中外比較視域下《檔案法》立法完善路徑思考

摘 要：“法令既行，紀律自正，則無不治之國，無不化之民。”國家治理體系建設(shè)的核心在于制度建設(shè)，法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形態(tài)。立足于我國檔案基本法發(fā)展的現(xiàn)實狀況，在分析對比我國與其他國家檔案法規(guī)在立法原則、結(jié)構(gòu)條款以及基本內(nèi)容方面的異同基礎(chǔ)上，總結(jié)新《中華人民共和國檔案法》現(xiàn)存若干改進空間，并借鑒學習國外優(yōu)秀檔案立法成果，提出完善策略以指導檔案法治工作，推動我國檔案事業(yè)的繁榮。

關(guān)鍵詞：檔案法；比較研究；檔案管理

一、研究設(shè)計與方法

結(jié)合檔案學基礎(chǔ)理論和基本知識，基于對我國2020版《檔案法》基本內(nèi)容的認知與把握，主要采用文獻調(diào)研法、比較分析法對《檔案法》現(xiàn)存問題及完善展開研究探討。

1.文獻調(diào)研法

圍繞相關(guān)檔案法律法規(guī)，通過國內(nèi)外相關(guān)數(shù)據(jù)庫文獻資料的調(diào)研，在國家檔案局和其他國家檔案與文件署官方網(wǎng)站檢索有關(guān)資料，查閱國內(nèi)外的研究文獻，統(tǒng)計、分析、歸納和總結(jié)有關(guān)研究成果，掌握國內(nèi)外檔案法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容與研究現(xiàn)狀，并為比較的研究方法奠定理論基礎(chǔ)。

2.比較分析法

結(jié)合文獻調(diào)研法得到的理論基礎(chǔ)和實際情況，查閱《境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，全面把握總結(jié)中外檔案基本法的基本內(nèi)容與框架結(jié)構(gòu)的角度異同點，這種分析比較法有助于系統(tǒng)性比較研究國內(nèi)外檔案法規(guī)基本共性與差異，從而得出我國在檔案立法工作方面尚需完善之處。

二、核心概念和內(nèi)涵界定

1.檔案法律

檔案法律是由一個國家根據(jù)國家憲法，在《立法法》指導下，經(jīng)國家最高權(quán)力機關(guān)制定或認可，為了加強對檔案的管理以及有效保護和利用檔案而制定的法律。

根據(jù)我國《立法法》及立法程序，檔案法律的法規(guī)效力為國家法律，處于憲法之下，不受行政法規(guī)及其以下法規(guī)效力層級干預(yù)，并適用于全國范圍的法律。我國的檔案法律主要為全國人大代表常委會通過的檔案法律，包括《檔案法》以及刑法、民法等基本法律或其他專門法律中涉及檔案的內(nèi)容或條款等。

2.檔案立法

檔案立法是指一個國家為了保障該國能夠有序推進檔案事業(yè)的發(fā)展，該國的立法機關(guān)根據(jù)憲法和立法程序認可、制定并通過檔案法規(guī)，向全國范圍發(fā)布并準許國家行政機關(guān)執(zhí)行的行為，檔案法規(guī)為檔案立法的結(jié)果。

立法機關(guān)應(yīng)遵循該國的憲法基本原則，以國家實際情況為基準，從國家整體利益出發(fā)，根據(jù)檔案立法思想和原則，參考本國和外國的立法沿革和現(xiàn)狀，制定檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案地方性法規(guī)、檔案部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件等。

三、《檔案法》現(xiàn)存問題及完善路徑

1.優(yōu)化檔案提供利用服務(wù)細則

我國2020版《檔案法》中縮短檔案封閉期由30年至25年，直接提升了我國檔案信息向社會的開放程度，對于我國檔案開放利用工作來說具有里程碑意義。然而，筆者通過與國外檔案利用法律條款的比對，我國檔案利用服務(wù)細則仍有一定的優(yōu)化空間。

新版《檔案法》降低了檔案封閉閾值，促進了檔案資源的開放利用，但保管大于利用、保密大于開放的傳統(tǒng)依舊在一定程度上束縛著檔案利用，相關(guān)法制建設(shè)也與西方國家有一定差距。公眾利用檔案是國家檔案保管的根本目的之一，這一點在《加拿大圖書與檔案法》中得到了很好的詮釋?！都幽么髨D書與檔案法》在“目標與權(quán)力”一章第七條對加拿大圖書與檔案館的首要目標做出了六條界定，并在接下來第八條對兩館館長完成這些目標提出了十項須履行的職責。第七條中第二項明確規(guī)定“使文獻遺產(chǎn)為人所知且被方便利用”，對應(yīng)的第八條第四項圖書館和檔案館館長職責為“提供便于檢索文獻的服務(wù)，包括不限于借閱、咨詢等”，第五項也同時提出圖書館與檔案館組織提供利用活動的建議，“機構(gòu)可制定展覽與出版活動來宣傳并詮釋文獻遺產(chǎn)”。從檔案收集、整理到檔案鑒定、保管、編研，最終到檔案提供利用，每個步驟都是各級檔案館對檔案工作職責的履行。但歸根結(jié)底，沒有檔案提供利用，檔案工作的大部分價值最終難以實現(xiàn)，這也是將檔案提供利用列入《加拿大圖書與檔案法》目標與權(quán)力這一重要章節(jié)的重要原因，突出檔案提供利用在加拿大檔案事業(yè)中的重要地位。同時，《加拿大圖書與檔案法》也明確加拿大圖書檔案館是提供檔案利用服務(wù)的公共服務(wù)機構(gòu)，而非具有行政職能的行政管理機構(gòu)，通過立法來明確這點，強化了檔案機構(gòu)的服務(wù)意識。我國《檔案法》可以借鑒《加拿大圖書與檔案法》，在立法環(huán)節(jié)明確檔案館工作人員在檔案提供利用中的履職規(guī)定，進一步強化利用服務(wù)在檔案法規(guī)建設(shè)中的重要位置。

《檔案法》第4章第27條中以25年為臨界點，對不同類型的檔案開放作出規(guī)定。我國《檔案法》雖規(guī)定25年的檔案封閉期，但延長或縮短封閉期的規(guī)定不甚清晰，不夠靈活，只用籠統(tǒng)的“少于25年”和“多于25年”概括。同時，針對“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放”這一表述，那么，何為其他到期不宜開放的檔案？有無具體的判定標準或原則？某些檔案館為圖省事避免麻煩，可能將本應(yīng)到期開放的檔案直接列入不宜開放一類，這種情況又當如何避免或處理？誠然，檔案封閉期的存在有其合理性，但較為寬泛的法案規(guī)定可能影響具體的執(zhí)法效果。因此，是否可以考慮根據(jù)檔案類別、檔案內(nèi)容等具體情況設(shè)定不同級別，對應(yīng)更為明確的封閉期，并進一步強化“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的信息開放原則，在維護國家安全的前提下，對與公民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的檔案適當提前開放，方便利用。

2.建立健全私人檔案監(jiān)管制度

1987年第一版《檔案法》問世實施，經(jīng)過1996、2016、2020三版修訂，整體框架體系日趨周密完整，每次修訂都更加適應(yīng)新時代的檔案工作需求。但針對私人檔案的性質(zhì)界定、擁有與使用權(quán)責明晰等方面的問題還未作出明確的法規(guī)界定。

首先，私人檔案拍賣在檔案行業(yè)爭議一直存在，如季羨林檔案、梁啟超檔案曾以拍賣形式公之于眾，其實名人檔案，進一步說私人檔案出現(xiàn)在拍賣行早已不是新鮮的現(xiàn)象，類似事情出現(xiàn)時每次都會引起業(yè)內(nèi)較大的反響與探討，針對這部分私人檔案的配套法規(guī)還有待進一步完善，最大的問題在于這種名人檔案是公共還是私有檔案的性質(zhì)界定不清。若將此類檔案的性質(zhì)定義為國家所有的公共檔案，那么拍賣、轉(zhuǎn)讓等涉及買賣交易的行為則應(yīng)按照新《檔案法》第二章第二十三條所規(guī)定的被禁止；但目前這類名人檔案拍賣活動并未被判定成非法活動，故此在邏輯上被劃分進私人檔案的范圍。然而，各博物館、檔案館中有關(guān)名人檔案資源在對國家文化建設(shè)方面的館藏價值是一致的。因此，是否將其作為公共檔案歸檔成為學界研究探討的一大焦點。

其次，私人檔案的價值鑒定、征購保存等環(huán)節(jié)的管理工作制度有待進一步健全完善。同時，征收后的社會價值挖掘、開放利用提供等可以借鑒法國等私人管理檔案規(guī)范制度建設(shè)成熟的國家。芬蘭在1994版《檔案館法》第五章單獨列出五項有關(guān)私人檔案的法條，標明私人檔案與公共檔案對于《政府活動公開法》的適用性一致，并特別規(guī)定國家檔案館務(wù)必妥善保管學術(shù)或者其他價值高的私人檔案，其修復(fù)復(fù)制費用也應(yīng)由國家檔案館以市場價撥款，還規(guī)定了這些私人檔案的利用、收購與國家檔案館的移交、存儲等管理要求。在丹麥《2002檔案館法》關(guān)于私人檔案管理的章節(jié)中，較好地處理與丹麥《個人數(shù)據(jù)處理法》的關(guān)系，提出《個人數(shù)據(jù)處理法》涉及的私有團體或個人檔案應(yīng)由文化大臣在征求保護機構(gòu)意見之后決定開放利用的辦法，并且規(guī)定未找到所有者的私人檔案應(yīng)由持有者移交國家檔案館以及涉外檔案在離境之前應(yīng)由國家檔案館悉數(shù)備份。

我國《檔案法》在私人檔案各管理程序方面沒有一個系統(tǒng)、完善的制度表達，如私人檔案的保存、歸檔、開放利用皆未曾涉及。雖然第二章第二十二條規(guī)定了個人或者非國有機構(gòu)企業(yè)對非公共所有的私有形式形成的檔案保存規(guī)定，即“妥善保管”，但“妥善保管”的具體要求并沒有更細化、可操作性更強的制度落實。應(yīng)盡快將私人檔案管理納入《檔案法》修訂建設(shè)規(guī)劃，提高私人檔案文化價值，保障擁有者權(quán)益。針對我國文化大國的實際情況，面對龐大的散落在民間私人檔案的總體數(shù)量，可以在地方各級設(shè)置專門的私人檔案管理館藏機構(gòu)，彌補目前中國檔案系統(tǒng)中私人檔案管理行政部門的空缺。

除了國有檔案，專門的私人檔案管理館藏機構(gòu)可以專門針對私有檔案的采訪登記、價值鑒定、征購保存開展合法合規(guī)的監(jiān)管工作，也便于學界研究掌控私人檔案的歸檔動態(tài)。政府牽頭參與對私人檔案的歸檔利用有著至關(guān)重要的導向作用，從國家檔案局到地方各級檔案部門，應(yīng)加快私人檔案的有關(guān)法條的建設(shè)完善，抓住私人檔案發(fā)展勢頭，促進各級私人檔案管理體制優(yōu)化升級與私人檔案網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建，為民間非物質(zhì)文化遺產(chǎn)歷史記錄完整留存保駕護航。

3.細化檔案法律責任規(guī)定

“法律責任”一章為2020版《檔案法》新增的第七章，這一章大部分是針對檔案載體與檔案內(nèi)容受損后的后果列出處分與處罰辦法，如檔案遺失、出賣公共檔案給外國組織、不按規(guī)定對檔案開放利用、歸檔的或者篡改、私自復(fù)制抄錄提供公共檔案內(nèi)容等不法行為。但涉及更具體的與檔案工作程序有關(guān)的違規(guī)行為尚未給出對應(yīng)的處罰條文。

例如，《檔案法》第二十四條，檔案館或者各種企事業(yè)單位委托檔案服務(wù)企業(yè)整理單位檔案、提供檔案寄存服務(wù)、數(shù)字化升級檔案時，應(yīng)與受托企業(yè)簽訂委托服務(wù)協(xié)議，確保受托檔案的密保在監(jiān)督范圍之內(nèi)，而對違反此規(guī)定的處置管理辦法還處于缺失狀態(tài)。

另外，新版《檔案法》雖然新增了應(yīng)急突發(fā)檔案管理部分，如突發(fā)活動檔案的歸檔、開放利用等環(huán)節(jié)，但對應(yīng)的專業(yè)研究整理人員的配備、此類活動違規(guī)問責制度還有待納入法條制定規(guī)劃，導致相應(yīng)工作環(huán)節(jié)難以有效推進。

因此，筆者認為可以參照其他法律法規(guī)，在第七章第四十八條列舉的若干給予處分規(guī)定行為之后補充設(shè)置兜底法條，即在第四十八條列舉法條之后添加“其他”補充概括性的解釋說明，避免現(xiàn)有法規(guī)列出的違規(guī)行為、方式由于局限認知而考慮不全。尤其是在電子文件歸檔的新形勢下，各種電子手段的違規(guī)不斷更新，更加具有隱蔽性，增設(shè)兜底條款以免出現(xiàn)無法可依的情況。維護檔案法律的周密性、完整性、嚴謹性、革新性與適應(yīng)性，更好地服務(wù)于檔案事業(yè)的各環(huán)節(jié)。

我國現(xiàn)行檔案工作的法律要求是結(jié)合我國國情、體制和國際慣例而形成，體現(xiàn)出中國特色，即中央與地方統(tǒng)一，機關(guān)團體與企業(yè)事業(yè)單位統(tǒng)一，國有與民營統(tǒng)一，國內(nèi)單位與外國在中國企業(yè)機構(gòu)要求統(tǒng)一。應(yīng)當進一步加強對檔案形成者責任的具體要求，將凡是有責任追溯要求的行政管理及司法行為或是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，其所形成的文件、記錄、數(shù)據(jù)必須歸檔保存的要求，納入各項工作和活動之中。

4.補充檔案費用管理條款

完善檔案工作法制化、規(guī)范化進程中，細化各環(huán)節(jié)收費規(guī)定是重中之重，也有利于我國檔案開放利用工作高質(zhì)量開展，讓濫收費、阻撓信息需求、妨礙提供利用服務(wù)等行為無處遁形。該方面可以向目前費用規(guī)定表述較為翔實的國家借鑒。

例如，澳大利亞在《1983年檔案館法》第69A條中規(guī)定，館長應(yīng)以書面形式?jīng)Q定國家檔案館收取成比例數(shù)額的檔案自由裁量服務(wù)費；愛爾蘭在《1986年檔案館法》第25條規(guī)定，實施檔案法所涉及的在財政部部長批準范圍內(nèi)的項目經(jīng)費，由議會提供資金支出；《英國1958年公共檔案法》第二章第5條描述大法官職責時，規(guī)定了其制定檔案復(fù)制、摘抄等收費減免授權(quán)規(guī)章；加拿大在《圖書館與檔案館法》下《皇家資產(chǎn)盈余法》第18條列出了檔案財政規(guī)定，包含他人贈送的款項在內(nèi)所有檔案工作資金均應(yīng)匯入官方的圖書與檔案館賬戶，在法律范圍內(nèi)用于各項檔案工作支出；美國《國家檔案館與檔案管理局法》法條中也提及國家檔案局局長向國會提交報告的義務(wù)，每年一次，報告內(nèi)容應(yīng)包含基金會項目撥款開支情況，如收據(jù)等證據(jù)性文件。我國《檔案法》也可以借鑒此種規(guī)定，細化、完善基金項目費用去向管理法條，起到明確、有力的制度約束作用。

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作者單位：北京聯(lián)合大學應(yīng)用文理學院

作者簡介：楊佳琪（2000—），女，漢族，山東聊城人，碩士研究生，研究方向：檔案現(xiàn)代化管理。