范圍的地級(jí)市，要充分用好本地豐厚的紅色資源，可以通過(guò)建好、用好本地紅色革命遺址、組織實(shí)施紅色文化展演等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，深入開(kāi)展紅色教育，增強(qiáng)基層群眾的“鄉(xiāng)村治理共同體”意識(shí)，引導(dǎo)群眾積極投身鄉(xiāng)村治理這一新時(shí)代革命浪潮，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理見(jiàn)成效、樹品牌。

加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，推動(dòng)群眾在鄉(xiāng)村治理中“善參與”

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“全面提升農(nóng)民素質(zhì)素養(yǎng)，育好用好鄉(xiāng)土人才?！编l(xiāng)村治理的實(shí)踐證明，培養(yǎng)一支數(shù)量充足、素質(zhì)上乘的農(nóng)民隊(duì)伍，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理鄉(xiāng)村全面振興的必要條件。

一是要在強(qiáng)化理論教育中提升基層群眾的“自治”能力。要充分用好新時(shí)代文明實(shí)踐所（站）、綜合文化室、黨群服務(wù)中心、黨務(wù)宣傳欄等陣地，積極宣傳參與選舉、決策、管理、監(jiān)督等民主自治活動(dòng)的規(guī)定和流程，定期開(kāi)展《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等專題宣講，不斷提高群眾參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的能力和水平，實(shí)現(xiàn)治理為群眾、治理靠群眾。

二是要在強(qiáng)化普法宣傳中提升“法治”能力。要以創(chuàng)建“民主法治示范村”為抓手，發(fā)揮法律明白人、普法志愿者、駐村法律顧問(wèn)、返鄉(xiāng)大學(xué)生等群體作用，常態(tài)開(kāi)展普法宣傳教育，增強(qiáng)群眾的法治意識(shí)，健全完善群眾法治訴求機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法解決利益糾紛，對(duì)那些涉及群眾利益的法律法規(guī)，積極引導(dǎo)群眾提出意見(jiàn)，提升鄉(xiāng)村治理的法治化和民主化水平。

三是在強(qiáng)化文明教化中提升“德治”能力。要積極弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以通俗易懂、生動(dòng)形象的方式，開(kāi)展群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣教活動(dòng)，使其成為群眾自覺(jué)的行為習(xí)慣。要善于借鑒省內(nèi)外德治的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，如可以推廣梅州市大埔縣“功德長(zhǎng)廊”的有益經(jīng)驗(yàn)，在鄉(xiāng)村廣泛設(shè)立善行榜、義舉榜等德行善舉量化平臺(tái)，著力推動(dòng)群眾涵養(yǎng)崇尚文明、向上向善的良好素養(yǎng)，為鄉(xiāng)村治理營(yíng)造良好風(fēng)氣，助推基層治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

拓寬參與渠道，推動(dòng)群眾在鄉(xiāng)村治理中“勤參與”

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要豐富聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

一是要?jiǎng)?chuàng)新開(kāi)展“指尖議政”?？山梃b和推廣梅州市梅江區(qū)三角鎮(zhèn)墟鎮(zhèn)社區(qū)“指尖議政”的創(chuàng)新模式及做法，全力打造好居民網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，如可以通過(guò)開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)村公眾號(hào)、建立村民微信群、意見(jiàn)留言箱等方式創(chuàng)新開(kāi)展“指尖議政”，為群眾提供更加及時(shí)、便捷的參與平臺(tái)，讓廣大外出人員不回鄉(xiāng)也能盡知鄉(xiāng)里事，并積極參與網(wǎng)絡(luò)議政，多獻(xiàn)務(wù)實(shí)之策，提高鄉(xiāng)村治理的綜合成效。

二是要落實(shí)各類公開(kāi)制度。進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)“四議兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度，不斷完善村級(jí)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方式方法，拓寬村務(wù)公開(kāi)的形式、內(nèi)容和程序，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)群眾參與協(xié)商的熱情。

三是要暢通群眾議事渠道。積極借鑒梅州市蕉嶺縣“六事”鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式，暢通群眾議事的渠道，豐富群眾參與的形式。要結(jié)合實(shí)際，以村議事平臺(tái)、老人聯(lián)誼會(huì)等群眾議事平臺(tái)為基礎(chǔ)陣地，不斷延伸和拓展議事場(chǎng)所。可把議事的固定場(chǎng)所拓寬到田間地頭、村頭巷角，打造更多百姓議事亭、村民議事廳等群眾議事平臺(tái)。要深入開(kāi)展群眾說(shuō)事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等協(xié)商活動(dòng)，引導(dǎo)群眾積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，激活基層最廣大的治理“細(xì)胞”。

鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興，是中華民族偉大復(fù)興中不可回避的重要章節(jié)。只有全社會(huì)各階層緊密團(tuán)結(jié)在黨和政府的周圍，不斷解放思想、勇于實(shí)踐、戒驕戒躁、久久為功，方能取得預(yù)期之成效。

（作者單位：中共梅縣區(qū)委黨校）