論環(huán)評(píng)制度中公眾參與政策

李智卓

【摘要】通過(guò)對(duì)我國(guó)內(nèi)地與我國(guó)臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與的發(fā)展歷程、參評(píng)階段等方面進(jìn)行比較，指出中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與存在的不足，并提出完善的措施與建議。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；環(huán)境影響；評(píng)價(jià)；比較

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與是指項(xiàng)目方可通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作與社會(huì)公眾之間形成雙向交流，使項(xiàng)目本身得到可能被影響公眾的信任和認(rèn)可，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。由于中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的公眾參與機(jī)制尚未真正形成，公民的參與權(quán)利自然未能得到有效保障。因此，筆者擬通過(guò)對(duì)比分析中國(guó)與中國(guó)臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與政策，進(jìn)一步提出完善中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與的措施與建議。

一、中國(guó)內(nèi)地與臺(tái)灣環(huán)評(píng)制度中公眾參與的比較

（一）公眾參與政策發(fā)展歷程的比較分析

1.中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

中國(guó)于2003年9月1日正式實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，其中有提及公眾參與的內(nèi)容，如第五條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！?006年3月18日又正式實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，規(guī)定了公眾參與的要求、組織形式等。但細(xì)究條文仍發(fā)現(xiàn)存在操作性不強(qiáng)的缺陷，如其中的第7條規(guī)定“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息。”[1]該條文關(guān)于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式等制度性規(guī)定則沒(méi)有明確。

2.臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)也指臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)估，最初是臺(tái)灣行政院1854號(hào)會(huì)議決定：今后政府重大建設(shè)計(jì)劃、開發(fā)觀光資源計(jì)劃，以及民間興建可能污染環(huán)境之大型工廠時(shí)，均應(yīng)事先作好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，再行報(bào)請(qǐng)審核辦理。1985年，行政院正式通過(guò)并施行加強(qiáng)推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案。1990年，施行5年的方案已經(jīng)到期，直到現(xiàn)在，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法草案仍在立法院待審。但是在臺(tái)灣的許多單行法律已明文規(guī)定應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，個(gè)別行政命令中也多有要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)者。有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，將以行政院送請(qǐng)立法院審議的環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案的規(guī)定內(nèi)容為基礎(chǔ)，有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定內(nèi)容，分別有參與階段、參與者、參與方式及輔助措施等。

（二）公眾參加評(píng)議環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利的比較

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但這主要是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的污染、破壞環(huán)境的行為，而對(duì)于事關(guān)本地環(huán)境現(xiàn)狀和未來(lái)狀況的環(huán)境影響評(píng)價(jià)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》也只是作為原則性規(guī)定，即“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見”（第15條），但沒(méi)有關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體法律規(guī)定和程序保障。一般民眾沒(méi)有正常渠道獲得參與評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)。評(píng)價(jià)基本上由管理機(jī)關(guān)及管理相對(duì)人（即評(píng)價(jià)主體、項(xiàng)目執(zhí)行者及其委托人）一手操辦，公眾即使偶爾參加也無(wú)強(qiáng)有力的法律程序予以保障，這種局面亟待改善。[2]而臺(tái)灣《環(huán)境影響評(píng)估法》卻充分肯定了公眾參與評(píng)議環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利，并在環(huán)境影響評(píng)估的各重要環(huán)節(jié)予以落實(shí)。很簡(jiǎn)單，公眾是直接感受環(huán)境所產(chǎn)生的影響，把他們的意見反映在評(píng)價(jià)結(jié)論之中，有助于保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性和化解開發(fā)單位與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾。

（三）公眾參與參評(píng)階段的比較分析

1.中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與參評(píng)階段

根據(jù)法律規(guī)定，中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與參評(píng)階段是配合建設(shè)項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行的，主要涉及建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告的報(bào)批階段和審批階段。而其他階段，比如建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)階段、編制環(huán)境影響報(bào)告階段和制定環(huán)境保護(hù)篇章階段等，并沒(méi)有確切的公眾參與的規(guī)定。并且因?yàn)楣妳⑴c范圍、方法等方面所存在的缺陷，致使公眾無(wú)法直接獲悉建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)信息，難以行使參與權(quán)。

2.臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與參評(píng)階段

臺(tái)灣草案中所規(guī)定的參與方式有范疇界定會(huì)議、公開說(shuō)明會(huì)、提供意見、勘察現(xiàn)場(chǎng)、聽證會(huì)以及審查會(huì)等。不同的階段適用不同的參與方式，容許的參與者也有不同。范疇界定、評(píng)估書初稿的制作以及評(píng)估書稿的審查。至于評(píng)估書稿的審查則有目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)為之，其重點(diǎn)在于探究評(píng)估工作的確實(shí)與否，并作為將來(lái)改進(jìn)或重新進(jìn)行的基礎(chǔ)。由于此三個(gè)階段性質(zhì)上的不同，所規(guī)定的參與者、參與方式與輔助措施亦有不同。而臺(tái)灣現(xiàn)行的草案中欠缺明確的交代或指引的標(biāo)準(zhǔn)，比如就學(xué)者專家與當(dāng)?shù)鼐用穸裕绾芜x定或確認(rèn)身分。

二、中國(guó)內(nèi)地與臺(tái)灣環(huán)評(píng)制度中公眾參與的不足

（一）我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度中存在的不足

1.公眾可參與的環(huán)評(píng)的范圍較窄

在《環(huán)評(píng)法》中規(guī)定：“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才允許公眾參與評(píng)價(jià)?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)還是沿襲了《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個(gè)條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過(guò)于嚴(yán)格，另一方面這樣的標(biāo)準(zhǔn)非常容易受項(xiàng)目和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀因素的影響。[3]

2.公眾參與環(huán)評(píng)的可操作性存在欠缺

我國(guó)的環(huán)評(píng)機(jī)制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒(méi)有具體明確規(guī)定不同項(xiàng)目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、敏感程度、占地面積、項(xiàng)目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評(píng)價(jià)單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而定，難免忽略了一些公眾的意見。

3.公眾參與環(huán)評(píng)的保障機(jī)制不完善

從當(dāng)今我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度中，環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問(wèn)責(zé)機(jī)制。規(guī)劃編制單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足，如果他們的積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)，在這個(gè)環(huán)評(píng)工作中不主動(dòng)履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰(shuí)來(lái)對(duì)他們進(jìn)行問(wèn)責(zé)。還有，當(dāng)公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時(shí)候，誰(shuí)來(lái)做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無(wú)明確的規(guī)定。

（二）我國(guó)寶島臺(tái)灣公眾參與環(huán)評(píng)制度中存在的不足

1.公眾參與在制度中程序的欠缺

公共參與環(huán)評(píng)在設(shè)計(jì)上，我國(guó)臺(tái)灣有其獨(dú)特的困難。首先，對(duì)于程序問(wèn)題一直忽略，對(duì)環(huán)評(píng)的評(píng)估欠缺程序方面的考慮，往往造成對(duì)環(huán)評(píng)制度的誤解。其次，我國(guó)臺(tái)灣有關(guān)行政程序的立法并未完成，眾所周知臺(tái)灣環(huán)評(píng)大量的引用了美國(guó)，可是美國(guó)所采用的行政程序法與資訊自由法作為環(huán)評(píng)公眾參與的基礎(chǔ)，所以在臺(tái)灣根本無(wú)法適用。

2.環(huán)評(píng)的公眾參與有所限制

首先，環(huán)評(píng)僅是整個(gè)行政程序的一個(gè)片段。所以公眾參與環(huán)評(píng)僅是公眾參與行政程序的一個(gè)段落而已。如果不在行政程序中的其他片段考慮公眾參與，將會(huì)膨脹環(huán)評(píng)的制度功能，也將扭曲公眾參與的意義。其次，環(huán)評(píng)中涉及深度的調(diào)查、分析等等，包容了很多部分的專業(yè)知識(shí)。在整個(gè)環(huán)評(píng)的過(guò)程中所設(shè)定的階段，必然出現(xiàn)很多專業(yè)的知識(shí)，那就很難再引入公眾參與了?，F(xiàn)實(shí)中是引入了公眾參與，可是造成了表面形式，非但無(wú)法達(dá)到參與的目的，反而容易形成公眾對(duì)于政府的怨恨，從而折損了公眾參與的形象與機(jī)能。

三、完善中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與的措施與建議

（一）獲得信任

在臺(tái)灣與內(nèi)地比較的同時(shí)，公眾參與最重要的一項(xiàng)就是獲得公眾的信任。雖然公眾對(duì)于開發(fā)計(jì)劃可能多持以反對(duì)態(tài)度，他們的質(zhì)疑對(duì)于開發(fā)單位仍有幫助。至少通過(guò)公眾參與，開發(fā)商可以知道問(wèn)題，以及民眾或其他相關(guān)機(jī)關(guān)、地方政府的關(guān)切何在。如果進(jìn)行得當(dāng)，大家可以通過(guò)溝通，了解對(duì)方的立場(chǎng)，進(jìn)而合力解決此等問(wèn)題。為了建立相互信任的基礎(chǔ)，開發(fā)單位或環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的執(zhí)法單位應(yīng)奉行以下幾項(xiàng)基本要求：1）不能讓公眾覺(jué)得暗地里有利益的交換；2）不能讓公眾覺(jué)得有違背大眾利益的事情正被有計(jì)劃地進(jìn)行；3）不能讓公眾覺(jué)得受騙；4）要讓人們覺(jué)得開發(fā)單位或執(zhí)行單位里，有人相當(dāng)清楚未來(lái)的狀況并能提供一個(gè)可信任的回答。

（二）擴(kuò)大公眾參與主體的范圍

依據(jù)中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，僅有利害關(guān)系的單位和公民組成的公眾參與主體范圍狹窄，應(yīng)鼓勵(lì)更多的相關(guān)單位、專家和公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)。環(huán)境問(wèn)題牽涉到每一個(gè)公民，關(guān)系到任何一個(gè)社會(huì)成員的健康和生活質(zhì)量，因此，應(yīng)盡量擴(kuò)大公眾參與主體，將一些受項(xiàng)目間接影響的人、對(duì)項(xiàng)目感興趣的人和民間環(huán)保組織等也納入其中。[4]而根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)進(jìn)一步完善立法過(guò)程，引進(jìn)公民環(huán)境行政訴訟的條款。提起訴訟的主體可包括個(gè)人和團(tuán)體，起訴條件也不限于是否有直接的利害關(guān)系。這樣才有利于社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)政府的環(huán)境資源利用行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，以及法律上的對(duì)抗與制衡。

（三）持久開展全民環(huán)境宣傳教育

現(xiàn)階段可以充分利用媒體對(duì)于環(huán)境保護(hù)的廣泛宣傳和報(bào)道，不僅可以提高公眾的知情率和環(huán)保意識(shí)，而且可以形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論力量，制止浪費(fèi)資源和破壞環(huán)境的行為。同時(shí)，還可以激發(fā)公眾和企業(yè)保護(hù)和參與環(huán)保，提高社會(huì)對(duì)環(huán)境管理的監(jiān)督能力。[5]此外，充分發(fā)揮非政府組織力量，積極向民眾宣傳環(huán)保知識(shí)；要對(duì)這些民間環(huán)保組織予以支持引導(dǎo)，針對(duì)各類環(huán)保組織進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，多層次地搭建政府與民間組織座談、對(duì)話的平臺(tái)，對(duì)于重要的公共政策要進(jìn)行專門的解釋與溝通；鼓勵(lì)、支持并聯(lián)合民間環(huán)保組織和各界人士共同合作，廣泛開展社會(huì)公益行動(dòng)及環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)，以此推進(jìn)全民共同參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

（四）咨訊建立與溝通

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與必須有充分的資訊流通體系支持。這些做法大大概有以下幾點(diǎn)：1）郵寄名單：在通知特定的人或機(jī)關(guān)時(shí)，這種做法十分有效；若想通知一般大眾，以個(gè)別郵寄的方式，則或有困難。2）發(fā)簡(jiǎn)訊：對(duì)于資訊的流通或開發(fā)計(jì)劃書的告知而言，發(fā)簡(jiǎn)訊對(duì)開發(fā)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)往往相當(dāng)適用。然而，簡(jiǎn)訊所用的語(yǔ)言應(yīng)簡(jiǎn)潔明了，這樣有益于收訊者的了解。3）發(fā)布新聞：為了開發(fā)活動(dòng)的資訊流通，主動(dòng)向新聞媒體發(fā)布新聞，也是值得采用的辦法。當(dāng)然，新聞媒體未必對(duì)于每一件消息都有興趣刊登，往往對(duì)重大爭(zhēng)議的開發(fā)案，方能吸引新聞媒體的報(bào)道。為了符合新聞媒體的要求，發(fā)布的新聞往往經(jīng)過(guò)編輯或刪減才能刊登。即使如此，發(fā)布新聞仍能使大眾知悉狀況，且有告知參加公開說(shuō)明會(huì)的功能。四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)兩者的比較分析，不難看出臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估法》格局闊大，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，兼具遠(yuǎn)期的前瞻性與近期的可操性，雖然也不無(wú)微瑕。但是在評(píng)價(jià)范圍的具體化上，在公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利上，在參與評(píng)價(jià)階段詳細(xì)具體的制度上都有可鑒之處，希望通過(guò)兩者的比較，能夠更好的完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與政策。

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