航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理問題研究

摘 要：作為中國交通運(yùn)輸發(fā)展的重要組成部分，航道基建項(xiàng)目關(guān)乎我國航運(yùn)工程的質(zhì)量，決定著我國航運(yùn)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)的水平。績效評價(jià)管理是航道基建項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，能夠確保項(xiàng)目資源的合理使用，提高工程建設(shè)的效率和效益。為此，本文詳細(xì)剖析了航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理存在的問題，并從相關(guān)方面提出了優(yōu)化策略建議，以期促進(jìn)我國航道基建項(xiàng)目新時(shí)代發(fā)展。

關(guān)鍵詞：航道基建；績效評價(jià)；績效管理

2020年，中國交通運(yùn)輸部正式施行了《航道工程建設(shè)管理規(guī)定》，該規(guī)定對新建航道、航道整治、疏浚工程、航運(yùn)樞紐以及通航建筑物等工程及其配套設(shè)施的建設(shè)活動(dòng)作出了規(guī)范，旨在加強(qiáng)航道工程建設(shè)管理，提高航道工程建設(shè)水平。作為航道工程建設(shè)的重要部分，航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理能夠提高財(cái)政資金使用規(guī)范，推動(dòng)項(xiàng)目資源高效利用。為此，探討航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理存在的問題

（一）績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善

當(dāng)前，一些航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置尚不完善，適用范圍不足。比如，有的航道基建項(xiàng)目沒有充分考慮項(xiàng)目本身所處的自然環(huán)境、目標(biāo)任務(wù)以及功能作用的地區(qū)差異，在生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上采取“一刀切”的做法，致使績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置和運(yùn)用不足，不能作為項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)依據(jù)。同時(shí)，鑒于基建項(xiàng)目在人員撤離、設(shè)備設(shè)施拆除、封堵進(jìn)礦口、平整場地、植樹種草、封育圍欄、加固護(hù)坡等方面的現(xiàn)實(shí)困難有所不同，項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分考慮基建項(xiàng)目的實(shí)際需求，力求目標(biāo)任務(wù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及治理措施考核指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)相符。然而，某些項(xiàng)目只采取傳統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)略顯寬泛，加上指標(biāo)應(yīng)用又缺乏靈活性，使得績效評價(jià)落實(shí)困難重重，難以實(shí)現(xiàn)對航道基建項(xiàng)目全面、客觀、準(zhǔn)確的績效評價(jià)[1]。

（二）績效評價(jià)成本管理不合理

基建項(xiàng)目績效評價(jià)成本管理不合理，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，改革路徑不成熟。近年來，雖然航道基建項(xiàng)目在成本效益分析上提出了新要求，旨在加強(qiáng)成本績效評價(jià)監(jiān)督，落實(shí)全過程成本管理。但是，部分項(xiàng)目管理人員仍然存在成本績效理念偏差，將工作重點(diǎn)片面地放置在核算支出、自降管理標(biāo)準(zhǔn)上。其二，管理責(zé)任不明確。目前，一些航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)成本管理具有被動(dòng)特征，其相關(guān)制度辦法、工作實(shí)施、部門職責(zé)尚不清晰，沒有利用部門合力開展成本預(yù)算，同時(shí)，項(xiàng)目內(nèi)部對于項(xiàng)目成本測算與審核、成本執(zhí)行管控、成本糾偏等環(huán)節(jié)的責(zé)任分工不夠明確，嚴(yán)重影響了工作效率和質(zhì)量。其三，工作思路混亂。當(dāng)前，部分航道基建項(xiàng)目成本測算不夠細(xì)化，成本效益分析流程不夠規(guī)范，同時(shí)，成本績效與“事前、事中、事后”預(yù)算績效管理之間的銜接融合機(jī)制不夠，致使成本指標(biāo)與預(yù)算匹配度較低。

（三）績效評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理不高效

當(dāng)前，一些航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理缺乏有效監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，致使決策層缺乏對項(xiàng)目活動(dòng)深度了解，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)體系的“泛化”和“形式主義”。比如，航道基建項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)基于項(xiàng)目特定環(huán)境和實(shí)際需求，定制項(xiàng)目個(gè)性化關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）[2]。但是，鑒于一些航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)意識不足，導(dǎo)致項(xiàng)目績效指標(biāo)監(jiān)控與應(yīng)用往往浮于表面，僅重視以增長率或者利潤總額等宏觀指標(biāo)為評價(jià)指標(biāo)，忽視甚至掩蓋業(yè)務(wù)流程存在的如員工績效低下、客戶滿意度下降、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)行不到位等非業(yè)績風(fēng)險(xiǎn)因素，從而稀釋了評價(jià)指標(biāo)體系本應(yīng)具備的客觀指導(dǎo)功能發(fā)揮，極大降低了評估結(jié)果的有效性。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理績效評價(jià)框架尚不完善，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)戰(zhàn)略、組織績效整合不夠，績效評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)考量不全。

（四）信息公開透明監(jiān)督不充足

在航道基建項(xiàng)目預(yù)算績效信息公開過程中，還存在公開范圍不足、信息披露質(zhì)量不高以及監(jiān)督機(jī)制不善等問題。從公開范圍不足來看，基建項(xiàng)目通常公開一般公共預(yù)算項(xiàng)目，對自評信息、第三方績效評價(jià)報(bào)告以及資金使用明細(xì)等信息公布較少；從信息披露質(zhì)量不高來看，一些基建項(xiàng)目關(guān)鍵信息并未公開，比如，選擇性公開或者不公開與預(yù)算同步下達(dá)的績效目標(biāo)和相應(yīng)指標(biāo)，影響了績效信息公開的質(zhì)量，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)成本信息透明度不足，給績效評價(jià)工作監(jiān)督增加了難度；從監(jiān)督機(jī)制不善來看，公眾監(jiān)督和第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督渠道仍然受限，并未形成結(jié)合公眾、相關(guān)利益主體和第三方機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督合力，致使航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理流于形式。

二、航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)管理的優(yōu)化策略

（一）構(gòu)建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系

1.完善項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)

航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)范圍廣泛，涵蓋了從項(xiàng)目啟動(dòng)到完成的全過程、全階段，牽涉包括決策制定、資金管理、組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出成果和項(xiàng)目效益等多個(gè)維度。為此，完善基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)，要在全面了解航道基建項(xiàng)目績效表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，分類制定評價(jià)指標(biāo)，為基建項(xiàng)目的持續(xù)改進(jìn)和管理提供依據(jù)。具體來說，可以將基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)劃分為以項(xiàng)目決策為主的一類指標(biāo)、以項(xiàng)目管理為主的二類指標(biāo)、以項(xiàng)目產(chǎn)出為主的三類指標(biāo)和以項(xiàng)目效益為主的四類指標(biāo)。在實(shí)際應(yīng)用中，這些指標(biāo)都應(yīng)有明確的權(quán)重和目標(biāo)值，并能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求進(jìn)行靈活調(diào)整，以清晰比對目標(biāo)值的執(zhí)行情況，綜合評估項(xiàng)目的整體績效情況，為管理者未來管理和決策調(diào)整提供有效參考。比如，“一類指標(biāo)”下設(shè)立項(xiàng)依據(jù)充分性、績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性、預(yù)算編制合理性等指標(biāo)；“二類指標(biāo)”下設(shè)預(yù)算執(zhí)行率、資金使用合規(guī)性、政府采購規(guī)范性、合同管理規(guī)范性等指標(biāo)；“三類指標(biāo)”下設(shè)產(chǎn)出數(shù)量、疏浚工程計(jì)劃完成率、測量計(jì)劃完成率、產(chǎn)出質(zhì)量、一次性驗(yàn)收合格率、疏浚土處置達(dá)標(biāo)率、環(huán)境達(dá)標(biāo)率、產(chǎn)出時(shí)效、項(xiàng)目完工及時(shí)性、項(xiàng)目成本控制有效性等指標(biāo)；“四類指標(biāo)”下設(shè)實(shí)施效益、擱淺事故發(fā)生率、重大安全事故發(fā)生率、工程有責(zé)投訴發(fā)生率、文明施工滿意度等指標(biāo)。同時(shí)，基建項(xiàng)目績效評價(jià)“一類指標(biāo)”與“后三類指標(biāo)”應(yīng)是整體與部分、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、決策與執(zhí)行的關(guān)系，即作為指標(biāo)上層的“項(xiàng)目決策”類指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)形成對“項(xiàng)目管理”“項(xiàng)目產(chǎn)出”以及“項(xiàng)目效益”指導(dǎo)關(guān)系，為下三類指標(biāo)提供立項(xiàng)與合理性論證等依據(jù)。

2.嚴(yán)格項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)執(zhí)行

只有嚴(yán)格航道基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)的執(zhí)行，才能強(qiáng)化航道基建項(xiàng)目管理，提升基建項(xiàng)目后期進(jìn)度質(zhì)量。首先，要嚴(yán)格確保航道基建項(xiàng)目承擔(dān)單位工作質(zhì)量，對承擔(dān)單位的中長期目標(biāo)和年度績效目標(biāo)予以明確，對其目標(biāo)的科學(xué)性、合理性以及與部門職能的匹配性予以評測，以確保承擔(dān)單位按時(shí)保質(zhì)完成發(fā)展項(xiàng)目，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效益。其次，要重視基建項(xiàng)目的后期評估，在強(qiáng)化基建標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度的基礎(chǔ)上，評價(jià)項(xiàng)目是否符合項(xiàng)目戰(zhàn)略規(guī)劃、是否符合既定目標(biāo)完成要求以及是否帶來社會(huì)與生態(tài)環(huán)境效益。當(dāng)然，還要重視評估航道基建項(xiàng)目對保障航道安全、促進(jìn)設(shè)施升級的引領(lǐng)性，在探索地方成功的同時(shí)，放大項(xiàng)目的可持續(xù)性示范效果。最后，要建立個(gè)性化基建執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)[3]。在原有績效評價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，制定與國家標(biāo)準(zhǔn)、本地區(qū)航道基建發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保相關(guān)指標(biāo)的有效宣貫和落地。

（二）完善項(xiàng)目績效評價(jià)成本管理

1.確定成本管控績效評價(jià)重點(diǎn)

首先，要對投資決策進(jìn)行績效評價(jià)。航道基建項(xiàng)目投資決策是在深入了解航道工程行業(yè)基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目未來投資做出的戰(zhàn)略決策。加強(qiáng)對投資決策的績效評價(jià)，就是對項(xiàng)目所在的市場環(huán)境、技術(shù)發(fā)展、政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及未來的發(fā)展趨勢等方面的情況進(jìn)行必要調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注投資決策的預(yù)期產(chǎn)出、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及項(xiàng)目可持續(xù)等內(nèi)容，為后續(xù)成本管控提供明確的預(yù)期績效指標(biāo)。其次，實(shí)施全過程的成本管控績效評價(jià)。要對航道基建項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)到完成的全過程成本控制進(jìn)行評估，并重點(diǎn)關(guān)注投資成本、投資成本過程控制和投資目標(biāo)達(dá)成率等方面的指標(biāo)，確保航道基建項(xiàng)目的成本目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制、成本控制、成本分析、成本效益得以系統(tǒng)性評估以及績效評價(jià)。最后，加強(qiáng)投資效果績效評價(jià)。要對航道基建項(xiàng)目投資考核評價(jià)的計(jì)分規(guī)則、計(jì)分公式以及計(jì)分依據(jù)予以考核，并充分審查政策目標(biāo)相關(guān)性、政策執(zhí)行效率、投資效益、分配公平性等方面指標(biāo)，以確保投資效果的真實(shí)性、可參考性。

2.加強(qiáng)成本預(yù)算績效分析

開展成本預(yù)算績效分析工作，是踐行基建項(xiàng)目管理精細(xì)化、費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)化的重要舉措，要從深入實(shí)地采訪、建立分析程序、完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系三個(gè)方面出發(fā)推進(jìn)相關(guān)工作。從深入實(shí)地采訪來看，可以成立航道基建項(xiàng)目預(yù)算績效工作組，參與項(xiàng)目一線訪談及實(shí)地調(diào)查，以深入了解基建項(xiàng)目成本構(gòu)成，分析、梳理影響成本的關(guān)鍵因素，剔除不合理支出。從建立分析程序來看，基建項(xiàng)目成本預(yù)算績效分析主要包括準(zhǔn)備、施行、應(yīng)用三個(gè)階段。在準(zhǔn)備階段，管理人員要充分考慮項(xiàng)目要求及實(shí)施情況，制定總體工作方案，確定成本預(yù)算績效分析對象、分析目的、主要內(nèi)容、方式方法、分析程序、責(zé)任分工及時(shí)間安排等內(nèi)容，為業(yè)務(wù)一線執(zhí)行成本預(yù)算績效分析做出科學(xué)指導(dǎo)與具體要求。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理

1.準(zhǔn)確識別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

在航道基建項(xiàng)目中，績效評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)識別能夠有效確保工作順利開展，管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)程，準(zhǔn)確預(yù)估關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以減少績效評價(jià)結(jié)果誤差，提高決策的準(zhǔn)確性。比如，在項(xiàng)目事前準(zhǔn)備階段，要重點(diǎn)關(guān)注績效評價(jià)目的、績效待評項(xiàng)目、小組人員優(yōu)化等關(guān)鍵點(diǎn)，從源頭控制方案和人員風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目事中核查階段，要重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)場核查時(shí)間不足、流程簡化、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主觀、核查資源不充分等問題，并建立完善的績效評價(jià)制度，防止績效評價(jià)業(yè)務(wù)開展的隨意性；在項(xiàng)目事后結(jié)果階段，要有意識地解決績效評價(jià)結(jié)果公開性不足等問題，對航道基建項(xiàng)目本身資源環(huán)境承載能力、社會(huì)影響、航運(yùn)服務(wù)功能、清潔低碳能源體系完善等信息予以充分公開，征求社會(huì)大眾意見與接受公眾監(jiān)督，在提高結(jié)果公開性的同時(shí)，提高資金分配的安全性。此外，航道基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)還包括績效評價(jià)小組觀念、管理人員立場、部門溝通有效性、制度規(guī)范完善程度、參與人員專業(yè)知識等，對這些風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容都應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)防和應(yīng)對措施，確?？冃гu價(jià)工作的順利開展和結(jié)果的有效應(yīng)用。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)管理績效評價(jià)框架

風(fēng)險(xiǎn)管理績效評價(jià)框架是用于衡量基建工程風(fēng)險(xiǎn)管理效果的重要工具，應(yīng)當(dāng)從目標(biāo)一致性、多維度指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理效率、績效評價(jià)方法、信息傳遞與傳輸、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)意識與文化、信息技術(shù)工具等方面出發(fā)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理績效評價(jià)框架。從目標(biāo)一致性來看，風(fēng)險(xiǎn)管理績效評價(jià)框架是風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)戰(zhàn)略、組織績效相整合的工具，是將風(fēng)險(xiǎn)管理作為組織文化與績效實(shí)踐的組成部分，為此，管理者要根據(jù)自身特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求，整合航道基建發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管控以及經(jīng)濟(jì)效益四類目標(biāo)，確?？冃гu價(jià)的全面考量；從多維度指標(biāo)來看，航道基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)包括財(cái)務(wù)表現(xiàn)、運(yùn)營效率、產(chǎn)業(yè)集聚能力、儲備規(guī)模以及客戶滿意度等多項(xiàng)內(nèi)容，管理者要采用合理的績效評價(jià)方法，通過有效的溝通渠道和監(jiān)控機(jī)制，對多維度指標(biāo)進(jìn)行層次分析與量化分析，以生成具體、明確的績效評價(jià)結(jié)果，推進(jìn)項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理策略和流程優(yōu)化。

（四）確保項(xiàng)目信息公開透明監(jiān)督

建立績效管理平臺是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效管理的重要手段，能夠?qū)崿F(xiàn)對項(xiàng)目績效的實(shí)時(shí)監(jiān)控和評估，為決策者提供及時(shí)的信息支持。首先，要識別所有可能受到基建項(xiàng)目影響的利益相關(guān)者，并建立專門性的信息公開平臺，以定期發(fā)布包括項(xiàng)目評估報(bào)告、設(shè)計(jì)圖紙、施工計(jì)劃、環(huán)境影響報(bào)告等在內(nèi)的項(xiàng)目信息，制定詳細(xì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表、績效評價(jià)指標(biāo)評分表、績效評價(jià)問題數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總表和績效評價(jià)問題清單等附件，為報(bào)告的結(jié)論提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)支持，確保決策者和相關(guān)利益方能夠了解項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果和管理過程，以減少信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目績效評價(jià)的公正和可信任度。同時(shí)，信息公開平臺還要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況，定期更新項(xiàng)目進(jìn)展，公布項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果，對包括工程質(zhì)量安全、沿江區(qū)域平安渡汛、生態(tài)環(huán)境改善以及產(chǎn)研融合成效等在內(nèi)的基建項(xiàng)目成果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，確保相關(guān)部門能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行糾正。其次，引入第三方監(jiān)督。邀請獨(dú)立且專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對基建項(xiàng)目背景、資金安排、撥付情況、資金執(zhí)行情況以及支出績效目標(biāo)完成程度進(jìn)行全面審核，為決策者提供理性的評估結(jié)果。最后，提高公眾參與和反饋。要通過在線論壇、公共咨詢會(huì)等途徑，為公眾發(fā)現(xiàn)問題和積極反饋提供最大化便利，以提高資金使用效率和項(xiàng)目執(zhí)行效率。

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