我國(guó)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)成因及監(jiān)管優(yōu)化路徑研究

摘要：村鎮(zhèn)銀行作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)支撐，在金融體系內(nèi)的地位舉足輕重。近年來(lái)，以河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件為代表的村鎮(zhèn)銀行支付危機(jī)頻發(fā)，反映出村鎮(zhèn)銀行潛藏風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管尚存短板，監(jiān)管部門(mén)未能根據(jù)村鎮(zhèn)銀行的差異性建立科學(xué)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管指標(biāo)體系，監(jiān)管過(guò)程不符合規(guī)范要求。農(nóng)村金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，且存在一些疑似構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的現(xiàn)行規(guī)范尚不完善導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管空白等問(wèn)題。這些問(wèn)題既有來(lái)自監(jiān)管主體的問(wèn)題，也有來(lái)自農(nóng)村金融市場(chǎng)和立法的問(wèn)題。為此，應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管，做好風(fēng)險(xiǎn)審慎監(jiān)管和監(jiān)管體系改革；優(yōu)化地方金融政策、推進(jìn)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新以及強(qiáng)化金融監(jiān)管主體建設(shè)，發(fā)展地方金融市場(chǎng)；建立健全監(jiān)管規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管控。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；金融風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防范；中小銀行監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.35" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " 文章編號(hào)：1007-0753（2024）09-0091-09

一、引言

近年來(lái)，以河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件為代表的村鎮(zhèn)銀行支付危機(jī)頻發(fā)。2022年4月18日至19日，河南省內(nèi)的禹州新民生村鎮(zhèn)銀行、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行、柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行及開(kāi)封新東方村鎮(zhèn)銀行四家機(jī)構(gòu)，以系統(tǒng)升級(jí)維護(hù)為由，突然暫停了網(wǎng)上銀行和手機(jī)銀行服務(wù)，關(guān)閉了線上取款和轉(zhuǎn)賬功能，線下網(wǎng)點(diǎn)表面上雖正常營(yíng)業(yè)，但持外地身份證的個(gè)人無(wú)法取款，本地儲(chǔ)戶線上存入的款項(xiàng)以及定期存款均無(wú)法取出，多名儲(chǔ)戶前往鄭州協(xié)商“取款難”問(wèn)題，這迅速引發(fā)了廣大儲(chǔ)戶的擔(dān)憂和恐慌。

事實(shí)上，村鎮(zhèn)銀行長(zhǎng)期存在資金水平不高、管理機(jī)制欠缺、外部監(jiān)管少、內(nèi)部控制不足等問(wèn)題，必然會(huì)給其自身帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等金融風(fēng)險(xiǎn)，存在誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、破壞社會(huì)穩(wěn)定大局的現(xiàn)實(shí)可能性（譚正，2021）。中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2022）》明確指出，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)以及村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況最為顯著。在此背景下，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范顯得尤為重要。而習(xí)近平總書(shū)記在2017年全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理機(jī)制?！敝泄仓醒腩C布的《防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)規(guī)定（試行）》也指出，要堅(jiān)持預(yù)防為主的要求，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。本文從河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件出發(fā)，總結(jié)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對(duì)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范中存在的突出問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策建議，以優(yōu)化農(nóng)村金融市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，助力金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

一、村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的意義

金融是經(jīng)濟(jì)的血脈，是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分（王寧和王伯魯，2024）。隨著新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)展，農(nóng)村金融成為國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。根據(jù)《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位 提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕233號(hào)），國(guó)家鼓勵(lì)扎實(shí)做好村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控與處置工作，強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位的監(jiān)管激勵(lì)約束。同時(shí)，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局支持村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)其開(kāi)發(fā)更多與新型經(jīng)營(yíng)主體融資需求相匹配的產(chǎn)品與服務(wù)。截至2022年末，全國(guó)村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到2.22萬(wàn)億元①，呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新之舉，其信貸主要投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶及農(nóng)民消費(fèi)信貸，有效滿足了“三農(nóng)”融資需求并為民間資金提供正當(dāng)化的發(fā)展路徑。但基于面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊定位，村鎮(zhèn)銀行一“出生”就面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)（倪楠，2015）。有學(xué)者指出，相比于政策性銀行以及大型國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行在公司治理、資本管理、盈利能力、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、金融生態(tài)環(huán)境等央行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模塊上均具有較高風(fēng)險(xiǎn)（陳云良，2024）。在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，河南新財(cái)富集團(tuán)利用股權(quán)嵌套等手段操縱河南、安徽5家村鎮(zhèn)銀行，通過(guò)內(nèi)外勾結(jié)、利用第三方平臺(tái)以及資金掮客等方式非法吸收并占有公眾資金，嚴(yán)重影響了金融穩(wěn)定甚至社會(huì)穩(wěn)定。村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范旨在通過(guò)一系列措施和機(jī)制，識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)可能對(duì)其資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)、聲譽(yù)等造成負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)因素，以確保村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，保障金融安全，維護(hù)客戶利益。目前，村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的重要組成部分，支持對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管存在多個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，有助于降低村鎮(zhèn)銀行因其自身特殊性而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。相較于其他銀行，村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊性主要在于其產(chǎn)業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)防范和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防范。一方面，村鎮(zhèn)銀行服務(wù)于地區(qū)產(chǎn)業(yè)，如特色農(nóng)產(chǎn)品種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)等。然而，這些依托農(nóng)村自然特色打造出來(lái)的特色產(chǎn)業(yè)往往規(guī)模相對(duì)較小、資金投入需求大且回報(bào)周期長(zhǎng)，加之自然災(zāi)害等不可控因素導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)②，加劇了其產(chǎn)業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為不良貸款率普遍高于其他類型商業(yè)銀行③。對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)的防范，需要在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)充分考慮自然災(zāi)害等不可控因素，制定有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，如引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等。另一方面，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成村鎮(zhèn)銀行不可忽視的金融風(fēng)險(xiǎn)特征之一。具體而言，農(nóng)村地區(qū)的金融貸款活動(dòng)顯著受到季節(jié)性因素的驅(qū)動(dòng)，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性的資金需求變化，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行在特定時(shí)段面臨貸款需求激增而存款基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的局面。行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)貸款增量存在比較明顯的季節(jié)性特征，一季度尤其是1月新增貸款較多④，而同期存款余額的增長(zhǎng)卻難以匹配這一增幅，形成了顯著的流動(dòng)性缺口。該缺口若未能得到有效管理，便可能觸發(fā)流動(dòng)性剛性需求的緊張態(tài)勢(shì)，進(jìn)而引發(fā)支付危機(jī)。村鎮(zhèn)銀行在風(fēng)險(xiǎn)管理上需具備更高的靈活性和前瞻性，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)，提前做好資金籌集和使用規(guī)劃。

其次，有利于解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。村鎮(zhèn)銀行主要服務(wù)于農(nóng)村居民、小微企業(yè)及農(nóng)村合作社等。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些主體通常缺乏足夠的抵押物，且受地理位置、信息渠道限制，難以從傳統(tǒng)大型銀行獲得貸款支持，故村鎮(zhèn)銀行成為其重要的貸款渠道。村鎮(zhèn)銀行的貸款投放重點(diǎn)聚焦于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小微企業(yè)及農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)等。村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)解決了農(nóng)村居民、小微企業(yè)與村鎮(zhèn)銀行之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題（張善超和李寶慶，2021）。一方面，農(nóng)村居民由于文化水平、金融知識(shí)有限，往往難以全面理解和評(píng)估金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)與收益。村鎮(zhèn)銀行通過(guò)設(shè)立咨詢窗口、提供定制化金融服務(wù)等方式，有效降低了農(nóng)村居民與銀行之間的信息不對(duì)稱程度，提高了農(nóng)村居民的金融素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。另一方面，小微企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等，往往難以向銀行提供完整、準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)信息，導(dǎo)致銀行在評(píng)估企業(yè)信用狀況、確定貸款額度時(shí)面臨較大困難。村鎮(zhèn)銀行通過(guò)深入了解企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況、建立靈活的信用評(píng)估體系、提供多樣化的融資產(chǎn)品等方式，有效緩解了小微企業(yè)與銀行之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，促進(jìn)了小微企業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行與監(jiān)管主體之間也存在著信息不對(duì)稱。加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管，使其嚴(yán)格履行信息披露義務(wù)、說(shuō)明義務(wù)，追究監(jiān)管主體失職責(zé)任，能有效解決雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題。

此外，可促進(jìn)地方金融區(qū)域性特色健康發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的初衷主要是解決我國(guó)農(nóng)村金融長(zhǎng)期供給不足的問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)由于地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，往往面臨著金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、服務(wù)供給不足和競(jìng)爭(zhēng)不充分等困境。監(jiān)管當(dāng)局希望通過(guò)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村存、農(nóng)村貸”，即將農(nóng)村的資金有效用于建設(shè)農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，直接為農(nóng)戶和小微企業(yè)提供服務(wù)，有效增加了農(nóng)村金融供給。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行屬于特別市場(chǎng)的組成部分，一般需要根據(jù)其自身特有情況和區(qū)域特色進(jìn)行一定程度的差異化安排，推出一系列適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和小微企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，如農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、小微企業(yè)信用貸款等。這些產(chǎn)品和服務(wù)具有很強(qiáng)的針對(duì)性和適應(yīng)性，能夠更好地滿足當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的特定需求。

二、村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范中存在的問(wèn)題

（一）村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管尚存短板

金融交易涉及雙方信用承諾，因而包含著未來(lái)支付的不確定性，這種不確定性意味著潛在風(fēng)險(xiǎn)，即金融的脆弱性。村鎮(zhèn)銀行作為金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)性機(jī)構(gòu)，對(duì)其實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、早期介入，建立有硬性約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制顯得尤為重要。金融風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽而又快速的傳染性，涉及面廣，往往伴隨不同程度的監(jiān)管失職瀆職和腐敗行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面影響嚴(yán)重，對(duì)黨和政府威信的消極影響不容小覷。故金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置的核心是早期預(yù)防，重點(diǎn)是及時(shí)化解，關(guān)鍵是硬性兼穩(wěn)妥的處置。當(dāng)前，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施有待完善和優(yōu)化。村鎮(zhèn)銀行的無(wú)序發(fā)展與監(jiān)管部門(mén)的粗放式監(jiān)管并存，二者間存在脫節(jié)現(xiàn)象。

第一，尚未建立科學(xué)性、立體性、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管指標(biāo)體系，未能充分考慮村鎮(zhèn)銀行的差異性，無(wú)法有效考核并指導(dǎo)具體監(jiān)管工作。在資本充足率、不良貸款率等關(guān)鍵指標(biāo)上，往往采用與大型商業(yè)銀行相同的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視村鎮(zhèn)銀行在資本補(bǔ)充渠道、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面的差異。根據(jù)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局?jǐn)?shù)據(jù)，大型商業(yè)銀行的資本充足率往往高于村鎮(zhèn)銀行。例如，2024年一季度，大型商業(yè)銀行的資本充足率為18.31%。農(nóng)村商業(yè)銀行作為農(nóng)村中小銀行的主要代表之一，與村鎮(zhèn)銀行在資本狀況上有一定的相似性，其資本充足率僅為12.70%，低于大型商業(yè)銀行近6個(gè)百分點(diǎn)⑤。 村鎮(zhèn)銀行在資本補(bǔ)充渠道、盈利能力等方面往往弱于農(nóng)村商業(yè)銀行，其資本充足率很可能低于農(nóng)村商業(yè)銀行的平均水平。如果監(jiān)管部門(mén)采用統(tǒng)一的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求村鎮(zhèn)銀行，可能會(huì)給其帶來(lái)過(guò)大的資本壓力，不利于其穩(wěn)健發(fā)展。顯然，“一刀切”的監(jiān)管模式未充分考慮到不同地區(qū)、不同規(guī)模村鎮(zhèn)銀行的差異，導(dǎo)致部分政策在實(shí)際執(zhí)行中難以落地，影響村鎮(zhèn)銀行的正常發(fā)展。

第二，當(dāng)前監(jiān)管措施體系未能及時(shí)符合中央金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。中央要求“切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系建設(shè)的目標(biāo)之一是建立與各類金融市場(chǎng)監(jiān)管方式相匹配的監(jiān)管體系，然而，當(dāng)前的監(jiān)管體系與實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)之間仍有

較大差距。如相較于大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行在監(jiān)管資源分配上處于明顯劣勢(shì)。2024年二季度末，我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額達(dá)到433.1萬(wàn)億元，其中大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的資產(chǎn)總額占比較大，而村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，但數(shù)量眾多⑥。由于資源有限，監(jiān)管部門(mén)往往難以給予村鎮(zhèn)銀行充分的關(guān)注和支持，從而采取較為單一的監(jiān)管措施，導(dǎo)致“一陣風(fēng)”式監(jiān)管。

第三，監(jiān)管過(guò)程不夠規(guī)范。由于監(jiān)管缺乏科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法自由裁量標(biāo)準(zhǔn)與程序，同時(shí)對(duì)處罰裁量又缺少必要的事后監(jiān)督，疊加基層監(jiān)管工作人員執(zhí)法職業(yè)素養(yǎng)不高，在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期存在監(jiān)管措施失焦等問(wèn)題，導(dǎo)致了對(duì)村鎮(zhèn)銀行關(guān)聯(lián)交易、股權(quán)濫用、高息攬儲(chǔ)、資產(chǎn)偷轉(zhuǎn)等信用風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)監(jiān)管力度不足，埋下了誘發(fā)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件的重大隱患。

（二）農(nóng)村金融市場(chǎng)面臨市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一、不規(guī)范經(jīng)營(yíng)等多重挑戰(zhàn)

由于在資金、技術(shù)、人才等方面的限制，村鎮(zhèn)銀行提供的業(yè)務(wù)品種往往較為單一，主要集中于傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)，缺乏針對(duì)鄉(xiāng)村特點(diǎn)和需求如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，限制了農(nóng)戶和小微企業(yè)從村鎮(zhèn)銀行獲取多樣化金融服務(wù)的渠道。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行展業(yè)主要依靠線下渠道和人工操作，這導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)高成本、低效率，難以滿足農(nóng)村居民便捷、高效的金融需求。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，雖然部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始嘗試引入線上金融服務(wù)，但整體普及率和滲透率仍然較低。

此外，農(nóng)村金融市場(chǎng)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些不規(guī)范的經(jīng)營(yíng)行為，這些行為疑似構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。為爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，部分金融機(jī)構(gòu)不惜采取惡意壓低利率的方式吸引客戶；另有金融機(jī)構(gòu)虛構(gòu)金融產(chǎn)品，夸大產(chǎn)品的收益和保障，隱瞞產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷，從而誤導(dǎo)缺乏金融知識(shí)和辨別能力的消費(fèi)者做出錯(cuò)誤的投資決策。此類行為不僅擾亂市場(chǎng)秩序，也損害農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，阻礙農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。顯然，當(dāng)前的農(nóng)村金融市場(chǎng)仍需持續(xù)優(yōu)化和規(guī)范，以更好地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足農(nóng)民金融需求。

（三）村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管法規(guī)尚不完善

村鎮(zhèn)銀行系商業(yè)銀行，現(xiàn)歸屬國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（下轄的地市級(jí)金融監(jiān)管分局）監(jiān)管。監(jiān)管的法律依據(jù)主要是中央金融立法、中央政府部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件，如《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。盡管目前已出臺(tái)部分專門(mén)針對(duì)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的法律規(guī)范，諸如《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕90號(hào)）、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》、《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見(jiàn)》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》以及《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》等，但現(xiàn)有規(guī)范仍然存在一定的空白性和滯后性。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，如受自然因素影響大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)等，以及小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定，村鎮(zhèn)銀行在貸款發(fā)放后往往面臨較高的違約風(fēng)險(xiǎn)。然而，現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)卻尚未形成系統(tǒng)的、有針對(duì)性的防控措施。

同時(shí)，隨著金融科技的發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行開(kāi)始涉足互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，并不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，如推出新的金融產(chǎn)品、優(yōu)化服務(wù)流程等。但現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)對(duì)于村鎮(zhèn)銀行在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)邊界、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面尚未有明確的規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管存在空白。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來(lái)村鎮(zhèn)銀行推出的新業(yè)務(wù)品種數(shù)量增長(zhǎng)了近一倍，但同期監(jiān)管法規(guī)的更新速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上這一變化。此外，涉及村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的規(guī)定內(nèi)容大多較為粗糙，缺乏可操作性。即便是對(duì)村鎮(zhèn)銀行規(guī)定得比較全面的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》， 也主要聚焦于村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、變更及終止等環(huán)節(jié)的原則性框架設(shè)定，未能深入觸及村鎮(zhèn)銀行在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所面臨的具體監(jiān)管問(wèn)題與挑戰(zhàn)（蔡芷純，2023）。

三、村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題成因分析

（一）金融監(jiān)管存在盲區(qū)和不足

一是村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制具有弱法制性。村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)有三項(xiàng)考核目標(biāo)：一是監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，二是防范機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)，三是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)亻_(kāi)展特色化經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)特色化經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的措施具有鮮明的地方性、政策性、軟法性，但往往不具有一般金融監(jiān)管措施的硬約束性，其實(shí)施效果還需要依賴村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)自身的積極性，而后者往往與其實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況有很大關(guān)系。鑒于村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制在法律依據(jù)上較為薄弱及執(zhí)法力度不足等，村鎮(zhèn)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制呈現(xiàn)弱法制性的特征。當(dāng)前，合規(guī)性導(dǎo)向的金融監(jiān)管總體上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，并建立了一套完整的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，但由于金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的弱法制性，第二、第三項(xiàng)目標(biāo)的績(jī)效考核指標(biāo)難以具體、統(tǒng)一，缺乏硬性約束力，且無(wú)法與第一項(xiàng)考核目標(biāo)的指標(biāo)體系兼容，并達(dá)至完美有機(jī)統(tǒng)一。

二是金融監(jiān)管易受地方干擾。我國(guó)在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，國(guó)家適當(dāng)擴(kuò)大和強(qiáng)化地方政府對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和監(jiān)管職責(zé)，地方政府的監(jiān)管職責(zé)總體上發(fā)揮了有效補(bǔ)充作用。但地方政府在參與金融監(jiān)管的過(guò)程中也暴露了監(jiān)管目標(biāo)偏離的問(wèn)題，即地方政府更多聚焦于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，主要開(kāi)展引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，助力地方企業(yè)信貸獲取、債券發(fā)行和股票上市等工作，而在對(duì)地方金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)防范上存在漏洞（陶玲，2021）。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局各地分局對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管，同樣受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，通過(guò)地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)查辦與村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的違法犯罪活動(dòng)，有序推進(jìn)金融領(lǐng)域反腐敗工作，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方金融穩(wěn)定之間尋求平衡點(diǎn)。

三是重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存。村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)發(fā)展存在多重使命，而監(jiān)管部門(mén)在履職中同樣存在多重不同性質(zhì)的職責(zé)，需要在不同的監(jiān)管部門(mén)之間進(jìn)行科學(xué)的分工和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管主要由當(dāng)?shù)氐脑y保監(jiān)地市級(jí)分局承擔(dān)，當(dāng)?shù)氐娜嗣胥y行、地方政府金融工作部門(mén)（金融發(fā)展局或金融工作局等）配合監(jiān)管。這種多部門(mén)多頭監(jiān)管在缺乏統(tǒng)一調(diào)度統(tǒng)一部署的情況下，存在不同程度的交叉監(jiān)管問(wèn)題（許銘杰，2019），不同監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管措施難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，或存在重復(fù)監(jiān)管，或形成監(jiān)管盲區(qū)。

（二）村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)尚不完善

村鎮(zhèn)銀行作為小型金融機(jī)構(gòu)，融資和盈利能力較弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力也有所欠缺。2019年12月，銀保監(jiān)會(huì)頒行實(shí)施《關(guān)于推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位 提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》，有一些要求有利于督促村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守縣域和專注主業(yè)，有效提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的適配性和能力。但全面貫徹落實(shí)這些要求客觀上難度確實(shí)較大，也會(huì)限制村鎮(zhèn)銀行的融資能力和盈利能力，造成其流動(dòng)性不足，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱化。如制定服務(wù)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將實(shí)施情況納入董事會(huì)和高級(jí)管理層履職評(píng)價(jià)，監(jiān)事會(huì)就要重點(diǎn)監(jiān)督董事會(huì)和高級(jí)管理層在堅(jiān)守定位方面的履職情況。事實(shí)上，一些過(guò)于理想的監(jiān)管要求，不僅全面貫徹落實(shí)成本偏高，而且容易加大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。村鎮(zhèn)銀行對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置存在困境的主要原因在于村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)尚不完善。

目前，大部分村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)失真，不能發(fā)揮專業(yè)治理優(yōu)勢(shì)。村鎮(zhèn)銀行系獨(dú)立法人，但根據(jù)監(jiān)管規(guī)定，其最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，現(xiàn)行立法對(duì)村鎮(zhèn)銀行的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、單個(gè)自然人、單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人股東的最大持股比例問(wèn)題也有嚴(yán)格的規(guī)定要求，例如要構(gòu)建有利于主發(fā)起行發(fā)揮作用的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立健全股權(quán)托管、轉(zhuǎn)讓和質(zhì)押管理制度和關(guān)聯(lián)交易管理制度。其目的在于優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)，激勵(lì)主發(fā)起行積極參與村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部治理和經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、健康發(fā)展。但具體實(shí)施過(guò)程中，由于村鎮(zhèn)銀行盈利能力有限、經(jīng)營(yíng)綜合成本偏高、政策落實(shí)難度較大，再加上監(jiān)管制度的落實(shí)不夠嚴(yán)密，主發(fā)起行并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)管理，也沒(méi)有很好地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)監(jiān)督，指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行的實(shí)際經(jīng)營(yíng)。在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，許昌農(nóng)商行作為涉案村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行就存在長(zhǎng)期的管治監(jiān)督責(zé)任缺位，最終造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。

（三）農(nóng)村金融市場(chǎng)創(chuàng)新不足與人才缺位

一是農(nóng)村金融市場(chǎng)創(chuàng)新性不足。農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新相對(duì)滯后，難以滿足居民日益多樣化的金融需求，這主要?dú)w因于金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)面臨創(chuàng)新動(dòng)力不足和資源投入有限的雙重挑戰(zhàn)。一方面，金融機(jī)構(gòu)因考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、信用體系不完善及運(yùn)營(yíng)成本較高等，往往缺乏足夠的動(dòng)力和資源進(jìn)行金融創(chuàng)新。我國(guó)涉農(nóng)貸款規(guī)模雖然逐年增長(zhǎng)，但相對(duì)于龐大的農(nóng)村金融市場(chǎng)需求仍顯不足，且涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新積極性不強(qiáng)。另一方面，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之血液的農(nóng)村金融資源匱乏也是阻卻農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的重要因素（馬建兵和吳翠蓮，2024）。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)技術(shù)的普及率較低。截至2023年末，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為66.5%⑦，與全國(guó)水平存在明顯差距。金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村地區(qū)的技術(shù)投入相對(duì)較少，導(dǎo)致金融服務(wù)的智能化、便捷化程度不高。即便進(jìn)行了新技術(shù)的投入，也往往面臨人才短缺的困境，導(dǎo)致新技術(shù)在鄉(xiāng)村地區(qū)的普及率和應(yīng)用效果不佳。

二是人員專業(yè)能力和素養(yǎng)普遍不高。一方面，村鎮(zhèn)銀行金融從業(yè)人員的專業(yè)能力不強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)較差、合規(guī)操作意識(shí)不足等問(wèn)題顯著（陳維，2023）。在人才招聘方面，村鎮(zhèn)銀行既要讓人力資源本地化以便開(kāi)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，又要廣泛吸納人才以滿足金融機(jī)構(gòu)專業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員綜合待遇還會(huì)受到注冊(cè)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的軟性約束。這些使得人力資源本就薄弱的村鎮(zhèn)銀行雪上加霜。另一方面，村鎮(zhèn)銀行服務(wù)對(duì)象金融素養(yǎng)較低。在數(shù)字金融時(shí)代，村鎮(zhèn)銀行潛在客戶的金融素養(yǎng)和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用能力有限，這直接導(dǎo)致了其維權(quán)能力明顯不足。再疊加執(zhí)法資源的有限性，進(jìn)一步增加了村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)措施實(shí)施難度，也不利于建構(gòu)消費(fèi)導(dǎo)向的服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融經(jīng)營(yíng)者和金融消費(fèi)者良性互動(dòng)的市場(chǎng)發(fā)展形態(tài)。

（四）監(jiān)管立法難以兼顧村鎮(zhèn)銀行的復(fù)雜性和特殊性

村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管需求日益凸顯，但當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管法律規(guī)范難以滿足。其中有很大一部分原因在于村鎮(zhèn)銀行本身的復(fù)雜性和特殊性。一方面，由于農(nóng)村地區(qū)的金融基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模相對(duì)較小，分散在廣大農(nóng)村地區(qū)，這使得監(jiān)管工作難以集中和統(tǒng)一。立法機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管法規(guī)時(shí)，需要充分考慮到這些特點(diǎn)，以確保監(jiān)管措施的有效性和可操作性。

另一方面，監(jiān)管規(guī)范的制定需要較好協(xié)調(diào)兼顧村鎮(zhèn)銀行多重任務(wù)使命。村鎮(zhèn)銀行是在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的銀行，擔(dān)負(fù)著合規(guī)經(jīng)營(yíng)、助力鄉(xiāng)村振興和穩(wěn)健營(yíng)利多重使命。合規(guī)經(jīng)營(yíng)是前提，助力鄉(xiāng)村振興是宗旨，穩(wěn)健營(yíng)利是關(guān)鍵。簡(jiǎn)而言之，村鎮(zhèn)銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要盡力做到合規(guī)性、營(yíng)利性、政策性的統(tǒng)一。但在實(shí)踐中，受區(qū)域經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村市場(chǎng)、村鎮(zhèn)銀行自身規(guī)模、股權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理水平、融資來(lái)源、從業(yè)人員的職業(yè)能力和素養(yǎng)、主發(fā)起行管治意愿和能力等因素的消極影響，村鎮(zhèn)銀行會(huì)為追尋盈利而忽視風(fēng)險(xiǎn)控制和“三農(nóng)”服務(wù)目標(biāo)。對(duì)此，政府需要加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制以引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行控制風(fēng)險(xiǎn)和支農(nóng)支小，包括更加精準(zhǔn)的監(jiān)管政策和補(bǔ)貼扶持政策、適度差異化監(jiān)管等（王曙光和李冰冰，2020）。

四、優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的具體建議

（一）加強(qiáng)金融監(jiān)管，做好風(fēng)險(xiǎn)審慎監(jiān)管和監(jiān)管體系改革

一是明確監(jiān)管目標(biāo)，強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)隔離的審慎監(jiān)管。村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，除了需要處理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)兼顧競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制（含金融消費(fèi)者保護(hù)）、風(fēng)險(xiǎn)防控、行業(yè)發(fā)展等三重使命之外，還面臨著風(fēng)險(xiǎn)傳染的處理問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)往往由銀行集團(tuán)內(nèi)的成員機(jī)構(gòu)引發(fā)，如果缺乏風(fēng)險(xiǎn)隔離的“防火墻”，便會(huì)向母行或其他成員機(jī)構(gòu)傳播并造成銀行系統(tǒng)內(nèi)大面積的風(fēng)險(xiǎn)蔓延。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的重要組成部分，由于其風(fēng)險(xiǎn)極易傳染，對(duì)其加強(qiáng)審慎監(jiān)管確有必要（韓剛，2011）。審慎監(jiān)管屬于中國(guó)金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，其對(duì)防范銀行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了不可或缺的作用（明雷等，2023）。因此，強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)隔離的審慎監(jiān)管，將風(fēng)險(xiǎn)阻隔在屏障外并阻斷其在銀行系統(tǒng)內(nèi)部的傳播，對(duì)保障村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)定發(fā)展尤為重要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)各銀行資本充足性的不同狀況，應(yīng)實(shí)施靈活且差異化的動(dòng)態(tài)審慎監(jiān)管框架，既要嚴(yán)格監(jiān)控資本不達(dá)標(biāo)銀行，也需緊盯達(dá)標(biāo)銀行，防范風(fēng)險(xiǎn)掩蓋與轉(zhuǎn)移（黃敏和蔣海，2020）。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行的信息公開(kāi)披露要求并定期對(duì)村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并預(yù)警村鎮(zhèn)銀行可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，確保在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速、有效地應(yīng)對(duì)。此外，要在不同金融機(jī)構(gòu)之間建立“防火墻”，防止風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)繼續(xù)蔓延（楊希和胡文涵，2015）。

二是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。2023年末，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的新一輪改革已經(jīng)全面鋪開(kāi)、有序推進(jìn)，但金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體制并沒(méi)有徹底改變。僅就村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管而言，“一級(jí)多頭”的監(jiān)管模式并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改變：在中央和省一級(jí)設(shè)立國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、省級(jí)派出監(jiān)管局，地市級(jí)設(shè)監(jiān)管分局；中國(guó)人民銀行地級(jí)中心支行、地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同配合前者履職履責(zé)；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)等在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行金融機(jī)構(gòu)的非金融監(jiān)管職責(zé)，交叉監(jiān)管問(wèn)題仍難以避免。事實(shí)上，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或明或暗地開(kāi)展了混業(yè)經(jīng)營(yíng)，即便是機(jī)構(gòu)改革后仍堅(jiān)持適用相對(duì)獨(dú)立監(jiān)管的證券業(yè)，也不能否認(rèn)其與銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)在產(chǎn)融集團(tuán)層面的各種聯(lián)結(jié)。顯然，銀行、保險(xiǎn)和證券等金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉和融合趨勢(shì)日益明顯，分業(yè)監(jiān)管的邊界逐漸模糊。故應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持混業(yè)、綜合、直接的監(jiān)管理念，進(jìn)一步清理國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、省局、地市級(jí)銀保監(jiān)分局內(nèi)殘存的分業(yè)監(jiān)管制度、規(guī)定及其影響，加強(qiáng)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局與證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，減少監(jiān)管套利，防控各類金融風(fēng)險(xiǎn)，防范監(jiān)管道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而構(gòu)建符合區(qū)域金融市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際與需要、協(xié)調(diào)統(tǒng)一與集中高效的地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。

（二）發(fā)展地方金融市場(chǎng)，提升村鎮(zhèn)銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力

地方金融市場(chǎng)的良性健康發(fā)展是預(yù)防化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的根本途徑。2024年政府工作報(bào)告提出要穩(wěn)妥推進(jìn)一些地方的中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融大局穩(wěn)定⑧。中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融組織監(jiān)管的通知》中也強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)地方金融市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展。國(guó)家發(fā)展金融市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持消費(fèi)導(dǎo)向，堅(jiān)決維護(hù)金融消費(fèi)者的法定權(quán)利，堅(jiān)決維護(hù)公正有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。為此，可以從以下幾個(gè)方面著力加快發(fā)展地方金融市場(chǎng)。

一是優(yōu)化地方金融政策。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化金融政策，通過(guò)政策扶持和激勵(lì)機(jī)制，促使金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)供給。通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、定向降準(zhǔn)降息等支持性政策，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行加大對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的投入，特別是在信貸投放、網(wǎng)點(diǎn)布局、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面給予更多傾斜，為金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。與此同時(shí)，建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在農(nóng)村地區(qū)提供高質(zhì)量金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)其服務(wù)“三農(nóng)”的積極性。

二是推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，是金融行業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)變化、滿足多元化需求、提升競(jìng)爭(zhēng)力的核心措施。這一措施要求金融機(jī)構(gòu)不斷探索新技術(shù)、新模式，設(shè)計(jì)出更加符合客戶需求的金融產(chǎn)品，如定制化貸款、智能投顧等。同時(shí)，需要優(yōu)化服務(wù)流程，推動(dòng)金融服務(wù)線上化、移動(dòng)化、智能化發(fā)展，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)提升服務(wù)效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的個(gè)性化、智能化與便捷化，從而增強(qiáng)金融市場(chǎng)的活力與包容性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

三是強(qiáng)化金融監(jiān)管主體建設(shè)。加強(qiáng)金融監(jiān)管主體建設(shè)主要是加強(qiáng)監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)與培養(yǎng)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人才結(jié)構(gòu)，完善人才激勵(lì)約束機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，廣泛吸納社會(huì)優(yōu)秀法治人才監(jiān)督監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)而提高金融監(jiān)管主體的實(shí)力，不斷提升依法監(jiān)管水平，強(qiáng)化中央金融監(jiān)管部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)在地方金融監(jiān)管體制中的主體地位。

（三）建立健全監(jiān)管規(guī)范，強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

一是盡快頒行金融穩(wěn)定法。當(dāng)下，金融穩(wěn)定對(duì)國(guó)家安全與發(fā)展的重要性日益提升。第六次中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做好產(chǎn)融風(fēng)險(xiǎn)隔離，健全權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)約束相容的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任機(jī)制和具有硬約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制。在此宏觀背景下，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)金融穩(wěn)定法，構(gòu)建一個(gè)全面、系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解與處置的制度體系。金融穩(wěn)定法應(yīng)明確村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融服務(wù)重要提供者的法律地位，界定其業(yè)務(wù)范圍和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)提供明確的法律依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上建立健全防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的制度框架并明確各方職責(zé)界限，避免相互推諉?！吨腥A人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》在第四章專設(shè)“金融風(fēng)險(xiǎn)處置”章節(jié)，旨在系統(tǒng)性地調(diào)整與強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。

二是完善現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管規(guī)范。依據(jù)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及時(shí)制定《村鎮(zhèn)銀行監(jiān)督管理辦法》《村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)治理指引》，在村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)治理主體責(zé)任范圍內(nèi)試行村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行、控股股東或?qū)嵖厝说娘L(fēng)險(xiǎn)治理連帶責(zé)任，并強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行的日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)治理監(jiān)管。這是確保村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健運(yùn)行、有效服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的關(guān)鍵舉措，旨在填補(bǔ)現(xiàn)有法律法規(guī)空白，構(gòu)建更為系統(tǒng)、全面且具前瞻性的監(jiān)管框架。通過(guò)細(xì)化監(jiān)管要求、明確監(jiān)管職責(zé)、提升監(jiān)管技術(shù)水平以及加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行力，可以有效降低村鎮(zhèn)銀行面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，保障其資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2023）》。

② 據(jù)統(tǒng)計(jì)，自然災(zāi)害每年影響約30%的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)。

③ 《2021年度村鎮(zhèn)銀行調(diào)研報(bào)告》顯示，截至2020年末，村鎮(zhèn)銀行不良貸款率為4%，而國(guó)有大行不良貸款率僅為1%，股份行為2%，城商行為2%，農(nóng)商行為2.4%。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2023年第四季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》。

⑤ 數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家金融監(jiān)督管理總局公布的2024年一季度銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)主要監(jiān)管指標(biāo)數(shù)據(jù)情況。

⑥ 數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家金融監(jiān)督管理總局公布的2024年二季度銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)主要監(jiān)管指標(biāo)數(shù)據(jù)情況。

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京發(fā)布的第53次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

⑧ 2024年政府工作報(bào)告提出“穩(wěn)妥推進(jìn)一些地方的中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置”，這是2023年政府工作報(bào)告中未具體提及的部分。

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（責(zé)任編輯：張艷妮）

Research on the Causes of Risks in Rural Banks and the Optimization Path of Regulation in China

LIU Zhen1， XIONG Qinglian2

（1.College of Politics， Pingdingshan University ; 2.Economic Law School，

Southwest University of Political Science and Law）

Abstract： Rural banks， as a solid pillar of the real economy， hold a critical position in the financial system.

In recent years， frequent payment crises in rural banks， exemplified by incidents such as those in Henan， have highlighted the hidden risks that cannot be ignored. The external supervision of rural banks still has shortcomings， with regulatory authorities failing to establish a scientific and dynamic regulatory index system based on the differences among rural banks. Current regulatory measures and processes do not meet the required standards. The rural financial market structure is relatively simple， and there are some unregulated business practices that may constitute unfair competition. At the same time， the existing regulations for rural bank supervision are incomplete， leading to regulatory gaps in certain areas. These issues stem from both regulatory authorities and problems in the rural financial market and legislation. Therefore， it is essential to strengthen financial supervision， implement prudent risk regulation， and reform the regulatory

system; optimize local financial policies， promote innovation in financial products and services， and strengthen the construction of financial regulatory bodies to develop local financial markets; and establish comprehensive regulatory standards to enhance risk supervision of rural banks.

Keywords： Rural Banks; Financial Risks; Risk Prevention; Small and Medium Bank Regulation