環(huán)境行政公益訴訟預防性功能拓展的困境檢視與對策探索

[摘要]從預防階段化解環(huán)境風險儼然已成為環(huán)境治理的新趨勢。我國環(huán)境行政公益訴訟的預防性功能并未在相關制度規(guī)范中得以明確，缺乏實踐經(jīng)驗與理論基礎。突破我國環(huán)境行政公益訴訟的局限性，可以從域外制度經(jīng)驗入手，逐步完善環(huán)境行政公益訴訟制度架構與內(nèi)容，探索實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的預防功能拓展。

[關鍵詞]環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境風險；預防功能；環(huán)境公益訴訟

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.003

一、制度引入：我國環(huán)境行政公益訴訟的制度現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

我國的環(huán)境行政公益訴訟2015年進入試點階段，2017年被正式寫入《中華人民共和國行政訴訟法》，在司法實踐中始終充當著規(guī)范環(huán)境行政權力、救濟環(huán)境公共利益的重要角色[1]。我國環(huán)境行政公益訴訟以環(huán)境的實際損害為起訴前提，側(cè)重事后的損害填補，但事后救濟性的環(huán)境行政公益訴訟存在弊端。環(huán)境風險往往是不確定、不可逆的，環(huán)境風險一旦發(fā)展成為環(huán)境損害結果，就難以在短時間內(nèi)恢復到原有狀態(tài)。傳統(tǒng)的事后救濟手段已無法滿足現(xiàn)實需求，亟需融入風險預防理念，對環(huán)境保護治理領域行政權的監(jiān)督拓展到預防階段。

二、困境檢視：我國環(huán)境行政公益訴訟預防性功能拓展的現(xiàn)實局限

（一）訴訟對象范圍不明，預防價值未得到體現(xiàn)

我國《行政訴訟法》中規(guī)定提起環(huán)境行政公益訴訟的前提為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”，但此處“侵害”究竟為受到侵害還是包含受到侵害之虞并不明晰。兩益所受侵害的范圍界定直接關乎環(huán)境行政公益訴訟預防性功能建構的基礎問題，如若未將兩益受到侵害之虞界定在“侵害”范圍之內(nèi)，那么預防價值目標在既有的環(huán)境行政公益訴訟中便無法實現(xiàn)。此外，對于何種情形屬于“受到侵害之虞”也缺乏立法的明確規(guī)制，訴訟范圍不明將使原告主體無從判斷行政機關的行為是否符合起訴條件。

（二）一元起訴主體模式存在局限，預防性監(jiān)管效能不足

檢察機關為我國行政公益訴訟的唯一原告主體，這一模式在司法實踐中暴露諸多不足。

一是案件來源渠道單一，環(huán)境監(jiān)管具有滯后性?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定，檢察機關的行政公益訴訟案源主要源自檢察院在行使職權過程中發(fā)現(xiàn)的線索。但環(huán)境風險極為隱蔽，檢察機關畢竟欠缺環(huán)境領域問題的專業(yè)經(jīng)驗，該類型的案件易被檢察機關忽視。一些潛在的環(huán)境問題直到輿論發(fā)酵曝光后才進入檢察機關的視野，具有一定的滯后性[2]。二是司法地方化問題凸顯，事前監(jiān)管失調(diào)。地方人民檢察院的經(jīng)費供給、人員編制、工作條件改善等都仰賴地方政府審批，司法機關在解決案件時難免受到地方政府的干涉[3]。地方檢察院在面對勢力較強、不愿配合的地方政府時并不希望站在政府的對立面，更偏向采用冷處理手段，事先監(jiān)督的獨立性受到限制。

（三）訴前程序存在缺陷，易引發(fā)環(huán)境風險的擴大

《行政訴訟法》規(guī)定檢察建議為檢察機關提起行政公益訴訟的必要前置程序。設置行政公益訴訟前置程序的本意是督促行政機關積極履職、整改不當行為，不必經(jīng)過漫長、繁瑣的訴訟程序就可以達到環(huán)境保護的公益目的。但訴前程序在實際運用過程中與立法設計的預期效果相差較遠。檢察建議不屬于“命令性文件”，并不具備強制力，行政機關有權自主決定是否采用檢察機關的檢察建議。行政機關對檢察機關所出具的檢察建議普遍不夠重視，導致環(huán)境風險被擱置而轉(zhuǎn)化為環(huán)境損害。

（四）風險不確定情形下，檢察機關面臨舉證困境

首先，檢察機關提起行政公益訴訟時需要對兩益受到侵害進行證明。但環(huán)境損害風險具有蓋然性，當實際的環(huán)境損害后果尚未發(fā)生時，檢察機關取證就成了一大難題。檢察機關在已發(fā)現(xiàn)行政機關的行為將誘發(fā)環(huán)境風險的情形下，因無法取得確鑿證據(jù)而造成案件拖延，難以實現(xiàn)預防環(huán)境損害的訴訟功能。其次，《檢察公益訴訟司法解釋》中規(guī)定：檢察機關需要承擔環(huán)境公益受到損害和已履行訴前程序的證明材料。檢察機關需對行政機關行為是否會引發(fā)環(huán)境風險進行證明，相較于行政機關而言舉證難度更大，需要耗費大量時間與精力在證據(jù)搜集、材料整理、程序?qū)徟?。檢察機關人力資源有限，鑒于繁重的訴訟成本，檢察機關可能會怠于提起環(huán)境行政公益訴訟。

三、經(jīng)驗鏡鑒：域外制度經(jīng)驗啟示

（一）預防功能的法定化、系統(tǒng)化

美、德、日三國在起訴條件的規(guī)制中明確了“環(huán)境風險”的可訴性，未將環(huán)境的實質(zhì)損害作為必要條件。雖然預防功能在各國環(huán)境行政公益訴訟中的呈現(xiàn)方式不同，但均有法律條文的明確規(guī)定甚至被納入法典之中專門規(guī)制，為預防性環(huán)境行政公益訴訟的確立提供了制度空間。

（二）有限制的原告主體資格擴張

各國環(huán)境行政公益訴訟原告資格上呈現(xiàn)放寬趨勢，讓多元的主體參與到監(jiān)督行政機關環(huán)境管理行為之中。放寬原告主體資格的限制難免會引發(fā)對“濫訴”的擔憂，在美、德、日三國的制度實踐中都輔以一定程度的限制手段，通過訴前程序?qū)Π讣M行過濾，先給予行政機關自我核查糾正的機會，一定期限后若行政機關仍未改正才可以進入訴訟程序。除了程序上的過濾機制，各國還對受案范圍進行限縮。如美國要求被告的行為違反《清潔空氣法》《清潔水法》等單行法的規(guī)定；德國對行政機關的不當行為進行列舉規(guī)定，符合規(guī)定的方可提起訴訟；日本則規(guī)定被告行為所侵犯的利益是法定的。

（三）設置訴前行為防止環(huán)境風險擴大的特殊措施

效率問題在環(huán)境損害的預防環(huán)節(jié)中極為重要。美國結合環(huán)境問題的緊迫性考量設定了訴前程序的例外制度，保證情勢緊急的環(huán)境問題能先行得到遏制。同時還設置禁止令促使行政機關停止違法行政行為、督促行政機關履職，遏制環(huán)境風險的擴大。德國的訴前行為保全亦有異曲同工之妙。日本環(huán)境協(xié)商制度加強了行政主體與公民的溝通聯(lián)系，有效避免了環(huán)境風險與有關糾紛的產(chǎn)生。

（四）有利于原告的舉證責任分配制度

在舉證責任的分配上，美國和日本都要求原告只需提供證明環(huán)境損害可能的初步證據(jù)，行政機關行為與環(huán)境損害風險后果間的因果關系則由被告承擔舉證責任。德國由于采用職權主義訴訟模式，可以由環(huán)境領域的專業(yè)法官進行取證，一定程度上也緩解了原告的舉證壓力。域外國家在舉證責任分配上均考慮到了原告所處的不利地位，相對減輕了原告的舉證責任。

四、制度因應：環(huán)境行政公益訴訟制度預防性功能拓展的具體對策

（一）通過立法或司法解釋確認預防功能及其規(guī)制范圍

域外確認預防性環(huán)境行政公益訴訟的模式有兩種：一是在法典中設立體系化的制度；二是在同一環(huán)境行政公益訴訟制度中以雙重功能模式的形式出現(xiàn)。本文認為我國預防性行政訴訟在現(xiàn)行《行政訴訟法》基礎上展開具有可能性。就規(guī)范性角度而言，我國《行政訴訟法》第一條對訴訟對象規(guī)定的表述為“解決行政爭議”，實際上已經(jīng)為環(huán)境行政公益訴訟的預防性預留了制度空間[4]。從實踐角度而言，目前我國的環(huán)境行政公益訴訟也有利于預防性功能的拓展，已確立的訴前程序、訴訟程序等都可以成為預防性功能拓展的制度基礎。

據(jù)此，筆者認為可以通過頒布司法解釋或在修訂《行政訴訟法》時，明確條文中“受到侵害”的內(nèi)涵范圍，將“受到侵害之虞”的情形也納入規(guī)制對象，確認環(huán)境行政公益訴訟具有預防功能。接著再輔以對具體訴訟環(huán)節(jié)的優(yōu)化，確保環(huán)境行政公益訴訟預防功能在實踐中的可行性。

同時，我國還需對“受到侵害之虞”的具體范圍作出回答。我國可以引入預防性環(huán)境民事訴訟中的“重大風險”概念，只有當環(huán)境污染具有不可逆性且重大程度污染的發(fā)生具有高度蓋然性時，才屬于預防性的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)制范圍。以預期損失衡量環(huán)境污染風險，在一定程度上也是政策分析概念化環(huán)境問題的最佳方式[5]。

（二）適當拓寬原告主體資格

我國可以賦予環(huán)保團體在環(huán)境行政公益訴訟中的原告資格。環(huán)保團體具有長期從事環(huán)境保護的經(jīng)驗，較之檢察機關更容易發(fā)現(xiàn)潛在的環(huán)境風險。并且環(huán)保團體本身就具有公益性質(zhì)，與地方政府間的利益關系牽涉不多，可以有效避免行政權的干涉。避免環(huán)保團體的濫訴可以從起訴條件以及訴前程序兩個方面規(guī)避，要求環(huán)保團體需同時滿足兩益受到侵害以及經(jīng)訴前程序仍尚未解決環(huán)境風險兩個要件時方可起訴。

公民尚不具備參與環(huán)境行政公益的條件。公民對于環(huán)境領域的法律制度以及環(huán)境污染的專業(yè)知識都不甚了解，易造成司法資源的浪費。檢察機關可以開通相關的信息溝通渠道，使公民以監(jiān)督建議的形式參與到環(huán)境治理的進程中。

（三）完善訴前程序

一是設置訴前程序的例外情形。由于環(huán)境風險的緊迫程度不同，部分極為緊迫的環(huán)境問題需要立即遏制否則就會造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害。在訴前程序中理應為情況緊急的環(huán)境風險開設一條“綠色通道”，允許直接步入訴訟程序?qū)で缶葷?/p>

二是賦予檢察建議強制力。檢察建議在司法實踐中常因缺乏法律強制力而常常受到行政機關的消極處理。據(jù)此，可以通過行政懲處機制處罰不作為的行政機關，亦或要求不作為的行政機關在之后的訴訟階段承擔更多的舉證責任，否則就要承擔敗訴的不利后果。

三是增設訴前的預防性保護措施。訴前程序可以增設“禁止令”與“預先警告”作為保障手段，由檢察機關根據(jù)行政機關履行檢察建議的情況自由選擇。針對行政機關不當?shù)男袨椋试S檢察機關通過法院向行政機關發(fā)出“禁止令”，要求行政機關終止執(zhí)行，暫時“凍結”行政機關行為。針對行政機關的不作為行為，則通過對行政機關的“預先警告”督促行政機關積極作為[6]。

四是在訴前程序中設立磋商機制保障檢察機關與行政機關之間進行充分交流與溝通，檢察機關在磋商階段應當給予行政機關陳述與申辯的機會，行政機關也應當主動向檢察機關解釋未能消除環(huán)境風險的具體原因[7]。檢察機關可以協(xié)同行政機關就檢察建議所指出的問題協(xié)商確定改進措施與期限等，提高環(huán)境問題的解決效率。

（四）側(cè)重行政機關的舉證責任

在舉證責任分配上更適宜參照美國與日本的初步證據(jù)制度，允許檢察機關和其他原告主體僅需提供證明環(huán)境損害可能的初步證明材料。至于行政行為與環(huán)境風險間的因果關系則交由行政機關論證，如若行政機關不能提出反面的證據(jù)證明自己行為的合法性，則應當承擔不利后果。側(cè)重環(huán)境行政公益訴訟中行政機關的舉證責任承擔，可以極大減輕原告訴前的取證成本負擔，充分調(diào)動原告提起預防性的環(huán)境行政公益訴訟的主動性，更好地發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟預防環(huán)境風險的作用。

五、結語

拓展環(huán)境行政公益訴訟的預防性功能是環(huán)境法制體系在程序法層面對生態(tài)優(yōu)先原則的重視與回應。通過對域外制度經(jīng)驗的探索借鑒，可以有效彌補我國環(huán)境行政公益訴訟在預防功能發(fā)揮上的局限性，推動我國環(huán)境行政公益訴訟制度的預防性功能拓展從應然走向?qū)嵢弧?/p>

參考文獻：

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[3]徐英蘭.完善環(huán)境行政公益訴訟制度之探究——以檢察機關原告資格為切入點[J].行政與法，2018（10）：90-95.

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[5]楊茹凱.預防性環(huán)境行政公益訴訟之完善進路[J].中國石油大學學報（社會科學版），2023，39（2）：86-93.

[6]張敏，汪倩.風險社會背景下我國預防性行政公益訴訟制度的建構[J].金陵科技學院學報（社會科學版），2021，35（2）：70-75.

[7]何瑩，宋京霖，莫斯敏.行政公益訴訟磋商程序研究[J].中國檢察官，2020（19）：64-66.

作者簡介：鄭文軒（2002.10-），女，漢族，福建寧德人，本科在讀，研究方向：法學。