環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復資金的管理路徑選擇

基金項目：本文系云南省教育廳科學研究基金項目“生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展機制的完善研究”（編號：2022J1101）的研究成果

摘要：我國環(huán)境民事公益訴訟是具有“公益”性質(zhì)的環(huán)境維權機制，但其中涉及的生態(tài)修復資金卻存在管理方面的困頓，制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功能的發(fā)揮。對環(huán)境民事公益訴訟案件中生態(tài)修復資金的管理機制進行現(xiàn)狀考察發(fā)現(xiàn)，我國司法實踐中存在生態(tài)修復資金管理主體雜亂、管理主體權力擴張、監(jiān)督體系缺失等問題。為確保生態(tài)修復資金在生態(tài)環(huán)境修復中得到最優(yōu)利用，應當確定生態(tài)修復資金的合理管理主體、明確管理權限、建立監(jiān)督體系，以真正實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的價值追求。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；生態(tài)修復資金；管理路徑

中圖分類號：D922.68;D915.2文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）14-0063-06

Selection of the Management Path of Ecological Restoration Funds

in Environmental Civil Interest Litigation

Wu Di1Zhang Xin2

（1. College of Law， Kunming University， Science and Technology Oxbridge College， Kunming 650101;

2. Kunming Environmental Resources Court of Kunming Railway Intermediate People’s Court， Kunming 650228）

Abstract： Environmental civil public interest litigation in China is an environmental protection mechanism with the nature of “public welfare”， but there are difficulties in the management of the funds involved in ecological restoration， which restricts the function of environmental civil public interest litigation system. By investigating the current situation of the management mechanism of ecological restoration funds in environmental civil public interest litigation cases， it’s found that some problems do exist in our country’s judicial practice， including the ambiguity of subjects of ecological restoration funds， expansion of the management subject’s power， and the lack of supervision system. To ensure that the funds for ecological restoration are optimally utilized in the process of ecological restoration， the reasonable management subject of ecological restoration funds must be determined， the management authority should be clarified and a supervision system is expected to be determined， so that the value pursuit of environmental civil public interest litigation can be realized.

Keywords： environmental civil public interest litigation; ecological restoration funds; management path

我國環(huán)境民事公益訴訟制度在2012年修正的《中國人民共和國民事訴訟法》、2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱為《環(huán)境保護法》）中均有所體現(xiàn)，但并未涉及環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復資金問題。直至2020年4月，財政部等印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《資金管理辦法》），為環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復資金的使用及管理提供了參照。2021年1月《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式施行，明確了生態(tài)環(huán)境受損應當進行生態(tài)修復、并由侵權人承擔修復費用的基本制度。值得注意的是，明確涉及生態(tài)修復資金的管理及使用的規(guī)范性文件僅有《資金管理辦法》，但《資金管理辦法》針對生態(tài)修復資金使用與管理的規(guī)定，呈現(xiàn)出較為明顯的原則性、粗放性特點，難以實現(xiàn)對相應資金合理有序的管理。近年來，環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年增加，涉及生態(tài)修復資金的情況頻頻出現(xiàn)，生態(tài)修復資金的管理失序不僅影響生態(tài)環(huán)境的修復工作，也在一定程度上削弱了司法機關的公信力。探索民事環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)修復資金的合理管理路徑，是我國生態(tài)文明建設的重要環(huán)節(jié)，不僅有利于生態(tài)環(huán)境修復的有序進行，也在一定程度上促進我國環(huán)境公益訴訟制度的深度發(fā)展。

一、生態(tài)修復資金的內(nèi)涵界定

法國民法典對“生態(tài)損害修復”的定義概括為通過經(jīng)濟手段恢復或修補因侵害行為對生態(tài)環(huán)境造成的功能性損失，以及損害行為通過對環(huán)境的改造或利用而造成的集體利益的損失。生態(tài)修復資金即為因此產(chǎn)生的經(jīng)濟支出；美國雖然沒有在民法中直接對“生態(tài)修復資金”進行概念闡釋，但從其1990年頒布的《石油污染法》中可窺見一斑?！妒臀廴痉ā访鞔_規(guī)定，因石油溢出造成的生態(tài)環(huán)境損害應當包括自然資源的損失及清理、恢復、建設、評估等方面造成的成本，因此產(chǎn)生的費用支出即為“生態(tài)修復資金”。我國《民法典》在吸收《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱為《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定（試行）》）及《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為《環(huán)境民事公益訴訟的解釋》）等司法解釋的基礎上，延展了“修復”的概念外延，將修復或恢復生態(tài)環(huán)境服務功能、永久性功能及因此產(chǎn)生的其他合理費用均納入到“生態(tài)修復資金”的范疇內(nèi)，最終形成了《民法典》第一千二百三十五條中對“生態(tài)修復資金”的類型劃分?！吧鷳B(tài)修復資金”應當包括損害至修復期間生態(tài)環(huán)境服務功能、永久性功能方面的損失及因調(diào)查、鑒定、評估、預防等產(chǎn)生的合理費用。從概念和內(nèi)涵上看，我國民法典對“生態(tài)修復資金”的定義在一定程度上借鑒了法國與美國的立法經(jīng)驗。

環(huán)境民事公益訴訟中的“生態(tài)修復資金”的目的是彌補因侵權人的加害行為而導致的環(huán)境公共利益的損害，以期最大限度地恢復遭到損害的生態(tài)環(huán)境。這一資金僅適用于生態(tài)環(huán)境受損后可修復或可替代修復的情形，若生態(tài)環(huán)境受損致無法修復或無法替代修復，則認為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)已造成永久性損害，應當適用“永久性損害賠償金”［1］?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》中對生態(tài)環(huán)境的“永久性損害”概念進行了解釋，其所表達的內(nèi)涵是因生態(tài)環(huán)境的受損而導致的生態(tài)服務功能難以恢復。然而，我國尚沒有法律法規(guī)或規(guī)范性文件對“永久性損害”中的“功能喪失”的含義及其應當包含的內(nèi)容進行詳細解釋，司法實踐中法院通常根據(jù)侵權責任中的完全損害賠償原則來確定賠償數(shù)額，用于彌補生態(tài)服務功能難以恢復狀態(tài)下的損失。依據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟的解釋》的規(guī)定及《民法典》第1235中詳細列舉的“生態(tài)修復資金”的類型，“生態(tài)修復資金”本質(zhì)上是以“填補損害”為功能的賠償金。

二、司法實踐中的生態(tài)修復資金的管理方式

我國包括《資金管理方案》在內(nèi)的法律或規(guī)范性文件中并未涉及統(tǒng)一明確的生態(tài)修復費用的管理方式，因此，各地對賠償義務人支付的賠償金的管理方式各不相同。《環(huán)境民事公益訴訟解釋》（征求意見稿）中雖曾試圖對其管理和使用進行規(guī)定，但由于各地的財政管理制度和經(jīng)濟發(fā)展程度大相徑庭，無法形成統(tǒng)一做法，僅進行了較為原則性的條文設置，并未涉及明確具體的管理機制［2］。《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定（試行）》中也僅對生態(tài)修復資金管理進行了籠統(tǒng)規(guī)定。據(jù)此，各地在確保生態(tài)修復資金?？顚Ｓ玫那疤嵯拢筛鶕?jù)本地的實際情況設置不同的資金管理和使用方式。目前，對于生態(tài)修復資金的管理和使用，司法實踐中主要有如下幾種方式。

第一，采用政府統(tǒng)一財政賬戶的方式。2010年，云南省昆明市人民政府發(fā)布《昆明市環(huán)境公益訴訟專項資金管理暫行辦法》，對環(huán)境民事公益訴訟中涉及生態(tài)修復資金，確定由昆明市環(huán)保局建立專項賬戶進行統(tǒng)一管理；2012年，江蘇省無錫市發(fā)布《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》，由無錫市財政局設立專門賬戶進行生態(tài)修復資金管理；2015年，福建省漳州市發(fā)布《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復資金管理辦法（試行）》，由漳州市政府設立專門賬戶，對生態(tài)修復資金實施專款專用；2016年，江蘇省泰州市發(fā)布《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，由泰州市環(huán)保局申請專門賬戶，對生態(tài)修復資金進行管理和使用；2017年，江蘇省丹陽市發(fā)布《丹陽市環(huán)境保護公益金管理暫行辦法》，由丹陽市環(huán)保局設立專門賬戶，并對生態(tài)修復資金進行統(tǒng)一管理。

第二，采用法院執(zhí)行款賬戶的方式。法院通過判決將賠償義務人自覺履行或由法院強制執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境修復資金納入法院執(zhí)行款專用賬戶進行管理和使用。參見（2016）最高法民再47號審判監(jiān)督民事裁定書，中國環(huán)境保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱為“綠發(fā)會”）訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染案。該案最終判決由被告支付生態(tài)環(huán)境修復資金，修復資金直接支付至法院執(zhí)行款專用賬戶，由法院進行統(tǒng)一管理和使用。

第三，采用檢察院指定賬戶的方式。山東省檢察院探索設立縣級公益訴訟專項資金賬戶，在臨沂市臨沭縣檢察院設立公益訴訟資金專項賬戶，制定《公益訴訟資金使用管理辦法》，確定由檢察院承擔生態(tài)修復資金的管理工作。檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的主要發(fā)起人，對環(huán)境公共利益的保護及受損后的修復有較高的注意義務。筆者在已審結(jié)的云南省2022年環(huán)境民事公益訴訟中隨機抽取了20份結(jié)案文書進行統(tǒng)計，其中有8件案件中對生態(tài)環(huán)境修復資金的處置方式是由賠償義務人直接繳納至檢察院指定賬戶，由檢察院對生態(tài)修復資金進行管理和使用。

第四，采取公益信托的方式。將生態(tài)修復資金存入公益信托的專門賬戶，委托信托基金會對資金進行管理。司法實踐中，江西省高級人民法院曾探索生態(tài)修復資金的公益信托監(jiān)管模式，將生態(tài)修復資金存入江西思華生態(tài)環(huán)境保護基金會賬戶，委托其管理。

第五，采取設立生態(tài)損害賠償保證金賬戶的方式。內(nèi)蒙古達拉特旗檢察院與達拉特旗法院、林業(yè)和草原局、財政局聯(lián)合設立生態(tài)修復保證金賬戶并下發(fā)《生態(tài)損害賠償保證金管理實施辦法》，對生態(tài)修復資金的管理和使用作出了具體規(guī)定，適用于檢察機關、法院辦理生態(tài)環(huán)境保護領域民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟收取的生態(tài)修復保證金。賬戶的資金來源主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商確認的修復保證金、生態(tài)環(huán)境損害訴訟中經(jīng)人民法院生效裁判確定的修復保證金、賠償義務人自愿支付的修復保證金。賬戶資金用于辦理公益訴訟案件造成損害的修復和相關支出，以及異地修復生態(tài)環(huán)境支出的費用。審計機關對生態(tài)環(huán)境損害賠償保證金收繳及支出情況進行審計，財政局對生態(tài)環(huán)境損害賠償保證金的支出進行監(jiān)管。檢察機關對社會公開資金的詳細使用情況和審計結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

筆者以云南省環(huán)境民事公益訴訟案件為主，選取涉及生態(tài)修復資金賬戶管理的案例，對環(huán)境民事公益訴訟中“生態(tài)修復資金”的管理方式進行了劃分，如表1所示。

管理如表1所示，就生態(tài)修復資金的管理方式而言，我國更傾向于通過公權力賬戶進行統(tǒng)一的管理和使用。

三、生態(tài)修復資金管理方式的優(yōu)劣對比

以現(xiàn)階段我國生態(tài)損害賠償金具體管理方式為依據(jù)，我國對生態(tài)修復資金的管理主要分為兩大類型。一是國家機關賬戶統(tǒng)一管理。國家機關賬戶主要有法院執(zhí)行款專用賬戶、檢察院財政賬戶、地方財政專用賬戶及環(huán)保部門專用賬戶。二是社會賬戶管理。社會賬戶主要體現(xiàn)為環(huán)保組織開設的信托類賬戶或基金會賬戶，主要對環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復資金進行管理。兩種賬戶類型在司法實踐中各有優(yōu)劣。

（一）國家機關賬戶優(yōu)劣勢分析

環(huán)境民事公益訴訟制度是為維護社會公眾對生態(tài)環(huán)境享有的公共利益而設置，因此產(chǎn)生的生態(tài)修復資金應當具有“公益”性質(zhì)。以行政機關為代表的國家機關無疑是社會公共利益的當然維護者，對生態(tài)修復資金進行管理和使用正是履行維護社會公眾環(huán)境公共利益的體現(xiàn)，多數(shù)案件中生態(tài)修復資金的管理和使用均傾向于選擇國家機關賬戶。首先，國家機關賬戶能夠有效保障資金安全。生態(tài)修復資金進入到國家機關賬戶后，需要特定許可或提供有效證明材料才能對賬戶中的資金進行處置，這就極大降低了賬戶資金被濫用或隨意挪用的可能性。其次，資金使用及管理規(guī)則清晰。司法實踐中，云南、山東、江蘇等地在其生態(tài)修復資金具體管理規(guī)范中均明確了相應的資金管理規(guī)則，對資金的管理主體、資金的產(chǎn)生途徑、資金的用途及具體支出明細等方面作出了明確規(guī)定［3］。最后，具有資金管理的主動性及相應環(huán)保技術支撐。我國法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件對環(huán)境保護主管部門或有關政府部門進行了生態(tài)環(huán)境保護方面的職責設定，并提供了必要的專業(yè)技術保障。為履行本部門行政職責，行政機關需主動對生態(tài)修復資金進行管理并推進生態(tài)環(huán)境的修復工作。例如，我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定，國務院及各級人民政府環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；《中華人民共和國森林法》規(guī)定，森林的經(jīng)營管理由國務院或縣級以上人民政府林業(yè)主管部門進行，國家實行森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度，上級人民政府對下級人民政府完成森林資源保護發(fā)展目標等工作進行考核，并公開考核結(jié)果。

國家機關賬戶對生態(tài)修復資金進行使用管理亦有其局限之處。第一，專用賬戶設立門檻高。國家機關資金使用應當依照《財政部關于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫〔2014〕175號）的要求，依據(jù)該通知，各級財政部門一律不得新設專項支出財政專戶；若要開立其他財政專戶的，須嚴格執(zhí)行《財政部關于印發(fā)〈財政專戶管理辦法〉的通知》（財庫〔2013〕46號）規(guī)定的開立條件和程序，未經(jīng)核準，一律不得新開立財政專戶［4］。按照該通知要求，新設公權力財政專戶準入困難、程序復雜。第二，賬戶資金使用效率不高。雖然多地陸續(xù)對國家機關賬戶的資金管理和使用規(guī)范作出了明確規(guī)定，但實際運作并不盡如人意。國家機關賬戶類型多樣，涉及的管理主體廣泛，各管理主體之間沒有直接的領導與被領導或指導與被指導的關系，聯(lián)動協(xié)調(diào)能力有限，動用專用賬戶中的資金需經(jīng)過層層審批，效率較低。同時，部分管理主體對資金性質(zhì)認知不清，也易發(fā)生生態(tài)修復資金專用賬戶與其他財政賬戶混同使用，導致資金管理失序的亂象。

（二）社會賬戶優(yōu)劣勢分析

社會賬戶主要包括生態(tài)環(huán)境保護基金會和生態(tài)環(huán)境公益信托兩種類型。生態(tài)環(huán)境保護基金會是典型的資合形態(tài)法人，資金來源主要以社會捐贈為主，其運行模式是將籌集到的社會資金用于公益性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境修復工作；生態(tài)環(huán)境公益信托本質(zhì)是財產(chǎn)托管，即由委托人提供資金，交由專業(yè)組織和團隊，對提供的資金進行管理，并將其用于生態(tài)環(huán)境保護的公益事業(yè)［5］。

社會賬戶于生態(tài)修復資金的管理和使用而言，具有明顯的優(yōu)勢。首先，設立機制簡便、管理方式靈活。設立社會賬戶無需經(jīng)歷多層級的審核批準，也沒有嚴苛的法律規(guī)范對準入門檻進行限制。同時，資金使用流程簡便順暢，能夠在一定程度上避免產(chǎn)生如同國家機關賬戶設立及資金使用過程中限制過多的困境。其次，資金管理具有專業(yè)性。無論是基金會還是公益信托，均由專業(yè)的資金管理團隊收集或受托資金，并利用資金管理專業(yè)知識實現(xiàn)資金使用價值的最大化［6］。

雖然社會賬戶具有簡便、靈活的特點，但其固有的局限性也不可忽視。第一，資金使用及管理規(guī)則缺失。大部分地區(qū)仍未建立社會賬戶的有效管理制度，各地具體做法也不盡相同，賬戶資金的管理和使用制度較為混亂。因此，易導致資金難以得到有效使用，在一定程度上制約了環(huán)境民事公益訴訟功能的發(fā)揮。第二，社會賬戶管理人準入機制缺失。雖然基金會或公益信托均要求由專業(yè)人員對相應資金進行管理，但無論是環(huán)境公益信托資金的受托人還是基金會的管理者，我國均未制定法律規(guī)范對其準入資格進行明確規(guī)定。環(huán)境公益信托或基金會相較于扶貧、防疫等其他公益信托或基金會而言，管理人應當具有較高的專業(yè)知識及職業(yè)素養(yǎng)，準入機制的缺失易導致管理人趨利而為，衍生腐敗現(xiàn)象。第三，資金安全保障及監(jiān)管缺失。社會賬戶的設立和管理均由民間組織進行，普遍存在對資金的管理和使用監(jiān)管不足的缺陷。

現(xiàn)階段，我國在對生態(tài)修復資金的管理和使用問題陷入到兩難的境地，無論是國家機關賬戶還是社會賬戶，均有其優(yōu)劣之處。事實上，利用社會賬戶管理生態(tài)修復資金曾有過成功案例。例如，美國在1980年制定了《綜合環(huán)境響應、賠償與責任法》（又稱《超級基金法》），該法重要貢獻之一就是創(chuàng)設了危險物質(zhì)超級基金，這一基金本質(zhì)上是為了保護環(huán)境和潔凈水質(zhì)而設立的生態(tài)修復基金。據(jù)統(tǒng)計，自1983年至2008年，美國通過這一生態(tài)修復基金清潔了高達12.9億立方的水體，維護了社會公眾在水資源方面的環(huán)境公共利益［7］。據(jù)此，我國也曾經(jīng)試圖利用社會賬戶管理生態(tài)修復資金，但社會賬戶固有的局限過于明顯，較難從根源上解決目前面臨的難題。為保障生態(tài)環(huán)境修復工作的順利進行，社會賬戶幾乎都存在國家機關參與甚至國家機關主導的情況，如2016年貴州清鎮(zhèn)市人民法院與綠發(fā)會共同設立生態(tài)環(huán)境修復專項基金，江西高院主導設立的公益信托生態(tài)環(huán)境保護基金等。美國的政治體制及社會結(jié)構(gòu)與我國大相徑庭，政府職能設置和民間環(huán)保制度與我國也存在較大差異，若貿(mào)然對美國資金管理方式照抄照搬，由社會賬戶獨立管理生態(tài)修復資金，風險較大。因此，筆者更傾向于選擇國家機關賬戶對生態(tài)修復資金進行統(tǒng)一管理和使用。雖然國家機關賬戶的管理機制尚存不足，但若轉(zhuǎn)換思路，彌補缺陷，破局仍有希望。

四、生態(tài)修復資金管理的合理路徑

環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復資金的管理和使用并非僅涉及個別主體，而是與社會公眾的共同利益息息相關。筆者從環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復資金管理和使用的司法實踐出發(fā)，以實踐中面臨的問題為導向，尋求資金管理的合理路徑，探索環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)修復資金管理和使用的合理機制，以實現(xiàn)維護社會環(huán)境公共利益的立法預期。

（一）明確資金屬性，開設政府專門賬戶

如前文所述，根據(jù)我國《民法典》及相關法律規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復資金雖然種類多樣，但其本質(zhì)屬性是建立在侵權責任基礎上的以修復生態(tài)環(huán)境、維護社會公共利益為目的的公益性賠償金，具有強烈的生態(tài)環(huán)境公益色彩。基于我國政府職能的設置和收入來源的統(tǒng)一性，政府機關相較于私人主體或民間組織而言，更能維護社會公眾利益。應當警惕的是，生態(tài)修復資金與政府其他財政資金有著本質(zhì)區(qū)別，不可隨意混同使用。首先，生態(tài)修復資金不可與政府機關薪資收入相混同。政府機關薪資收入用于發(fā)放具有行政編制的國家機關工作人員勞動報酬，無論是按月發(fā)放的工資薪金還是按年發(fā)放的政府財政獎勵資金，均不屬于公益性質(zhì)的財政支出，與保護和修復生態(tài)環(huán)境更是毫無關聯(lián)。因此，不可對生態(tài)修復資金進行隨意挪用或混同使用。其次，生態(tài)損害賠償金不可與“扶貧”“教育”等其他公益性質(zhì)的財政資金相混同，生態(tài)修復資金的目的是進行生態(tài)環(huán)境修復、維護社會公眾環(huán)境公共利益，雖然“扶貧”“教育”內(nèi)容的財政資金也具有公益性質(zhì)，但與生態(tài)修復資金的屬性完全不同，隨意混同不利于生態(tài)環(huán)境保護工作的順利推進。

在明確生態(tài)修復資金屬性的基礎上，開通政府專門賬戶財政通道，實現(xiàn)?？顚Ｓ?，有利于從根本上實現(xiàn)生態(tài)修復資金保護環(huán)境、修復生態(tài)的目的。雖然我國對政府專門賬戶的設置門檻高、流程要求復雜，但在生態(tài)環(huán)境修復和保護問題上開通必要的通道，并不違背我國財政制度設置的初衷。如前文所述，我國云南省、江蘇省、福建省等多地為解決生態(tài)修復資金的管理和使用問題，在結(jié)合當?shù)貙嶋H、有利于環(huán)境保護的前提下，均進行了開通生態(tài)修復資金政府的專門賬戶的嘗試，并取得了一定的成效。因此，在堅持合法、合理原則的基礎上，為生態(tài)修復資金的政府專門賬戶的開設開通綠色通道，不失為一種有益探索。

（二）合理限制國家機關賬戶管理主體

近年來，環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年攀升，不同地區(qū)對由此產(chǎn)生的生態(tài)修復資金的管理方式雖各有千秋，但均明顯傾向于選擇由國家機關賬戶對資金進行統(tǒng)一管理和使用。現(xiàn)階段我國司法實踐中生態(tài)修復資金的國家機關賬戶管理主體主要分為以法檢機關為主導的管理主體和以行政機關為主導的管理主體。

第一，以法檢機關為主導的管理主體。此類管理主體設立的生態(tài)修復資金賬戶主要體現(xiàn)為法院執(zhí)行款專門賬戶和檢察院指定賬戶。筆者認為，法檢機關作為生態(tài)修復資金賬戶管理主體的做法有待商榷。首先，法院執(zhí)行款專用賬戶僅有臨時性效力，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定（試行）》，對人民法院強制執(zhí)行的財產(chǎn)去向有明確規(guī)定，通常應當直接將執(zhí)行的財產(chǎn)交付或劃撥給申請人，若執(zhí)行款所有權有爭議或需再分配，可以暫時劃入法院執(zhí)行款專用賬戶，待確定歸屬或分配方式后，及時交付相關人員。然而，生態(tài)環(huán)境修復的過程可能持續(xù)較長時間，涉及的修復主體和修復過程復雜多變，臨時性效力的專用賬戶無法支撐長時間的資金需求。其次，司法機關的司法資源有限，不足以承擔環(huán)境修復工作。法院業(yè)務工作任務繁重，法院的工作人員也缺乏環(huán)境修復方面的專業(yè)知識，難以發(fā)揮資金的最大價值。檢察院同樣具有明顯的職責限制，檢察院雖是環(huán)境公益訴訟的適格原告，但其職責大都限制在法律監(jiān)督方面，原告身份也具有明顯的“候補”性質(zhì)。于生態(tài)環(huán)境修復而言，檢察院缺乏主動性，加之缺乏環(huán)境保護的專業(yè)技術知識，難以合理有效地對資金進行規(guī)劃和使用，無法實現(xiàn)資金價值的最大化。

第二，以行政機關為主導力量的管理主體。行政機關部門類型繁多，并非所有的行政機關均適合成為生態(tài)損害賠償金的管理主體。從我國環(huán)境民事公益訴訟中確定的生態(tài)修復資金管理主體的司法實踐出發(fā)，大多數(shù)案件均傾向于選擇由對環(huán)境保護負有監(jiān)管職責的部門承擔生態(tài)修復資金的管理職責，這一做法具有明顯的優(yōu)勢。首先，對環(huán)境保護負有監(jiān)管職責的行政機關具有履行環(huán)境保護和生態(tài)修復工作的主動性。如前文所述，環(huán)境保護主管部門需主動開展生態(tài)環(huán)境的修復和保護工作，生態(tài)修復資金是其履行法定職責的重要保障，對資金進行合理規(guī)劃和使用有利于其順利完成工作任務。其次，對環(huán)境保護負有監(jiān)管職責的行政機關具有環(huán)境保護的專業(yè)技術知識。我國相關行政機關均根據(jù)各自的工作性質(zhì)設置相應的專業(yè)人員，因不同的生態(tài)破壞、環(huán)境污染產(chǎn)生的生態(tài)修復資金交由對應的對環(huán)境保護負有監(jiān)管職責的行政機關進行統(tǒng)一管理和使用，有利于資金的合理有效使用，實現(xiàn)其價值最大化。

筆者認為，相較于法檢機關專門賬戶及社會賬戶，由職能主動性和環(huán)保專業(yè)知識優(yōu)勢的環(huán)境保護主管部門作為賠償金賬戶的管理主體，具有更明顯的優(yōu)勢，也與司法實踐中的現(xiàn)實需求相契合。

（三）設置合理有效的監(jiān)督機制

于生態(tài)修復資金賬戶而言，無論選擇何種管理主體，適用何種管理方式，若缺乏相應的監(jiān)督機制，賬戶設置的預期目標可能難以實現(xiàn)。對賬戶管理的監(jiān)督內(nèi)容包括資金流轉(zhuǎn)和使用兩方面。環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復工作因其專業(yè)性、長期性等特點，具有較高的監(jiān)督要求。

第一，確定恰當?shù)谋O(jiān)督主體。環(huán)境民事公益訴訟保護的是社會公眾環(huán)境公共利益，利益涉及范圍廣泛。我國曾就環(huán)境民事公益訴訟的生態(tài)修復資金流轉(zhuǎn)與使用的監(jiān)督進行過探索。例如，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院設立法院回訪執(zhí)行監(jiān)督，將法院作為資金流轉(zhuǎn)和使用的監(jiān)督主體，通過不斷更新使用進程，持續(xù)性回訪監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復工作，但最終并未取得預期效果。由于法院對專業(yè)要求高、持續(xù)時間較長的生態(tài)環(huán)境修復工作進行監(jiān)督不具備優(yōu)勢，因此，選擇恰當?shù)谋O(jiān)督主體才能使監(jiān)督工作真正落到實處，發(fā)揮其應有的價值［8］。筆者認為，生態(tài)修復資金賬戶的流轉(zhuǎn)和使用問題涉及資金的安全性、穩(wěn)定性和行為的合法性，從職能設置角度出發(fā)，由審計機關和檢察院作為監(jiān)督主體較為合理。審計機關負責對資金的使用情況進行監(jiān)督，而檢察院主要承擔對行政機關履職情況的監(jiān)督職責，二者各司其職，有利于監(jiān)督工作順利有序地推進。

第二，確定合理的監(jiān)督途徑。筆者認為，檢察院的監(jiān)督方式可以不局限于某種特定形式，根據(jù)作為賬戶管理主體的行政機關行為性質(zhì)及情節(jié)的不同，綜合適用檢察建議、提起行政公益訴訟等多種形式督促行政機關履行法定職責。審計機關可結(jié)合實際情況，適用駐地審計、巡回審計等方式履行對生態(tài)修復資金賬戶的監(jiān)督職責。陽光是最好的防腐劑，權力應在陽光下運行。生態(tài)修復資金賬戶的使用情況還應當接受社會公眾的監(jiān)督。承擔資金賬戶管理職責的行政機關可在當?shù)卣拈T戶網(wǎng)站上及時公布各個案件生態(tài)修復資金的使用情況，包括但不限于修復事項、修復措施、資金使用等相關情況，以充分保障社會公眾的知情權。

五、結(jié)束語

法律設置環(huán)境公益訴訟的目的是保護環(huán)境公共利益，而構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)修復資金的有效管理機制，確保生態(tài)修復資金能夠及時、有效地用于污染防治和環(huán)境修復，是環(huán)境民事公益訴訟實現(xiàn)其價值追求的重要手段。因此，應直面我國現(xiàn)階段在生態(tài)修復資金管理機制上的不足，在明確生態(tài)修復資金屬性的基礎上，選擇適當?shù)墓芾碇黧w，設置合理的管理職能，并建立有效的監(jiān)督機制，以此實現(xiàn)生態(tài)修復資金管理路徑的最優(yōu)選擇，實現(xiàn)真正維護社會公眾的環(huán)境公共利益的預期目標。

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［8］趙軍.貴陽法院生態(tài)保護審判案例精選［M］．北京：人民法院出版社，2013：20.作者簡介：吳迪（1988—），女，漢族，江西高安人，單位為昆明理工大學津橋?qū)W院法學院，研究方向為訴訟法學。

張欣（1989—），男，彝族，云南昆明人，昆明鐵路運輸中級法院昆明環(huán)境資源法庭一級法官，研究方向為訴訟法學。

（責任編輯：楊超）