集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑研究

摘" 要：在當前中國農村土地制度改革和信息化快速發(fā)展的大環(huán)境下，集體土地所有權的明晰化、規(guī)范化管理成為提升土地使用效率、維護農民權益的關鍵。該研究以福建省云霄縣為案例，探討集體土地所有權確權登記成果建庫更新的工作路徑，最終建立成果齊全完整、格式統(tǒng)一、準確可靠的農村集體土地所有權確權登記數(shù)據(jù)庫及匯交成果。集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作不僅可為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供堅實的數(shù)據(jù)支持，而且有助于進一步理順農村土地產(chǎn)權關系、妥善解決集體土地權屬爭議、有效化解農村社會矛盾，從而推動農業(yè)農村的健康發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞：集體土地；所有權；地籍調查；登記；數(shù)據(jù)庫建設

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）16-0048-04

Abstract： In the current environment of China's rural land system reform and the rapid development of information technology， the clear and standardized management of collective land ownership has become the key to improve land use efficiency and safeguard farmers' rights and interests. This study takes Yunxiao County， Fujian Province as a case to explore the working path of building and updating the database of collective land ownership registration results， and finally establish a complete， unified， accurate and reliable rural collective land ownership registration database and submit results. The work of building and updating the database of the results of collective land ownership registration not only provides solid data support for the unified registration of real estate， but also helps to further straighten out the relationship of rural land property rights， properly resolve disputes over collective land ownership， and effectively resolve rural social contradictions， so as to promote the healthy development of agriculture and rural areas and help rural revitalization.

Keywords： collective land; ownership; cadastral survey; registration; database construction

近年來，中國農村土地制度改革步伐加快，集體土地所有權的確權登記工作取得了顯著成效[1-3]。然而，隨著時間的推移和確權登記工作信息化[3-4]、數(shù)字化[5]的開展，原有的確權登記成果已不能完全適應新形勢下的需求。因此，開展集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作[6-7]，對于提升土地管理水平、維護農民合法權益、促進農業(yè)農村發(fā)展具有重要意義[8-9]。

2022年，《福建省自然資源廳關于印發(fā)加快完成集體土地所有權確權登記成果建庫更新匯交工作實施方案的通知》（閩自然資發(fā)〔2022〕32號），對全省農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作進行了安排、部署，云霄縣推動并完成本縣集體土地所有權確權登記成果更新匯交工作[10]。本文以云霄縣為例，根據(jù)“資料收集及分析—構建基礎數(shù)據(jù)庫—權屬情況核實—內業(yè)修整—成果輸出—質量檢查—成果應用”7個工作階段對集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑展開研究，進一步查清每宗集體土地的權屬、界址、面積和用途（地類）。

1" 研究區(qū)域概況

1.1" 云霄縣基本情況

云霄縣坐落于福建省東南部沿海地區(qū)，地理坐標橫跨北緯23°45′至24°14′，東經(jīng)117°07′至117°33′。在地理跨度上，云霄縣東西方向最大距離為31 km，南北方向最大距離為38 km。全縣總面積為1 157.452 km2，其中陸地面積占據(jù)了絕大部分，約為1 050.752 75 km2，而海域面積則為106.7 km2。在行政區(qū)劃上，云霄縣下轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別為云陵、陳岱、東廈、火田、莆美和列嶼6個鎮(zhèn)，以及下河、馬鋪、和平3個鄉(xiāng)。

1.2" 集體土地所有權確權登記現(xiàn)狀

云霄縣在集體土地所有權確權登記方面已有顯著成果。自2003年啟動初次登記以來，經(jīng)過詳細的現(xiàn)場勘查和資料整理，確保了登記數(shù)據(jù)的準確性和完整性。2012年的更新工作進一步完善了權屬信息且資料完備，登記程序規(guī)范。目前，云霄縣的集體土地所有權確權登記紙質材料保存完整，質量較高，然而，電子數(shù)據(jù)方面仍存在不全的情況，數(shù)字化程度較低，數(shù)據(jù)庫不夠規(guī)范，有待進一步完善。

2" 技術路線及作業(yè)流程

云霄縣集體土地所有權數(shù)據(jù)庫建設以滿足不動產(chǎn)登記為出發(fā)點，主要分為“資料收集及分析—構建基礎數(shù)據(jù)庫—權屬情況核實—內業(yè)修整—成果輸出—質量檢查—成果應用”7個階段。充分利用已有的集體土地所有權確權登記成果、土地征收（農轉用）審批材料、正射影像等成果資料，采取“內-外-內”的作業(yè)方式，分類開展成果整理入庫，同時針對集體土地所有權消滅、轉移，權利主體名稱或代碼發(fā)生變化，因測繪精度等原因造成所有權重疊等情形分類開展調查核實、登記成果更新后進行成果匯交等工作，作業(yè)技術流程圖如圖1所示。

3" 集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑

3.1" 資料收集及分析

3.1.1" 各類資料收集

全面收集電子數(shù)據(jù)和紙質資料，內容包括但不限于：①集體土地所有權確權登記成果。②土地征收批準文件。③互換土地的協(xié)議或土地調整文件、本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的材料、有關批準文件及不動產(chǎn)權屬證書。④農民集體合并或撤銷、行政區(qū)劃調整等導致集體土地所有權、農民集體名稱或代碼發(fā)生變化的相關材料。⑤土地權屬爭議調解書。⑥最新行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、高分辨率正射遙感影像圖等。

3.1.2" 資料整理與分析

全面整理和歸納所收集到的電子數(shù)據(jù)與紙質資料。依據(jù)現(xiàn)有的集體土地所有權確權登記資料，對當前登記數(shù)據(jù)的實時性進行驗證，并根據(jù)其特性進行分類標注，進而構建詳盡的集體土地所有權臺賬。針對已經(jīng)完成的集體土地所有權登記，要仔細檢查其內容的完整性，空間數(shù)據(jù)是否存在遺漏，以及圖形屬性是否與實際相符，并羅列問題清單。根據(jù)數(shù)據(jù)整理和分析情況，確定開展的工作內容，形成實施方案。

3.2" 構建基礎數(shù)據(jù)庫

根據(jù)云霄縣實際情況，本次數(shù)據(jù)整合建庫主要對已分析、簡單整理的成果整合處理（對數(shù)據(jù)格式進行統(tǒng)一、對坐標系統(tǒng)進行統(tǒng)一、對數(shù)據(jù)內容進行標準化和對缺失圖形及屬性數(shù)據(jù)進行補充等），但對原登記的界址點、界址線等規(guī)范化后不涉及核減或錯誤的仍然繼續(xù)使用，對國有土地核減后（統(tǒng)一預編制不動產(chǎn)單元代碼）形成初步數(shù)據(jù)庫。

3.2.1" 登記數(shù)據(jù)整理

根據(jù)TD/T 1066—2021《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》對已登記的矢量成果進行規(guī)范化、標準化處理，解決如下問題：①數(shù)據(jù)內容與數(shù)據(jù)庫標準內容不一致問題。②登記信息語義不一致問題。③數(shù)據(jù)類型、小數(shù)點位數(shù)、數(shù)量單位的標準化處理問題。④對包含多項內容的字段拆分處理問題。⑤登記數(shù)據(jù)項邏輯不一致問題，如數(shù)據(jù)項內容與標準字典表對應不一致，不動產(chǎn)單元代碼重復等。⑥關鍵數(shù)據(jù)項內容缺失，如缺失權利類型、證件號等。

將數(shù)據(jù)問題處理后，建立原登記數(shù)據(jù)和標準數(shù)據(jù)庫之間的字段映射，做好數(shù)據(jù)的遷移。

3.2.2" 矢量數(shù)據(jù)清理

對登記矢量數(shù)據(jù)整理后，進行數(shù)據(jù)清理，即刪除錯誤、冗余數(shù)據(jù)，理清登記數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢或歷史狀態(tài)。檢查映射后矢量數(shù)據(jù)，對重疊數(shù)據(jù)、多余數(shù)據(jù)進行分析后刪除。

3.2.3" 空間數(shù)據(jù)處理

對于只有紙質圖件的，在掃描數(shù)字化基礎上，利用已知控制點或高分辨率正射影像上同名地物點，糾正后進行數(shù)字化采集。完成矢量數(shù)據(jù)坐標轉換、格式統(tǒng)一、拓撲檢查和處理。

3.2.4" 屬性數(shù)據(jù)處理

屬性數(shù)據(jù)處理主要是根據(jù)TD/T 1066—2021《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》的要求，將原有的簿冊信息按最新的數(shù)據(jù)庫標準進行錄入，特別是宗地基本信息表里的空缺字段、空缺記錄數(shù)據(jù)，參照確權登記檔案中的權籍調查表等材料，采集補錄相關字段的信息，如權屬性質、權利設定方式和地號等。

3.2.5" 缺失數(shù)據(jù)采集

對登記信息中缺失信息的補錄，應通過查找登記資料進行補錄。登記簿信息缺失確實無法補錄的，用“/”代替。3.2.6" 數(shù)據(jù)整合關聯(lián)

數(shù)據(jù)整合關聯(lián)主要是對數(shù)據(jù)進行進一步完善、規(guī)范化處理，并建立關聯(lián)關系。

1）不動產(chǎn)單元代碼編制。在繼承原不動產(chǎn)單元代碼的基礎上，規(guī)范編制不動產(chǎn)單元代碼。

2）其他字段補錄。補錄要素代碼、特征碼、業(yè)務號等信息。

3）關聯(lián)關系重建。通過原宗地代碼關聯(lián)相應的不動產(chǎn)登記權利信息，用宗地代碼對宗地代碼屬性項賦值，用不動產(chǎn)單元代碼建立空間信息和屬性信息、不動產(chǎn)權利和登記過程關聯(lián)關系。

4）數(shù)據(jù)一致性核對。充分核對已有登記數(shù)據(jù)、紙質資料，修正錯誤、查缺補漏。

5）邏輯關系整理。通過業(yè)務號和不動產(chǎn)單元代碼等關鍵字建立不動產(chǎn)登記的上下手邏輯關系。

3.2.7" 集體土地核減

集體土地核減主要分為2種情況，一是已經(jīng)有土地征收或其他權屬相關的矢量數(shù)據(jù)；二是沒有收集到土地征收矢量數(shù)據(jù)，但有已掃描的土地征收檔案。

1）核減準備。①針對已經(jīng)有土地征收的矢量數(shù)據(jù)，應根據(jù)土地征收檔案中政府批復文件及相關圖形材料，對矢量數(shù)據(jù)的正確性進行核對，范圍和面積無誤后作為核減備用；針對不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，自然資源統(tǒng)一確權登記數(shù)據(jù)，相關界線數(shù)據(jù)，最新縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級行政界線，最新高分辨率正射影像圖等各類界線和影像類數(shù)據(jù)與上一輪農村集體土地所有權確權登記成果疊加分析，提取權屬變化情況進行記錄。②沒有收集到土地征收矢量數(shù)據(jù)但有已掃描的土地征收檔案，應首先對征收檔案中相關圖件，特別是土地勘測定界進行矢量化處理，如果有界址點坐標成果，應對界址點坐標進行落圖，矢量化處理后的成圖或者根據(jù)界址點坐標的成圖，均應對面積進行核對，無誤后作為核減備用。③土地征收矢量范圍應核對坐標系是否與本項目要求一致，如不一致應對圖形進行坐標轉換，轉換后面積與原土地征收面積存在出入屬于正常。

2）核減要求。①本次核減除對2012年后新征收、新變化的國有土地進行核減外，根據(jù)檔案資料對2012年前國有土地確認為錯誤的范圍可進行必要修正，對前后時期有重復的用地進行合并后去重處理。②關于各類成果精度，如檔案同時有勘測定界成果和已有的集體土地所有權確權登記成果，只在邊界上有細微出入，而勘測定界成果的精度高于集體土地所有權確權登記的矢量成果，則根據(jù)低精度服從高精度的原則，集體土地所有權確權登記成果可按照勘測定界成果進行調整。③處理后形成新的集體土地所有權界線，應檢查其邊界與征地數(shù)據(jù)覆蓋全縣不重不漏，所有權界線內部拓撲關系正確。④對核減后的數(shù)據(jù)庫屬性數(shù)據(jù)，應進行更新處理，如面積、權利人名稱等信息。⑤本次國有核減取2012年至2023年土地征收及不動產(chǎn)登記中提供的國有使用權宗地二者的并集作為國有核減范圍。

3.2.8" 檔案整理成庫

通過不動產(chǎn)單元代碼、原地籍號、檔案號等將已掃描的原登記簿和登記檔案、征地檔案進行關聯(lián)，便于追溯，形成初步數(shù)據(jù)庫。

初步數(shù)據(jù)庫包含圖形數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、其他檔案數(shù)據(jù)和文件數(shù)據(jù)等。

3.3" 權屬情況核實

3.3.1" 制作工作底圖

充分利用影像數(shù)據(jù)、基礎數(shù)據(jù)庫成果等，制作核實工作底圖。

將影像作為底層圖件，套合地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線，集體和國有土地權屬界線。以地籍子區(qū)為單位制作工作底圖，重點標注本地籍子區(qū)內的國有和集體權利人名稱、宗地編號，其次標注周邊相鄰地籍子區(qū)內的國有和集體權利人名稱。同時，說明本地籍子區(qū)內的國有土地、飛入飛出地、爭議地情況。前期數(shù)據(jù)分析、核減時的數(shù)據(jù)（各類界線和影像類數(shù)據(jù)）核對記錄的相關不一致或變化情況，應與工作底圖一并形成，作為外業(yè)核實的準備。底圖成果按要求比例尺打印，打圖用紙應便于書寫和后期保存。

3.3.2" 外業(yè)核實

外業(yè)核實環(huán)節(jié)基于工作底圖，充分利用權源資料，對基礎數(shù)據(jù)庫中的圖形界線、位置、屬性信息等進行詳盡的核實。

核實人需現(xiàn)場出示身份證明材料，并在原登記界線基礎上，共同核實更新后的土地權屬界線走向和拐點位置。對于界線無異議的，直接對圖件及其他材料蓋章后予以確認。對原界址線有增減、變化、異議的，外業(yè)技術人員首先分析問題原因，如果為內業(yè)人員在根據(jù)登記材料繪制界線時出錯的，現(xiàn)場根據(jù)相關權源材料重新勾繪后，核實人在勾繪處蓋章確認；如果是對原登記界線有異議的，外業(yè)技術人員先進行記錄，按變更調查流程，待雙方完善相關證明材料后，重新設置界址點，確定界址線類型和位置，重新制作權屬協(xié)議書等材料，做好界址點位置和界址線走向的詳細描述，最后雙方指界人在工作底圖的界線兩側蓋章。

在權屬信息核實過程中，若條件具備，則實地確認權屬界線，采用解析法核實界址點；條件不具備的，則利用高分辨率正射影像圖進行圖上指界。對于因測量方法、測量精度等原因導致的集體土地與其他土地交叉重疊或有縫隙的，經(jīng)核實界址未變且無權屬爭議的，不再開展指界，而是遵循“尊重歷史、注重事實、低精度服從高精度”原則進行糾正。

3.4" 內業(yè)修整

針對外業(yè)核實中發(fā)現(xiàn)的權屬界線錯誤問題，在內業(yè)修整過程中進行詳細核對，并根據(jù)外業(yè)核實人員的反饋和相關證明材料，對數(shù)據(jù)庫中的權屬界線進行必要的調整，確保與實際情況相符。

3.5" 成果輸出

3.5.1" 數(shù)據(jù)成果輸出

按照成果匯交要求，矢量圖層數(shù)據(jù)采用SHP格式存貯，屬性數(shù)據(jù)采用MDB數(shù)據(jù)庫存貯，均應包含界址點、界址線、行政區(qū)、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、所有權宗地和權利人等圖層，該數(shù)據(jù)用于不動產(chǎn)登記部門進行集體土地所有權確權登記成果更新，格式均可導入系統(tǒng)。

3.5.2" 報表成果輸出

按照規(guī)范要求，輸出權屬調查表、界址點成果表。

3.5.3" 圖件成果輸出

宗地圖以2022年國家下發(fā)的國土調查數(shù)據(jù)為底圖，圖面主要注記內容包括宗地代碼、所在圖幅號、權利人名稱、宗地面積、本宗地界址點號、相鄰宗地代碼、相鄰宗地權利人名稱、指北方向、比例尺及其他圖面要素，根據(jù)設定好的制圖模板批次處理導出圖件，比例尺和幅面應根據(jù)宗地的大小和形狀確定。

3.6" 質量檢查

項目采用人機結合的高效檢查方式，利用不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)質量檢查軟件進行自動化質量檢查，以確保數(shù)據(jù)的初步準確性。與此同時，作業(yè)組對成果進行100%的自檢，并詳細記錄檢查結果。專職檢查人員則以村為單位，進行3%～5%的抽查。整個檢查過程不僅涵蓋了匯交數(shù)據(jù)的整體性、完整性、邏輯一致性，還特別關注了空間定位準確度和屬性數(shù)據(jù)準確性，以確保數(shù)據(jù)的完整性和準確性。通過仔細核對數(shù)據(jù)的目錄結構、文件命名、數(shù)據(jù)分層等是否符合規(guī)范，確保了數(shù)據(jù)成果完整且無誤。此外，還重點關注了空間數(shù)據(jù)要素分層、屬性、元數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)結構是否與數(shù)據(jù)庫標準一致，并對空間定位準確度和屬性數(shù)據(jù)準確性進行了嚴格檢查，以確保數(shù)據(jù)的精確性和可靠性。

3.7" 成果應用

將集體土地所有權確權登記成果數(shù)據(jù)庫納入不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，與國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”關聯(lián)、銜接，將集體土地所有權數(shù)據(jù)庫納入不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記“一個系統(tǒng)管數(shù)據(jù)”，確保不動產(chǎn)登記系統(tǒng)能夠滿足集體土地所有權首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記和更正登記等日常登記業(yè)務需求。

4" 結束語

集體土地所有權確權登記成果在自然資源管理的各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮著不可或缺的基礎性作用，成果建庫更新作為確權登記工作的延伸和深化，對于提升土地管理效率、優(yōu)化資源配置具有極其重要的意義。通過及時更新數(shù)據(jù)庫，能夠確保土地信息的準確性和時效性，為土地管理決策提供有力支撐。本文系統(tǒng)梳理了集體土地所有權確權登記成果建庫更新的工作路徑，分析了建庫更新的關鍵技術和方法，提出了切實可行的工作路徑，為相關部門和單位開展集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作提供了有益的參考和借鑒。

參考文獻：

[1] 賈鳳飛.基于五寨縣農村集體土地所有權更新工作的思考[J].華北自然資源，2023（5）：135-137.

[2] 胡志瑞，馬旭，海燕.農村集體土地所有權數(shù)據(jù)庫建設研究[J].測繪與空間地理信息，2014，37（12）：159-162.

[3] 隋廣巖，顏煜.集體土地所有權確權登記成果調查更新的實踐與思考——以臨海市為例[J].浙江國土資源，2022（10）：33-35.

[4] 陳耿，吳航.維護農民土地權利提升土地管理水平——解讀《廣西集體土地所有權確權登記成果更新匯交技術方案（試行）》[J].南方自然資源，2022（10）：19-23.

[5] 朱洪金，楊朝興.農村集體土地確權登記內業(yè)流程優(yōu)化分析[J].資源信息與工程，2016，31（3）：139-141.

[6] 曹勤順.對農村土地確權的思考[J].華北自然資源，2019（6）：127-128.

[7] 王勇，劉偉東.淺析農村土地承包經(jīng)營權確權登記存在的問題及對策[J].居舍，2019（11）：198.

[8] 陳惠.安徽省農村土地確權登記成果應用研究[D].合肥：安徽農業(yè)大學：2017.

[9] 劉德方.黑龍江省農村土地確權登記研究[J].現(xiàn)代化農業(yè)，2016（11）：48-49.

[10] 李怡彬.農村集體土地確權登記的實例探討——以云南文山州富寧縣農村土地確權為例[J].安徽農業(yè)科學，2016，44（7）：242-244.