美歐外資安全審查變化趨勢(shì)研究

摘"要：本文從審查考慮因素、審查范圍、審查重點(diǎn)領(lǐng)域等方面分析了美國和歐盟的外資安全審查機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)審查考慮因素逐漸增多、審查范圍不斷擴(kuò)大、尤為審慎對(duì)待流入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資等特點(diǎn)，具有趨嚴(yán)審查外資的共性變化趨勢(shì)，反映出發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資保護(hù)主義傾向加劇的態(tài)勢(shì)。中國要借鑒美歐外資安全審查的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，優(yōu)化中國外資安全審查制度。

關(guān)鍵詞：美國；歐盟；外國投資；安全審查

中圖分類號(hào)：F74"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.13.017

1"美國外資安全審查變化趨勢(shì)

美國于2018年8月出臺(tái)了《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（以下簡稱FIRRMA）、于2020年2月頒布了FIRRMA對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，大力改革原有外資安全審查制度，并在2022年9月發(fā)布了《確保美國外國投資委員會(huì)充分考慮不斷變化的國家安全風(fēng)險(xiǎn)》的行政令（以下簡稱《行政令》），持續(xù)完善外資安全審查制度。整體而言，美國外資安全審查機(jī)制呈現(xiàn)以下三方面變化趨勢(shì)。

1.1"審查考慮因素增多

美國以國家安全為由開展外資安全審查，但對(duì)國家安全的定義模糊，F(xiàn)IRRMA將其解釋為包含與國土安全相關(guān)的問題，并未明確審查的標(biāo)準(zhǔn)和界限。FIRRMA列出了美國外國投資委員會(huì)（以下簡稱CFIUS）需考慮的國家安全風(fēng)險(xiǎn)因素，主要包括以下六個(gè)方面：特定交易同特別關(guān)注國家宣布獲取某類關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)；在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的累積控制或近期交易模式對(duì)國家安全相關(guān)潛在影響；交易相關(guān)外國人遵守美國法律規(guī)章；外國人對(duì)美國產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制影響人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料、其他供給和服務(wù)的可用性，進(jìn)而影響美國滿足國家安全要求的能力；特定交易可能導(dǎo)致美國公民的個(gè)人身份信息、基因信息和其他敏感信息暴露被外國利用的程度；特定交易可能加劇美國網(wǎng)絡(luò)安全漏洞或?qū)е峦鈬@得從事對(duì)美惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的關(guān)鍵新能力。《行政令》要求CFIUS在審查過程中需考慮以下五個(gè)因素：一是特定交易對(duì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈韌性的影響；二是特定交易對(duì)美國在微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、氣候適應(yīng)技術(shù)等領(lǐng)域技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的影響；三是結(jié)合投資趨勢(shì)判斷特定交易對(duì)國家安全的影響；四是網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)；五是個(gè)人敏感數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然FIRRMA和《行政令》通過考慮因素點(diǎn)明了美國外資安全審查的重點(diǎn)，但這些因素仍然非常寬泛，使美國在外資安全審查上具有較大的自由裁量權(quán)，可對(duì)更多外資進(jìn)行審查和限制。

1.2"審查范圍擴(kuò)大

FIRRMA擴(kuò)展了CFIUS的外資安全審查范圍。FIRRMA出臺(tái)前，美國外資安全審查僅針對(duì)兼并、收購等致使外國控制美國企業(yè)的投資，而FIRRMA在此基礎(chǔ)上新增審查對(duì)掌握關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的美國企業(yè)的非控制性投資；鄰近機(jī)場(chǎng)、海港、軍事基地等政府敏感設(shè)施的房地產(chǎn)交易，包括購買、租賃、特許經(jīng)營等類型；旨在規(guī)避CFIUS管轄的相關(guān)交易等內(nèi)容。審查范圍的擴(kuò)大使審查任務(wù)量顯著增加，CFIUS審查的案件申報(bào)數(shù)量從2017年的237件增加至2022年的440件。為與審查范圍調(diào)整導(dǎo)致的工作任務(wù)激增相配套適應(yīng)，F(xiàn)IRRMA還改進(jìn)了審查申報(bào)方式，在正式通告之外增加了流程更便利的簡要聲明，并將CFIUS的審查期限從30天延長至45天、允許調(diào)查期可延長15天。

1.3"強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資流入審查

美國在外資安全審查考慮因素、審查范圍等方面都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要審查流入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資，且在實(shí)踐中也確實(shí)將審查重點(diǎn)放于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域。2019年，在美國外資安全審查的325個(gè)案件中，外國投資者并購美國關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)的交易審查數(shù)為92個(gè)，占比達(dá)到28.3%。隨后，美國關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)并購交易的審查數(shù)量呈增長趨勢(shì)，2022年，在美國外資安全審查的440個(gè)案件中，外國投資者并購美國關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)的交易審查數(shù)為181個(gè)，占比提高至41.1%，成為美國外資安全審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。具體而言，專業(yè)、科學(xué)和技術(shù)服務(wù)、計(jì)算機(jī)及電子產(chǎn)品制造、電信等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的審查案件數(shù)量占總審查數(shù)量比重分別為20.7%、10.2%、7.0%。

2"歐盟外資安全審查變化趨勢(shì)

歐盟于2019年3月通過了《建立歐盟外國直接投資審查框架的2019/452號(hào)條例》（以下簡稱《歐盟條例》），首次在歐盟層面建立起外資安全審查制度，并于2024年1月提出了《歐盟外國投資審查條例并廢除2019/452號(hào)條例的提案》（以下簡稱《歐盟提案》），不斷改進(jìn)外資安全審查制度。與《歐盟條例》相比，《歐盟提案》呈現(xiàn)以下變化趨勢(shì)。

2.1"提高對(duì)考慮因素的重視

歐盟以安全和公共秩序?yàn)橛砷_展外資安全審查，但同樣對(duì)安全和公共秩序的概念進(jìn)行模糊處理，未給出定義，而是以列出需考慮因素的形式反映審查重點(diǎn)?！稓W盟提案》要求成員國和歐盟委員會(huì)須著重考慮相關(guān)投資對(duì)以下五個(gè)方面產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性：一是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、完整性和功能性，能源、交通、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、健康、太空等11個(gè)領(lǐng)域的關(guān)鍵實(shí)體，信息通信技術(shù)服務(wù)、系統(tǒng)和產(chǎn)品關(guān)鍵供應(yīng)鏈；二是關(guān)鍵技術(shù)的可得性；三是關(guān)鍵投入品供應(yīng)的持續(xù)性；四是個(gè)人數(shù)據(jù)等敏感信息保護(hù)；五是媒體的自由和多元化。《歐盟提案》與《歐盟條例》所列考慮因素大體一致，均寬泛地涵蓋眾多領(lǐng)域，但《歐盟條例》的表述為成員國和歐盟委員會(huì)可（may）考慮，建議的意味更濃，而《歐盟提案》的表述為須（shall）考慮，具有更強(qiáng)的要求意味，反映出歐盟外資審查趨嚴(yán)。

2.2"審查覆蓋范圍和對(duì)象增多

在《歐盟條例》基礎(chǔ)上，《歐盟提案》計(jì)劃顯著擴(kuò)展審查范圍以解決外國投資繞過安全審查機(jī)制的情況。首先是審查成員國全覆蓋?！稓W盟條例》以建議性的語氣提出成員國可維持、修訂或正式通過外國直接投資審查機(jī)制，在2019年《歐盟條例》生效至2024年1月間，設(shè)有外國投資審查機(jī)制的成員國數(shù)量從14個(gè)增加至22個(gè)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，存在部分投資投向未設(shè)置外資安全審查機(jī)制的成員國而可能給歐盟安全和公共秩序造成風(fēng)險(xiǎn)，因此，《歐盟提案》以強(qiáng)制性的語氣要求成員國須建立符合規(guī)定的外資安全審查機(jī)制，擴(kuò)展了開展外資安全審查的國家范圍。

其次是增加受審查的外資類型。一方面，《歐盟條例》并未明確指出綠地投資是否在外資安全審查范圍內(nèi)，有的成員國將其納入、有的成員國并未涵蓋，而綠地投資是外國投資者對(duì)歐投資的重要方式之一，在2015-2022年的外國對(duì)歐盟27國直接投資中，年均并購交易數(shù)約為2200項(xiàng)，年均綠地投資交易數(shù)約為3200項(xiàng)。因此，《歐盟提案》明確將綠地投資納入外資安全審查范疇。另一方面，通過在歐盟設(shè)立的子公司開展對(duì)歐盟企業(yè)投資是外國投資者對(duì)歐投資的重要方式之一，2022年，歐盟外投資者約23%的對(duì)歐投資交易是通過其在歐盟的子公司開展的，而此類投資被歸為歐盟內(nèi)投資交易，不在《歐盟條例》的審查范圍內(nèi)。為此，《歐盟提案》將審查對(duì)象由外國直接投資擴(kuò)展為外國投資，把外國投資者通過在歐子公司開展的投資納入外資安全審查范疇。

最后是設(shè)置外資安全審查強(qiáng)制觸發(fā)情形。歐盟成員國現(xiàn)行外資安全審查機(jī)制的涵蓋范圍、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和門檻等各不相同，歐盟委員會(huì)認(rèn)為存在部分敏感性投資未受到審查。因此，《歐盟提案》要求成員國在遇到以下兩種情形時(shí)必須開展外資安全審查：一是成員國企業(yè)與歐盟利益項(xiàng)目相關(guān)，二是成員國企業(yè)積極參與關(guān)乎歐盟安全或公共秩序的技術(shù)、資產(chǎn)、設(shè)施、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、服務(wù)等領(lǐng)域。通過強(qiáng)制觸發(fā)外資安全審查，歐盟可將其尤為關(guān)切的領(lǐng)域納入審查范疇，保障最低的審查覆蓋范圍。

2.3"高度重視審查流入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資

《歐盟提案》以兩個(gè)附件的形式列出外資安全審查強(qiáng)制觸發(fā)情形，所列內(nèi)容均與先進(jìn)技術(shù)密切相關(guān)，顯示出了歐盟對(duì)外國投資進(jìn)入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域持謹(jǐn)慎態(tài)度。附件一為歐盟利益項(xiàng)目，《歐盟提案》所列項(xiàng)目共計(jì)20個(gè)，較《歐盟條例》增加了12個(gè)。其中，《歐盟提案》在保留原有的地平線2020、歐洲國防工業(yè)發(fā)展計(jì)劃等項(xiàng)目基礎(chǔ)上，還增加了地平線歐洲、國防研究準(zhǔn)備行動(dòng)、歐盟醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)劃等項(xiàng)目，強(qiáng)化了對(duì)技術(shù)研發(fā)和科學(xué)研究緊密相關(guān)項(xiàng)目的外資流入關(guān)切。附件二直接列出了關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，涉及先進(jìn)半導(dǎo)體技術(shù)、人工智能技術(shù)、生物技術(shù)等10大類和高性能計(jì)算、合成生物學(xué)、增材制造等42項(xiàng)細(xì)分類別，進(jìn)一步明確對(duì)先進(jìn)前沿技術(shù)外資安全審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。

3"啟示

根據(jù)上文對(duì)FIRRMA、《行政令》、《歐盟條例》和《歐盟提案》等政策文件分析看出，美國和歐盟近年來都以國家安全為由持續(xù)強(qiáng)化外資安全審查制度，審慎對(duì)待外國投資。美國和歐盟的外資安全審查具有審查考慮因素逐漸增多、審查范圍不斷擴(kuò)大、尤為審慎地對(duì)待流入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資等共性變化趨勢(shì)。美國和歐盟外資安全審查呈現(xiàn)趨嚴(yán)的共性態(tài)勢(shì)，顯示出發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資保護(hù)主義傾向加劇、逆全球化思潮抬頭的態(tài)勢(shì)。

外資安全審查是國際通行的管理制度。中國于2011年出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，正式明確建立起外資安全審查制度；于2015年在上海、廣東、天津和福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》，完善外資安全審查制度以使其與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)施行的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式相配套；于2020年頒布了《外商投資安全審查辦法》，不斷優(yōu)化外資安全審查制度。美國和歐盟的外資安全審查機(jī)制既有保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全等優(yōu)點(diǎn)，又存在審查標(biāo)準(zhǔn)泛化、自由裁量權(quán)過大等問題。要吸收借鑒美國、歐盟等經(jīng)濟(jì)體外資安全審查制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步提升中國外資安全審查制度的運(yùn)行效率、透明度和便利性，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開放。

參考文獻(xiàn)

[1]陳良奎，簡基松，楊昕.西方國家外資審查制度的“逆全球化”趨勢(shì)及中國的對(duì)策[J].決策與信息，2021，（7）：7281.

[2]房裕，田澤.美國外資安全審查新動(dòng)向、影響及應(yīng)對(duì)策略研究[J].理論探討，2020，（6）：1419.

[3]黃日涵，鄭學(xué)思.中國企業(yè)如何應(yīng)對(duì)美國外資國家安全審查[J].世界知識(shí)，2022，（12）：6465.

[4]梁詠，謝鑫雨.論歐盟外資審查機(jī)制的轉(zhuǎn)型與對(duì)策：以競爭力為視角[J].國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊，2022，（3）：4362.

[5]邢政君，程慧.歐盟外資安全審查制度改革與中國的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2022，（1）：6875.

[6]楊衛(wèi)東，黃雪敏.特朗普政府以來美國外國投資委員會(huì)對(duì)中資企業(yè)的審查邏輯——基于經(jīng)濟(jì)利益與安全利益的視角[J].太平洋學(xué)報(bào)，2023，（1）：6578.

[7]褚曉，熊靈.歐盟外資安全審查制度：比較、影響及中國對(duì)策[J].國際貿(mào)易，2022，（6）：5361.