推進科研事業(yè)單位“放管服”的難點與解決措施

摘" "要：自從2015年國家推進“放管服”以來，各行各業(yè)取得了很大的成效，但有些地方的相關政策仍無法落實到位，特別是科研“放管服”。為此，2021年國務院辦公廳出臺了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，包括七個方面、二十五個細項，要求對科技領域的“放管服”進一步細化。但由于各層面對此理解不一，推進不一，以及缺乏實際操作指導，導致各科研事業(yè)單位“放管服”進程不一。因此，各部門應協(xié)同落實科研“放管服”，對科研事業(yè)單位的管理應有別于其他行政事業(yè)單位。同時，科研事業(yè)單位管理者應以內控為主線，做好“放管”結合，充分調動科研人員的積極性，激勵科研人員的創(chuàng)新活力，促進科研事業(yè)單位科研事業(yè)的發(fā)展。

關鍵詞：“放管服”；科研事業(yè)單位；科研人員

中圖分類號：G316" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）19-0096-04

“放管服”即簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，由2015年5月12日國務院召開的全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議首次提出。2016年國務院印發(fā)了《2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點》，“放管服”工作在全國全面開展，加快了我國政府職能轉變，促進了社會經濟發(fā)展?？萍甲鳛榈谝簧a力，黨中央、國務院對科研“放管服”改革高度重視，先后出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》等一系列優(yōu)化科研經費管理的政策文件和改革措施，有力地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，促進了科研事業(yè)發(fā)展。但在科研經費管理方面仍然存在政策落實不到位、項目經費管理剛性偏大、經費撥付機制不完善、間接費用比例偏低、經費報銷難等問題。為有效解決這些問題，更好貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步激勵科研人員多出高質量科研成果、為實現(xiàn)高水平科技自立自強作出更大貢獻，2021年國務院辦公廳出臺了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，包括七個方面、二十五個細項，進一步推進科研的“放管服”?？蒲惺聵I(yè)單位作為我國科研的主力軍，其科研“放管服”工作的推進是“放管服”工作的重要部分，但由于各層面對科研“放管服”政策理解和領會不一，沒有協(xié)同推進，造成很多科研事業(yè)單位的“放管服”工作進程不一，執(zhí)行制度不一等問題。

一、科研事業(yè)單位“放管服”現(xiàn)狀及存在的問題

（一）各部門協(xié)同不足，導致部分“放管服”政策落而不實

從2015年至今，中央為推進“放管服”工作多次下發(fā)文件，但大都以意見下發(fā)，有建議性、規(guī)定性和指導性，但沒有制度的強制性，需要各部門及各地方出臺相應的制度。如2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求改進科研項目資金管理、差旅會議管理、科研儀器設備采購管理等問題?？萍疾块T很快對相關制度進行了修改，所以科研管理方面的簡政放權很多都得以落實落地。但關于科研單位的差旅會議管理、科研儀器設備采購管理等問題，相關部門出臺的政策比較籠統(tǒng)，沒有明確的執(zhí)行方式或具體的做法，政策很難落實到位。如科研單位的差旅會議管理中，《意見》要求：“中央高校、科研院所可根據(jù)教學、科研、管理工作實際需要，按照精簡高效、厲行節(jié)約的原則，研究制定差旅費管理辦法，合理確定教學科研人員乘坐交通工具等級和住宿費標準。對于難以取得住宿費發(fā)票的，中央高校、科研院所在確保真實性的前提下，據(jù)實報銷城市間交通費，并按規(guī)定標準發(fā)放伙食補助費和市內交通費?！蹦敲?，什么是合理？什么材料能確保真實？在實際工作中產生了很多不同的看法和做法。再如財政部出臺的《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》中提到“中央高校、科研院所可自行組織或委托采購代理機構采購各類科研儀器設備，采購活動應按照政府采購法律制度規(guī)定執(zhí)行”。那么，采購活動依然需要按原來政府采購的流程，只是由部門集中采購或政府集中采購改成了單位自行組織或委托采購代理機構，但采購流程還是一樣，不能突出科研儀器設備采購特殊性。2018年國務院又出臺了《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號），提出“高校和科研院所要簡化科研儀器設備采購流程，對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不進行招投標程序，縮短采購周期；對于獨家代理或生產的儀器設備，按程序確定采取單一來源采購等方式增強采購靈活性和便利性?！钡嚓P部門沒有出臺具體的操作程序。因此，對于基層單位，這些政策只有“放”的方向，而沒有實施的具體方式和做法。造成基層單位不敢“放”，或者各單位“放”的標準不一，使一些政策成為“空頭支票”，這是“放管服”改革遇到的普遍問題。

（二）政府對科研事業(yè)單位的管理創(chuàng)新不足，制約科研事業(yè)單位“放管服”的深入推進

現(xiàn)科研事業(yè)單位的管理，特別是公益一類科研事業(yè)單位，管理模式和要求與行政事業(yè)單位基本一樣，很多政策法規(guī)制度中與“行政事業(yè)單位”是一體的。但事實上，事業(yè)單位與行政單位有很多不同，而且事業(yè)單位中，各行各業(yè)的事業(yè)單位管理差異也比較大。所以，在與行政事業(yè)單位的管理模式中，一些科研“放管服”的政策無法落地。

1.人事管理。雖然事業(yè)單位有單獨的人事管理條例——《事業(yè)單位人事管理條例》，且近幾年，為了更好推進科技成果轉化工作，激發(fā)廣大科研人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激勵科研人員潛心研究、攻堅克難，人力資源社會保障部、財政部、科技部明確了“科研人員獲得的職務科技成果轉化現(xiàn)金獎勵計入當年本單位績效工資總量，但不受總量限制，不納入總量基數(shù)”，但“不屬于職務科技成果轉化的，從項目經費中提取的人員績效支出，應在核定的績效工資總量內分配，納入單位績效工資總量管理”。另外，受事業(yè)單位崗位設置影響，科研人員即使取得了高一級的職稱，但因受單位崗位限制，需有空崗才能按新職稱相對應的工資級別領取工資。以上各種原因，既不能很好地激發(fā)科研人員承擔項目的積極性，也沒能很好地把科研“放管服”落到實處。

2.預算制度?，F(xiàn)科研事業(yè)單位與行政單位的部門預、決算同時使用一套系統(tǒng)，但科研事業(yè)單位與行政單位的收支結構有很大差異。行政單位除了財政撥款收入以外，其他類型收入很少，收支比較單一，經濟業(yè)務要比科研事業(yè)單位簡單?？蒲惺聵I(yè)單位的收入除了財政補助收入以外，還有事業(yè)收入以及其他來源收入，其中事業(yè)收入占比較大。人員較少、研究水平較高的科研事業(yè)單位，事業(yè)收入占比超總收入的50%。由于科研事業(yè)單位的事業(yè)收入主要來源于科研項目經費，而科研項目經費大多通過競爭性取得，存在很大的不確定性，對應的支出因科研過程的不確定性，存在更大的不確定性。而且部門預算中的經濟科目與科研項目預算中的經濟科目口徑不一致，申報時間也不同步，不僅給科研人員造成混淆，也給預算編制工作帶來困難。因此，現(xiàn)部門預算對于科研事業(yè)單位來說不夠科學、合理。

3.資產管理制度。根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（國務院令第738號）等規(guī)定，行政單位與事業(yè)單位的資產管理制度是一樣的。但科研事業(yè)單位的資產構成與行政單位有一定的差異，按現(xiàn)行制度進行科學、合理、有效的資產管理有一定的難度。除了前面提到的科研儀器設備采購，還有以下幾個問題：一是單位以外的地方實施項目過程中購建的固定資產管理。科研過程中，特別是應用推廣過程中，因研究需要在單位以外的地方實施項目，其過程中購建固定資產在項目結束后因無法或收回價值不高等原因，造成資產在外。按現(xiàn)行制度，如果該資產應做捐贈，但捐贈審批手續(xù)又較為煩瑣。二是專利入賬問題。根據(jù)《政府會計準則第4號——無形資產》的確認條件，科研事業(yè)單位的專利權應當作為無形資產核算。但在實際工作中，科研事業(yè)單位每年申請的專利很多，從申請付費到獲得授權時間一般超過一年，且成本不高。如果作為無形資產核算，在支付時，財務會計需借記“在建工程-**專利”，待獲得授權時再借記“無形資產-**專利”，每月攤銷時才能進入科研項目的費用。而科研項目實施期一般為三年，經常會出現(xiàn)項目結題驗收時專利仍未獲得授權，所以這樣進行會計核算并不合理。

（三）內部控制制度滯后，導致“放管結合”成效不佳

科技部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號）第十九點中指出：“高校和科研院所要建立適合本單位實際情況的內部控制體系，強化內部流程控制，分析風險隱患，完善風險評估機制，實現(xiàn)內控體系全面、有效實施，確保自主權接得住、用得好、不出事，防止滋生腐敗?！币虼?，科研事業(yè)單位要“放權”，必須要有好的內部控制體系。雖然財政部要求《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》從2014年1月1日起正式實施，但現(xiàn)在很多科研事業(yè)單位仍無法真正按內控規(guī)范要求開展工作。究其原因，主要是一些領導干部沒有真正認識到內部控制重要性，認為內部控制就是財務的事，由財務制定制度執(zhí)行就行，導致單位內部控制形同虛設；其次，各單位的管理水平不一，無法做出規(guī)范的、符合自身需求的內部控制制度，導致單位做的內部控制流于形式。在內部控制沒做好的情況下“放開”，就形同“開閘”。因此，很多單位不敢“放”，或者“放而不管”，沒有做好“放管結合”。

（四）信息化建設滯后，制約科研“放管服”的有效落實

“放管服”首先是“簡政”?！昂喺弊钪苯拥捏w現(xiàn)是辦事快捷。辦事快捷除了簡化辦事手續(xù)和流程，最重要的是通過信息化來縮短辦事時間。目前我國信息化已經覆蓋各行各業(yè)、各個角落，但系統(tǒng)的信息化建設還是比較滯后。就如很多科研事業(yè)單位都建立了信息化平臺，但將所有的管理流程全部嵌入信息系統(tǒng)的單位還很少。能實現(xiàn)全部信息化管理，實現(xiàn)無紙化辦公的單位更是少之又少。不完整的信息化管理，無法實現(xiàn)對整個業(yè)務與信息的全過程監(jiān)控，不能及時、有效地控制風險，不利于服務的提升及“放管服”的有效落實。

科研事業(yè)單位信息化建設滯后的原因主要有：一是一些單位對信息化的重要性認識不足；二是信息化涉及網(wǎng)絡等傳播途徑，存在不安全因素，容易造成單位科研資料及科研人員信息泄露；三是信息化建設資金投入較大，如果沒有政府強力支持，科研事業(yè)單位難以籌集資金建設一個完整、規(guī)范的信息化平臺。

（五）相關科研輔助人員業(yè)務水平及服務意識不足，影響科研優(yōu)質服務

很多科研輔助人員對科研工作了解不足，不能清楚地知道科研人員的實際需求，辦理業(yè)務單純地從專業(yè)角度出發(fā)，不能結合科研特性為科研活動提供參考，所以難以為科研提供優(yōu)質服務。現(xiàn)國家推動科研助理和科研財務助理（以下簡稱“助理”），意圖是減輕科研人員事務性工作，讓科研人員有更多的時間和精力投入研究當中。但聘用助理也遇到不少問題。首先薪酬（含社保）難確定。如果薪酬（含社保）與科研事業(yè)單位同等學歷（職稱）的人員一樣的待遇，加上“五險一金”，費用較大，一些項目難以承擔。薪酬低的，難于聘請熟悉科研業(yè)務的人。即使請進來之后再培養(yǎng)，但項目結束之后不一定有新的項目支持繼續(xù)聘請。如果通過臨時聘用，小的項目組不能承擔聘請助理的費用，還存在項目結束后助理的去留問題。如果單位統(tǒng)一聘用，種種原因易產生聘請助理的不穩(wěn)定因素，造成難以聘請到工作能力強的助理。

二、進一步推進科研事業(yè)單位“放管服”的措施

（一）加強對科研“放管服”的學習及宣傳

思想是行動的指南。要把科研事業(yè)單位的“放管服”工作做好，就要從上到下，從政府到科研事業(yè)單位，從管理科研單位人、財、物的行政部門相關人員到科研事業(yè)單位內部人員，都要深入了解“放管服”的實際意義及內涵，重視科研“放管服”，特別是各主管行政部門的領導、業(yè)務管理的相關工作人員以及審計人員。只有對科研“放管服”政策理解一致，才能推進科研“放管服”工作的落實，才能讓科研“放管服”政策真正落地。

（二）加快科研事業(yè)單位改革，建設完善的科研事業(yè)單位制度體系

制度是行動的準則。因此，建設完善的制度體系，是貫徹落實“放管服”的關鍵。而制度體系建設必須從政府再到單位。科研的“放管服”是為了激勵科技人員有擔當、敬業(yè)報國、潛心研究、攻堅克難、促進科技創(chuàng)新。但具體要“放”什么？什么人要“管”什么？怎么“服務”？如何放管結合，做好服務？這些都需要有完善的制度體系。否則會出現(xiàn)“放不開”“不想管”或者“管不住”，政策無法落地的情形。

另外，政府應對科研事業(yè)單位單獨建立一套完整的管理制度體系，這樣既能制定出規(guī)范、可行的制度，便于各科研事業(yè)單位規(guī)范化管理，同時可以消除各科研事業(yè)單位之間執(zhí)行制度的差異，避免各科研單位之間執(zhí)行不同制度造成的矛盾，利于監(jiān)督審查，還能減輕基層單位的工作壓力，更利于“放管服”落地。同時，政府應繼續(xù)加強科研事業(yè)單位的內部控制體系建設。科研事業(yè)單位應建立和完善符合“放管服”管理要求的內部組織結構，形成科學的決策機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制以及風險控制系統(tǒng)，規(guī)范單位經濟行為，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種欺詐、舞弊行為，保證會計資料真實、完整，確保單位各項業(yè)務活動的健康運行，保證科研經費的合理使用，保護單位財產的安全完整。

（三）科研的“放管結合”應注重績效考評

國家推動科研“放管服”，是為了科研人員有更多的精力投入到研究當中。但有些科研人員為報項目而報項目，編制項目經費預算時，由于剩余經費基本上都可以留存單位繼續(xù)用于研究，所以也都盡可能地多做預算。因此，目前的科研項目經費預算放開還不夠，應往定額支助方向走。每一類項目事先做績效考評，確定財政支助金額（支助金額應為直接費用），再向社會征集研究方案，從技術層面確認研究的可行性并立項。項目結題驗收時，如果項目完成指標，給予該類項目對應比例的間接費用；如果項目超額完成指標，在間接費用的基礎上給予獎勵性科研經費，用于科研或獎勵項目組成員；如果項目沒有完成指標，應收回剩余經費。這樣，績效與評價充分結合起來，才能避免科研經費的浪費。而作為科研人員，應樹立擔當意識，把科研工作做好，強化績效意識，用好科研經費。

（四）加強信息化及數(shù)字化建設，有效提高管理水平，促進優(yōu)質服務

信息化不但可以提高信息傳播速度，還能規(guī)范管理各類事項，方便快捷地查閱各項信息，避免或解決因信息不對稱引起的誤判、誤審，減少或消除人為操縱因素，確保財務信息和其他管理信息的及時、可靠、完整，從而提升財務管理的科學性、及時性和有效性。因此，信息化建設首先需要單位業(yè)務全覆蓋。其次，應將內控制度融合到信息系統(tǒng)中，以內控規(guī)范帶動信息化，以信息化促進單位內控規(guī)范實施。通過信息化，有效地規(guī)避信息不對稱引起的風險，突出業(yè)務管控重點，優(yōu)化業(yè)務流程，提高工作效率及服務質量。再次，科研事業(yè)單位的信息化建設最好由政府部門主導。信息化是一項浩大的工程，不但投入資金數(shù)額巨大，同時，若對軟件公司管控不好，很容易造成科研成果泄露。只有政府相關部門主導建設，才更容易解決安全問題。而且，在政府主導下，才能從上至下貫通，真正實現(xiàn)信息全覆蓋。另外，政府應加強數(shù)字化建設。數(shù)字化是把信息化過程中長期積累下來的數(shù)據(jù)融入單位的管理中，通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)問題，優(yōu)化管理，更利于提高工作效率及服務質量。

（五）加強科研輔助人員業(yè)務能力和服務意識培訓，為科研提供優(yōu)質服務

科研單位除了科研人員，還有各類科研輔助人員?？蒲休o助人員不但要精通本職工作業(yè)務，還要深入了解各類科研政策以及本單位的科研工作內容，經常與科研人員溝通交流，了解他們在科研工作中遇到的問題，用自己的專業(yè)知識為科研人員解決專業(yè)問題，站在科研人員的角度思考本職工作需要改進的地方。

同時，單位應進一步推進科研助理和科研財務助理制度，多種形式解決聘用問題。由單位根據(jù)各項目團隊及單位的實際情況，按需統(tǒng)籌安排助理。單位行政管理人員較多的，可以考慮由單位管理人員兼任，這樣既便于管理，又能促進內部交流，進一步激發(fā)單位內部科技創(chuàng)新的動力。如果單位管理人員較少，無法兼顧，可由單位做出聘任條件后對外招聘。對于外聘科研助理和科研財務助理，應進行歸口管理，如科研助理統(tǒng)一由科研管理部門管理，科研財務助理由財務部門管理。對于所有助理，都應統(tǒng)一進行上崗培訓，熟悉科研各項業(yè)務流程以及相關政策法規(guī)。

總而言之，科研的“放管服”是一項長期工作，要秉持創(chuàng)新的思維，不斷開拓思路，為科研發(fā)展提供更有力的支撐。

參考文獻：

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