城市地下空間確權登記的問題與思考

摘要：推動城市地下空間確權登記的科學化、規(guī)范化開展，對促進地下空間資源的合理開發(fā)利用、保障地下空間權利人合法權益有著積極意義。本文在分析濟南市、青島市城市地下空間登記工作現(xiàn)狀的基礎上，結合國內外地下空間立法實踐，提出城市地下空間確權登記工作合理化建議，通過明確地下空間權屬范圍、推行權利化確權登記、分類解決地下空間權利沖突、探索不動產三維確權登記、規(guī)范登記行為，促進相關爭議問題解決、提高山東省地下空間利用效率。

關鍵詞：城市地下空間；確權登記；建設用地使用權；濟南市；青島市

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.08.012

引文格式：焦繼波，馮燕，鄭燕鳳，等.城市地下空間確權登記的問題與思考——以山東省濟南市、青島市為例［J］.山東國土資源，2024，40（8）：73-78.JIAO Jibo，F(xiàn)ENG Yan，ZHENG Yanfeng，et al. Problems and Thoughts on Right Registration of Urban Underground Space——Taking Ji'nan and Qingdao City in Shandong Province as an Example［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（8）：73-78.

0 引言

城市的高效發(fā)展與土地的高效利用緊密關聯(lián)［1］。城市地下空間是城市未來發(fā)展的重要增長極。我國城市地下空間的類型多樣，主要包括地下商業(yè)街、地鐵系統(tǒng)、地下停車場、人防工程、地下綜合管廊、地下儲庫等。這些地下空間不僅豐富了城市的功能，還提高了土地資源的利用效率，緩解了地面交通壓力，增強了城市應對自然災害的能力。然而，在地下空間快速發(fā)展的同時，也暴露出一些管理問題。例如，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，地下空間的開發(fā)往往各自為政，導致資源配置不合理、安全隱患增多。此外，地下空間的產權歸屬不清晰，給后期的管理和運營帶來了困難。這些問題不僅影響了地下空間的綜合效益，也對城市的長遠發(fā)展構成了挑戰(zhàn)。

確權登記可以明晰地下空間的產權關系，為地下空間的合理開發(fā)和有效管理提供法律保障，有助于規(guī)范地下空間的市場交易，促進資源的優(yōu)化配置，提高地下空間的使用效率［2-11］。同時，明確的產權界定也有助于降低糾紛風險，保障投資者的合法權益，從而吸引更多的社會資本參與到地下空間的開發(fā)中來。一些省市已先行探索土地立體化登記規(guī)則，并相繼出臺地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，上海、廣州、武漢、青島等幾十個省市針對地下空間的開發(fā)利用制定了專門的辦法規(guī)定，上海、杭州、福州、蘇州、無錫等地區(qū)則針對地下空間建設用地管理和土地登記問題制定了專屬文件加以規(guī)范。因此，加強地下空間的確權登記工作，完善相關法律法規(guī)，是當前和今后一個時期內我國城市地下空間管理的重要任務和研究課題。

1 兩市城市地下空間確權登記現(xiàn)狀分析

2021年10月，山東省自然資源廳開展地上地下國有建設用地使用權及其所附建（構）筑物所有權確權登記試點工作。濟南市作為試點地區(qū)，先后從地下空間規(guī)劃編制、政策文件制定以及技術規(guī)范編制等方面形成了系列成果。與此同時，青島市多年來不斷摸索推進地下空間不動產登記及地籍調查工作，逐步形成了以權屬調查為基礎、規(guī)劃建設為關鍵、確權登記為保障的工作鏈條。

1.1 濟南市城市地下空間確權登記現(xiàn)狀及經(jīng)驗

1.1.1 濟南市確權登記現(xiàn)狀

自2005年起，濟南市地下空間正常發(fā)證。截至目前，共進行了94宗結建式地下空間登記，所涉類型十分廣泛，包括不限于：人防工程、商業(yè)建筑、軌道交通、地下儲藏室等。濟南市城市地下空間確權登記主體以政府和平臺為主，開發(fā)商數(shù)量較少。此外，存在以劃撥方式取得使用權的登記類型。登記的主體與類型正逐步拓展。

1.1.2 濟南市確權登記實踐經(jīng)驗

（1）采取申請登記模式，依照不動產登記的一般程序進行。濟南市城市地下空間確權登記由不動產所在地登記機構辦理。此外，并非所有地下權益都能受到類型化登記保護。例如，地下空間建設用地使用權未單獨設立登記類型，而是納入建設用地使用權的登記范圍。

（2）依據(jù)地下空間建設類型的不同，采用差異化登記方式。單建地下空間項目用地手續(xù)適用一體規(guī)劃、一體出讓的方法依法依規(guī)辦理；結建地下空間項目用地手續(xù)隨地表建設項目一并辦理。原則上不單獨登記結建式地下建（構）筑物對應的地下建設用地使用權。

（3）相鄰土地地下空間登記需作具體處理。通常，與相鄰宗地有關的爭議不屬于確權范圍之內。但軌道交通領域中存在特殊情形，即相鄰土地中，一宗土地的權利人地下挖掘范圍已超越其權利界限，進入他人對地表享有使用權的地下空間。此類情況，往往按照建筑物的范圍線劃清宗地界限，宗地范圍內符合條件要求的，方進行確權登記。

（4）出讓金適用標準的確定。目前，各地對于出讓金適用標準的規(guī)定不一。據(jù)濟南市實踐做法，應依據(jù)地下空間的用途確定出讓金。住宅用地標準與商業(yè)用地標準不同，若有用途轉變則需要補繳出讓金。

（5）三維登記方式是濟南市城市地下空間登記工作的亮點所在。近年來，濟南市已辦理單建地下空間的國有建設用地使用權登記94宗，對其中已進行規(guī)劃核實的24個項目完成了三維宗地模型制作，并通過新建成的三維權籍系統(tǒng)將二維登記成果轉化為三維成果［12］。濟南市自然資源和規(guī)劃局圍繞制度機制、管理模式、試點項目、平臺支撐、數(shù)據(jù)建設等方面的探索實踐［13］，初步構建了以三維地籍為核心的不動產立體化管理新模式［14］。

1.2 青島市城市地下空間確權登記現(xiàn)狀及經(jīng)驗

1.2.1 青島市確權登記現(xiàn)狀

從青島市現(xiàn)有城市地下空間確權登記情況來看，青島市目前已辦理地下空間建設用地使用權首次登記42筆，地下建（構）筑物首次登記441筆。其中，地下空間單建工程主要集中在地鐵、地下道路、地下管線、交通樞紐、停車場、市政廠站、重點商務區(qū)等項目；結建工程則主要集中在房地產項目，如地下空間配套建設停車、倉儲、設備用房等建筑。

1.2.2 青島市確權登記實踐經(jīng)驗

（1）明確地下空間范圍認定與測算方法。青島市對于城市地下空間確權登記中地下空間范圍的認定，以城市規(guī)劃控制開發(fā)利用的批準界線為準；批準地下空間用地范圍與實際不一致及沒有批準數(shù)據(jù)的，按照實際用地空間范圍調查。地下空間面積按水平投影面積測算，具備有上蓋、結構牢固、層高≥2.20 m（有特殊規(guī)定的除外）的永久性地下空間均屬計算全部建筑面積的范圍。

（2）明確地下空間登記的條件與限制。確權登記需符合不動產單元劃分條件，一是已經(jīng)取得地下空間建設用地使用權；二是需權屬界線封閉且具有獨立使用價值；三是凈高度大于2.2 m（含）。

（3）三維立體登記分情況開展。對于一個宗地體，僅在土地空間權利出現(xiàn)重疊或土地內建筑物空間權利出現(xiàn)重疊時，進行三維權籍調查。制作三維宗地模型時需使用專用不動產權三維模型制作軟件平臺，生成的三維模型示意圖可作為不動產權證書的附圖。

2 確權登記實踐困局及原因剖析

2.1 確權登記實踐困局

2.1.1登記工作滯后于登記實踐需求，登記范圍有待日后規(guī)定拓展

實踐中所需的地下車庫車位登記、管廊登記等尚未展開。例如，濟南目前綜合管廊有50 km，但尚無管廊登記。一是供地手續(xù)不完備，部分地段以協(xié)議的方式獲得使用權，難以進行登記確權；二是未進行竣工驗收而無法進行登記。此外，單建式地下空間在原有高度確定后，在此基礎上的再深層次的地下空間是否可以進行地下空間確權登記未可知。城市與農村土地銜接處的地下空間登記問題，同樣存在立法的空白。例如，當城市地下軌道跨越集體所有的耕地、基地時，此時的權利來源仍在探討階段，如果認定權利來源于同集體簽訂的協(xié)議，則協(xié)議性質屬地役權協(xié)議抑或地上權協(xié)議并不明確。當?shù)叵碌乇碛玫胤秶灰恢聲r如何登記尚存爭議。對事關地下空間開發(fā)的融資、稅收等，缺乏有力措施［15］。實踐中，結建地下空間建設用地使用權和建（構）筑物范圍往往超出地表建設用地使用權范圍，或多宗地表建設用地使用權地下結建空間連通，致使地下和地表建設用地使用權宗地范圍無法統(tǒng)一。此種情形如何登記未予明確。

2.1.2 登記實踐情況復雜，登記標準不一

地下空間缺少標高基準規(guī)范。地表高度作為相對高度，是否應當探索采用“絕對高度”的標記方式，有待探究。此外，關于建設用地使用權的分層標準，實踐中也有不同適用。一是按照用地批準范圍劃分，不同建設用地使用權可以在同一地表投影范圍內上下重疊，同一宗地豎向高程范圍內無論建筑物有幾層均劃分為一層；二是按照地下建筑物層劃分，即同一宗豎向高程范圍建筑物有幾層就劃分為幾層。

2.1.3 登記流程不規(guī)范

作為登記重要依據(jù)的合同款項規(guī)定不明，易導致后續(xù)登記工作推進困難。例如，在土地出讓合同中，雖有出讓宗地的數(shù)項界限范圍和高程等欄目，但實踐中未予填寫，對分層供地的面積表述不明，增加了后續(xù)立體確權辦證的難度。

2.2 實踐困局的原因剖析

2.2.1登記實踐的強烈現(xiàn)實需要與滯后的立法之間產生矛盾

我國城市地下空間建設與發(fā)展需求迅猛增長，但立法工作卻處于滯后狀態(tài)。隨著城市化進程的加快，地下空間被視為解決城市土地資源緊張、提高城市空間利用率的重要途徑。地下空間的開發(fā)利用有助于解決交通擁堵、停車難、環(huán)境污染等城市問題，同時也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。但對于當前地下空間的高需求而言，我國尚無專門針對城市地下空間登記的立法，現(xiàn)有的不動產登記法律法規(guī)對地下空間登記的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的操作指南和詳細的法律條文，導致地下空間權利的設立、轉讓、獲取、登記和保護等方面缺乏法律依據(jù)，無具體可行的登記操作規(guī)定一定程度上導致當前登記實踐工作推進困難。

2.2.2各地地下空間建設進展不一，需統(tǒng)一標準又無普適的操作規(guī)范

操作標準愈細致，其可行性便愈強。但具體可行的操作標準在更大范圍或其他地區(qū)內是否仍具有可行性存有疑問。當前城市地下空間立法或者處于籠統(tǒng)規(guī)定以擴大其適用范圍，或強調其適用性與針對性，突出地方特色卻存有普適難題。以立體化登記為例，當前三維模型技術的運用屬地下空間登記工作之創(chuàng)新，但軟件平臺的建設、更新與應用所耗成本需慎重考慮當?shù)貙嶋H情況。例如，所在地區(qū)城市地下空間建設進展如何，是否存有立體化登記的較多需求，是否該立體化登記依托現(xiàn)有登記技術與方式無法滿足，即三維立體模型的運用是否必要仍需具體考量。

3 國內外城市地下空間確權登記啟示

3.1 俄羅斯

俄羅斯關于地下空間權利問題規(guī)定在《俄羅斯聯(lián)邦民法典》《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》《俄羅斯聯(lián)邦礦產資源法》《俄羅斯聯(lián)邦山林法》以及多部政府規(guī)章、地方性法規(guī)當中。

關于土地所有權與使用權問題。俄羅斯承認土地私有制，規(guī)定土地所有權人可以通過登記（國家不動產統(tǒng)一登記制度）方法獲得自己所有土地的地下停車場以及其他地下空間建筑的所有權。但土地所有權僅及于地界之內的土地表層（土壤層）以及封閉的水體、森林和植被，即土地所有權人僅依靠土地的自然延伸享有地下停車場以及其他地下建筑的所有權，并不享有地下空間的所有權。而對于地下空間而言，土地所有權人享有使用權。

3.2 日本

日本承認土地私有制，土地所有權人享有地下空間權利，他人對其享有的地下空間的使用需經(jīng)其同意。但是為了更好地促進公共設施的建設及大深度地下空間的合理利用，日本推出《大深度地下法》《大深度地下公共利用的基本方針》《大深度地下使用指南》，尤其強調對于地表約40 m以下的大深度地下。

較為特殊的是，通常對于他人土地地下空間之利用需經(jīng)其同意，但深度達到地表約40 m以下的大深度地下通常無需事前補償就可以設定使用權。這對于以往因公共地下設施的建設而陷入困難的城市而言，有望實現(xiàn)公共地下設施的建設、縮短建設周期及按照計劃建設地下公共設施。

3.3 英國

英國法律對土地空間的法律規(guī)制在判例法中逐漸形成，在不同的法律規(guī)范中零星分布。關于地下權（underground space）歸屬，英國法律認為土地所有者對土地連接的地下空間有所有權，即使此地下空間由第三人開發(fā)，其所有權仍歸屬于土地所有者。而對于涉及公共事務的地下空間使用及管理，英國實踐中采用的一般做法是：通過法律規(guī)定的強制購買、恢復、土地征用等措施對國家需要的土地進行征用，并給予適當補償。

3.4 我國臺灣地區(qū)

我國臺灣地區(qū)承認土地私有制，同時將地下空間權利命名為“區(qū)分地上權”，即在他人土地上下的一定空間內設定的權利，其性質等同于用益物權。在區(qū)分地上權有效期間，如果出現(xiàn)足以影響第三人利益的情形，法院需作考慮。當區(qū)分地上權到期需延長或補償致使出現(xiàn)影響第三人權利的情形時，同樣需對第三人作出補償，補償?shù)臄?shù)額協(xié)議約定，不能協(xié)議，則由法院裁定。

3.5 小結

3.5.1 地下空間所有權問題

日本、英國均規(guī)定地表土地所有權人享有自然延伸的地下空間相對所有權；而俄羅斯則規(guī)定地表所有人僅享有自然延伸的地下停車場及其他建筑的所有權，對地下空間僅有使用權。

3.5.2 地下空間使用權問題

俄羅斯規(guī)定土地所有權人享有使用地下空間的權利，日本立法則規(guī)定須經(jīng)土地所有權人同意方可使用地下空間。鑒于我國的土地公有性質，我國可將地下國有建設用地使用權的設立方式定為有償出讓和劃撥，對同一用地有兩個及兩個以上意向者的，也可以依法采取招標、拍賣、掛牌公開競價方式出讓使用權。

3.5.3 涉及公共事務的地下空間使用及管理問題

對于人民防空工程、地下管廊等涉及公共事務的地下空間使用及管理，我國可以借鑒英國的做法，通過法律規(guī)定的強制購買、恢復、土地征用等措施對國家需要的土地征用，并給予適當補償。

4 完善城市地下空間確權登記的對策建議

4.1 明確地下空間權屬范圍

何為地下空間權屬范圍？對其正面規(guī)定較有難度，因此，應當采用排除規(guī)定的方式，明確地表建設用地使用權可利用的土地空間范圍，所涉范圍以下空間便為地下空間確權登記的權屬范圍。實踐中往往通過城市規(guī)劃和建筑技術確定地表建設用地使用權客體范圍，即通過城市規(guī)劃所確定的相應地塊的建筑物限高來確定該地表建設用地使用權可利用土地空間的上限，明確地塊用途、容積率、建筑密度等控制指標；利用建筑技術和地塊的土壤質地，預測該地表建設用地使用權可能利用的地下最大深度，據(jù)此確定該地表建設用地使用權可利用土地空間的下限［16］。

4.2 推行權利類型化確權登記

對地下空間建設用地使用權、地下建（構）筑物所有權、地役權進行類型化確權登記。

（1）明確地下空間建設用地使用權登記范圍。2021年頒布的《中華人民共和國民法典》第345條規(guī)定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。建設用地使用權的概念從平面走向立體空間。盡管權利稱謂先后經(jīng)歷了多種變化，但此類登記一般適用本市國有土地范圍內地下空間開發(fā)建設的用地審批和房地產登記。

（2）明確地下建（構）筑物所有權登記范圍。單建式可以單獨辦理地下建設用地使用權和建（構）筑物所有權首次登記。結建式則應當與其地上部分一并辦理建設用地使用權和建（構）筑物所有權首次登記。若同一宗地下的建設項目有兩個或兩個以上使用權人，則根據(jù)各自建筑面積所占建筑總面積的百分比，確認各自地下空間使用權面積，分別進行確權登記。

（3）明確地役權登記范圍。在出入口、通風口、排水口等處與原有地表建設用地使用權產生沖突時，應通過地役權登記解決相關問題，即開發(fā)利用者與原有權利人協(xié)商取得地役權，簽訂合同，并向不動產登記機構申請地役權登記。

4.3 分類解決地下空間權利沖突

地下建設用地使用權將可能與多種權利發(fā)生沖突，對此應當分類討論。

（1）地下建設用地使用權與地表建設用地使用權發(fā)生沖突。①當?shù)乇砼c地下的土地使用性質分別為公益性與私益性時，采用“征收/法律特別規(guī)定+適度補償”的模式。具有公益性質的綜合管廊建設、地鐵建設、人防建設等分層建設用地使用權，應當優(yōu)先得到保護。②當?shù)乇砼c地下的土地使用性質均為公益性時，分層建設用地使用權之間的權利沖突由共同上級機關確定優(yōu)先順序，這也體現(xiàn)了綜合開發(fā)、統(tǒng)籌規(guī)劃的地下空間利用原則。③當?shù)乇砼c地下的土地使用性質均為私益性時，應當依照私法自治的整體原則，在民法框架下由當事人雙方協(xié)商處理。

（2）地下建設用地使用權與地役權發(fā)生沖突。此時，在先權利與社會公共利益受法律保護。例如，地下街先行建造完畢后，為了防止街頂陷落，地下街權利人可以限制地表權利人建造高樓的樓層數(shù)。具體而言：①地下建設用地使用權確立在先，地役權的效力范圍是否當然涵射在先設立的地下建設用地使用權中。對此，依據(jù)《民法典》第246條的規(guī)定，作為在先權利的地下建設用地使用權享有“不被損害”的權利，后設立的地役權不能影響地下空間權的行使。②地表土地先設置地役權，而后確立的地下建設用地使用權是否受在先成立的地役權影響。此種情況涉及地下建設用地使用權是否具有獨立性的問題。如果認定其具有獨立性，不因地上權設有權利負擔而“受到牽連”，則在先成立的地役權的效力便無法當然涉及地下建設用地使用權；持非獨立性的觀點則認為在后成立的地下建設用地使用權受到在先成立的地役權影響。

（3）地下建設用地使用權與相鄰關系發(fā)生沖突。根據(jù)《民法典》第345條，建設用地使用權可分層設立。但與傳統(tǒng)的土地、建筑物相鄰關系比較而言，建設用地使用權分層設立使相鄰關系不僅僅適用于橫向的不動產之間，也適用于縱向的不動產之間。對于土地上下的空間而言，其權利不僅會受到橫向不動產權利的限制，還受縱向不動產權利的影響。我國地方地下空間管理規(guī)范大多規(guī)定要遵循“統(tǒng)一規(guī)劃”“地下與地上相協(xié)調”等原則。若建設用地立體利用范圍超出與地表橫斷面面積垂直范圍，則按各分層范圍推斷權利人是否構成對他人侵權，如權利人在建造地下室、加高房屋等過程中，越界占用他人權利，從而造成對他人權利的損害，在此情況下，權利人應對其侵權行為負賠償責任［17］。

（4）地下建設用地使用權與海域使用權發(fā)生沖突。目前，我國對于海域立體分層使用在權屬、權能、權利管理層面的法律制度尚未建立。同時，由于在政策制定環(huán)節(jié)中仍然受“平面化”思維影響，我國海域立體分層設權使用的技術標準和操作指南缺失。

4.4 探索不動產三維確權登記

二維地籍管理模式已難以應對地下空間各種權利分層設立的管理需要。應當繼續(xù)運用數(shù)字賦能思維，對現(xiàn)有權籍管理系統(tǒng)進行優(yōu)化升級，完成地上地下不動產三維權籍管理系統(tǒng)，建設三維確權登記的方式，為不動產立體確權登記工作全面鋪開提供可靠的系統(tǒng)保障。

4.5 規(guī)范登記行為

（1）規(guī)范地下空間確權登記內容。以明晰地下空間確權登記操作依據(jù)為目標，依據(jù)分層設立原則劃分不動產登記單元，需明確權利人、坐落、三維界址、面積、用途、使用年限、權利性質、取得方式等登記要素。

（2）規(guī)范登記簿表達方式。為解決地下空間開發(fā)利用環(huán)節(jié)中存在的多頭管理或管理缺位的現(xiàn)象，應當加強利用三維數(shù)據(jù)進行地下空間的立體化表達。即結合技術手段，通過三維權籍調查和城市地質調查來獲取三維地籍數(shù)據(jù)，進行空間立體規(guī)劃和利用，在登記時，以立體空間為登記單元，將同一宗地上的地表、地下、地上權利進行統(tǒng)一登記，并分層記載權利要素和內容。

5 小結

濟南市與青島市的城市地下空間確權登記工作整體居于山東省前列，但仍在建設用地使用權分層標準、地下用地范圍等特殊登記方面存在諸多問題。當前對土地資源的開發(fā)利用由平面向立體轉變，地下空間確權登記的必要性與重要性也逐漸凸顯。只有在明確地下空間權屬范圍、推行權利類型化確權登記、有針對性地化解各類權利沖突并規(guī)范登記行為的基礎上，才能真正推動地下空間確權登記的科學化、規(guī)范化開展，推動城市綜合發(fā)展。

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Problems and Thoughts on Right Registration of Urban Underground Space

——Taking Ji'nan and Qingdao City in Shandong Province as an Example

JIAO Jibo，F(xiàn)ENG Yan，ZHENG Yanfeng，ZHAO Jing，ZHENG Xuerong，LU Hongchun

Abstract： Promoting scientific and standardized registration of urban underground space has positive significance in promoting rational development and utilization of underground space resources and safeguarding the legitimate rights and interests of underground space rights holders. In this paper， on the basis of analyzing present condition of registration of urban underground space in Ji'nan city and Qingdao city， combing with practice of domestic and international legislation on underground space， rationalization suggestions for urban underground space property rights confirmation and registration work have been put forward. Through clarifying the scope of underground space ownership， promoting rights based registration， resolving conflicts of underground space rights through classification， exploring three-dimensional real estate registration， and regulating registration behavior. The resolution of related disputes will be improved， and the efficiency of underground space utilization in Shandong province will be promoted.

Key words： Urban underground space; rights registration; construction land use right; Ji'nan city; Qingdao city

收稿日期：2024-04-10；修訂日期：2024-07-10；編輯：王敏

基金項目：山東省不動產登記數(shù)據(jù)審查及課題研究項目“山東省城市地下空間確權登記研究”（項目號為SDGP370000000202202001354）

作者簡介：焦繼波（1975—），男，山東汶上人，正高級工程師，主要從事不動產登記工作；E-mail：290630424@qq.com