存量背景下城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)研究

摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，土地開(kāi)發(fā)利用正逐步從“增量擴(kuò)張”“外延粗放”向“存量挖潛”“內(nèi)涵集約”轉(zhuǎn)變。本文以濟(jì)寧市任城區(qū)為研究區(qū)，界定了城鎮(zhèn)低效空間土地有關(guān)概念，分析了任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地現(xiàn)狀，總結(jié)了再開(kāi)發(fā)實(shí)踐做法。在此基礎(chǔ)上，探討了城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議。該研究有利于任城區(qū)土地資源合理配置及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，為其他地區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：存量；城鎮(zhèn)低效空間土地；再開(kāi)發(fā)；濟(jì)寧市任城區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.08.011

引文格式：李甲，高蕊，張園園，等.存量背景下城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)研究——以濟(jì)寧市任城區(qū)為例［J］.山東國(guó)土資源，2024，40（8）：66-72. LI Jia， GAO Rui， ZHANG Yuanyuan， et al. Study on the Redevelopment of Inefficient Urban Spatial Land under the Background of Stock——Taking Rencheng District in Ji'ning City as an Example［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（8）：66-72.

0 引言

土地作為重要的生產(chǎn)性資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得歷史性成就，土地利用結(jié)構(gòu)和布局持續(xù)優(yōu)化，土地利用綜合效益顯著提升，節(jié)約集約用地水平不斷提高［1-5］。但由于歷史或體制機(jī)制不完善的原因，我國(guó)城鎮(zhèn)土地利用中依然存在粗放低效、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，新增建設(shè)用地“外延式”擴(kuò)張和存量建設(shè)用地“低效式”利用同時(shí)存在［6-8］。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用，過(guò)高的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與生態(tài)環(huán)境承載力越來(lái)越不匹配。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效空間土地，資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題突出，土地再開(kāi)發(fā)潛力巨大。

在新發(fā)展理念引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，粗放低效的土地利用模式已與新發(fā)展階段不相適應(yīng)。隨著“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定、新增建設(shè)用地指標(biāo)的減少、“增存掛鉤”機(jī)制的實(shí)施，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入存量提升階段，土地利用逐步從“外延式”擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”挖潛［9］，存量也逐漸超過(guò)增量成為主要空間載體。在存量背景下盤(pán)活城鎮(zhèn)低效空間土地，一方面可以拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、改善城市功能布局，另一方面還可以助推城市綠色轉(zhuǎn)型、增進(jìn)公眾民生福祉。因此，在存量背景下開(kāi)展城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)研究，具有重要的意義［10-13］。

1 城鎮(zhèn)低效空間土地

1.1 城鎮(zhèn)低效空間土地概念

城鎮(zhèn)低效空間土地是指第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。山東省要求城鎮(zhèn)低效空間土地需在2009年底之前已經(jīng)建設(shè)，且上蓋建筑物基地面積占再開(kāi)發(fā)范圍總面積比例30%以上，不涉及批而未供和閑置土地等［14］。具體包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)類(lèi)、城鎮(zhèn)更新改造類(lèi)、用地效益提升類(lèi)3種類(lèi)型［15］。

1.2 城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)內(nèi)涵界定

城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)是指根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，以政府主導(dǎo)、企業(yè)獨(dú)立自主改造、第三方主體參與等多樣化的再開(kāi)發(fā)模式，對(duì)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地中用途不合理、經(jīng)濟(jì)效益低下的土地進(jìn)行綜合整治、轉(zhuǎn)變土地利用模式或者重新開(kāi)發(fā)的過(guò)程［16］。城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)有利于優(yōu)化土地資源配置、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)于突破存量建設(shè)用地粗放低效利用瓶頸、降低對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的依賴(lài)、緩解城市土地供需矛盾意義重大。

2任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地現(xiàn)狀及再開(kāi)發(fā)利用情況

2.1 研究區(qū)概況

濟(jì)寧市任城區(qū)位于山東省西南部，北靠汶上縣、兗州區(qū)，南連微山縣、魚(yú)臺(tái)縣，西接嘉祥縣、金鄉(xiāng)縣、濟(jì)寧經(jīng)開(kāi)區(qū)，東鄰濟(jì)寧高新區(qū)、濟(jì)寧太白湖新區(qū)，土地面積621.4 km2，下轄13個(gè)街道和2個(gè)鎮(zhèn)。任城區(qū)作為濟(jì)寧市中心城區(qū)、都市區(qū)融合發(fā)展核心區(qū)，是濟(jì)寧市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，處于魯西南平原，地貌主要以平原為主，占98.4%。2023年，任城區(qū)常住人口107.75萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口為87.88萬(wàn)人，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值628億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值582 83元。

2.2 城鎮(zhèn)低效空間土地現(xiàn)狀

根據(jù)2022年國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，任城區(qū)建設(shè)用地面積187.58 km2，農(nóng)用地面積417.98 km2，未利用地面積15.81 km2，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度30.1%。任城區(qū)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積98.45 m2，城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地面積174.09 m2，地均產(chǎn)出3.35億元/km2，建設(shè)用地績(jī)效整體水平不高。從2010年至2020年，任城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從57.85 km2增長(zhǎng)到81.38 km2，10年間增長(zhǎng)了40.6%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)大。

經(jīng)調(diào)查，任城區(qū)現(xiàn)有低效空間土地639.1835 hm2。按照土地現(xiàn)狀分類(lèi)，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地382.351 7 hm2，占比59.82%；公服用地6.394 9 hm2，占比1.00%；商服用地74.651 1 hm2，占比11.68%；住宅用地174.924 9 hm2，占比27.37%；其他用地0.860 9 hm2，占比0.13%，具體情況見(jiàn)表1。

老舊廠(chǎng)區(qū)和城中村是低效空間土地再開(kāi)發(fā)的主要對(duì)象。按照再開(kāi)發(fā)類(lèi)型分類(lèi)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型類(lèi)34.873 4 hm2，占比5.46%；城市更新改造類(lèi)217.183 9 hm2，占比33.98%；用地效益提升類(lèi)387.126 2 hm2，占比60.57%。由于歷史原因，任城區(qū)大量限制類(lèi)、淘汰類(lèi)工業(yè)用地集中分布于城市建成區(qū)的黃金地段，存在嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)用地空間錯(cuò)配問(wèn)題。結(jié)合任城區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃圖、地籍圖、征地供地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)和遙感影像圖等建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上得出任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地主要集中分布在城區(qū)，如圖1所示。

2.3 任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)實(shí)例

2.3.1 低效空間土地再開(kāi)發(fā)原則

近年來(lái)，濟(jì)寧市任城區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，按照“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”的工作思路，統(tǒng)籌老城更新與新區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持“內(nèi)疏、中整、外聚”空間布局優(yōu)化策略，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)，在實(shí)踐中重點(diǎn)堅(jiān)持了以下原則。

（1）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)原則

采用“大數(shù)據(jù)分析+現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研探勘+專(zhuān)業(yè)判斷”的方式，開(kāi)展土地價(jià)值評(píng)估。從合法合規(guī)性、集約利用效益、用地結(jié)構(gòu)布局、環(huán)保安全生產(chǎn)等方面建立指標(biāo)體系，組織開(kāi)展認(rèn)定并建立數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）規(guī)劃先行原則

委托有資質(zhì)的規(guī)劃編制單位編制低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。依據(jù)再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌全局、突出重點(diǎn)，增存聯(lián)動(dòng)、成片開(kāi)發(fā)，合理確定年度項(xiàng)目安排和改造規(guī)模。堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，充分規(guī)劃“留白”“增綠”，為公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)留空間［17］。

（3）分類(lèi)施策原則

根據(jù)不同項(xiàng)目土地利用模式以及空間布局需求特點(diǎn)，建立靈活的土地整治機(jī)制，綜合運(yùn)用綜合整治、改變功能、更新改造、拆除重建等多種改造模式，妥善保護(hù)歷史文物、工業(yè)遺存和特色風(fēng)貌，提升改造水平和品位，滿(mǎn)足多元化的改造需求。

（4）政策激勵(lì)原則

創(chuàng)新規(guī)劃用地政策，探索規(guī)劃留白，支持M0產(chǎn)業(yè)用地，加大財(cái)政、稅收、金融方面的支持力度，引導(dǎo)各鎮(zhèn)街主動(dòng)作為。對(duì)于符合國(guó)土空間規(guī)劃、不改變土地用途的工業(yè)企業(yè)增加容積率、建筑密度的，政府不再增收土地價(jià)款。

（5）源頭預(yù)防原則

對(duì)新的招商引資項(xiàng)目，綜合考量項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配度、發(fā)展前景、投資強(qiáng)度、畝均稅收、建筑容積率等方面，在源頭上剔除不匹配、高排放、低效益項(xiàng)目，實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)，避免土地要素錯(cuò)配。

2.3.2 低效空間土地再開(kāi)發(fā)模式

任城區(qū)在實(shí)踐中積極探索“政府收儲(chǔ)改造、原土地使用權(quán)人改造、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造、市場(chǎng)主體改造”模式，取得了顯著成效。2020年以來(lái)，任城區(qū)累計(jì)處置城鎮(zhèn)低效空間土地75宗、316.48 hm2，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展，具體情況見(jiàn)表2、表3、表4。

（1）政府收儲(chǔ)改造模式

政府收儲(chǔ)改造是指政府通過(guò)補(bǔ)償?shù)男问?，從原土地使用?quán)人處收回或者回購(gòu)?fù)恋?，依法辦理手續(xù)后向社會(huì)供地。如：太白路北齊鑫路東片區(qū)（原山推機(jī)械有限公司）項(xiàng)目。2019年底，市政府收回山推機(jī)械有限公司國(guó)有土地使用權(quán)17.87 hm2。2021年完成掛牌出讓?zhuān)猛緸樯套∮玫兀娣e15.53 hm2。分為兩個(gè)地塊（A、B），A地塊主要為商服用地，占地面積7.53 hm2，保留4棟歷史廠(chǎng)房，計(jì)劃打造工業(yè)記憶博物館。B地塊主要為商品住宅，占地面積7.93 hm2。剩余2.33 hm2用于道路、綠化和教育用地。該模式有助于完善城市配套功能，提升城市形象。但是，在當(dāng)前政府債務(wù)壓力巨大、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的背景下，政府收儲(chǔ)改造模式舉步維艱。

（2）原土地使用權(quán)人改造模式

原土地使用權(quán)人改造是指原土地使用權(quán)人通過(guò)自主、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)等方式改造開(kāi)發(fā)土地，但應(yīng)由政府收回的土地除外。如：任城區(qū)麷街項(xiàng)目。麷街項(xiàng)目原為濟(jì)寧市第一糧庫(kù)，土地使用權(quán)人為濟(jì)寧市第一糧庫(kù)有限公司，占地面積約15.87 hm2，長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。2020年12月，濟(jì)寧市第一糧庫(kù)有限公司將該宗地租賃給山東眾鑫市場(chǎng)管理運(yùn)營(yíng)有限公司，由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)，對(duì)原有房屋更新改造，建設(shè)濟(jì)寧市唯一集購(gòu)物、休閑、娛樂(lè)、餐飲等業(yè)態(tài)于一體的情景式購(gòu)物公園。土地使用權(quán)人享受繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類(lèi)型使用土地為期5年的過(guò)渡期政策。該模式有機(jī)融入城市更新，有效彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板。但受稅收、產(chǎn)權(quán)、拆遷補(bǔ)償?shù)燃?lì)性政策支持不足的影響，原土地使用權(quán)人存在主動(dòng)改造動(dòng)力不足的現(xiàn)象。

（3）原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造模式

原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造是指在尊重群眾意愿，符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，允許原集體經(jīng)濟(jì)組織自行再開(kāi)發(fā)。如：任城區(qū)李營(yíng)街道苗營(yíng)社區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目。2021年，任城區(qū)為提升街道社區(qū)居民生產(chǎn)生活水平，對(duì)苗營(yíng)社區(qū)實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，項(xiàng)目占地面積7.34 hm2。在實(shí)施拆遷改造過(guò)程中，區(qū)政府與社區(qū)達(dá)成一致，按有關(guān)政策依據(jù)原社區(qū)土地使用情況，安排一定比例的商業(yè)房進(jìn)行回購(gòu)，用于支持原集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。該模式在一定程度上增加了社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織收入，但是群眾拆遷補(bǔ)償期望高、拆遷難度大是制約原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造的最大瓶頸。

（4）市場(chǎng)主體改造模式

市場(chǎng)主體改造是指在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式引入有實(shí)力的市場(chǎng)主體收購(gòu)相應(yīng)地塊，實(shí)行土地成片開(kāi)發(fā)。如：運(yùn)河新城核心區(qū)一體化綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。2021年10月，任城區(qū)對(duì)運(yùn)河新城核心區(qū)項(xiàng)目實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施面積12.88 km2，總投資額134.56億元，項(xiàng)目由中交投資有限公司中標(biāo)。項(xiàng)目統(tǒng)籌土地資源利用潛力、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套需求、企業(yè)落地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，實(shí)現(xiàn)土地整治和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施相互銜接、互為支撐，打造高質(zhì)量產(chǎn)城融合樣板。目前，該項(xiàng)目正在實(shí)施五里營(yíng)河北村安置區(qū)地塊，項(xiàng)目用地面積15.80 hm2。在這種模式中，由于市場(chǎng)主體再開(kāi)發(fā)投入資金大、回報(bào)周期長(zhǎng)等，市場(chǎng)主體參與改造的積極性不高。

3城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

3.1 遺留問(wèn)題難處理

復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是造成土地利用低效的重要原因之一［18］。城鎮(zhèn)低效空間土地以老舊廠(chǎng)區(qū)、城中村為主，涉及用地主體較多、權(quán)屬錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)處置難度加大。另外，由于部分地塊存在歷史遺留問(wèn)題，一些空置破敗的舊廠(chǎng)房合法用地手續(xù)不全、違章建筑普遍。部分地塊因經(jīng)濟(jì)糾紛等問(wèn)題被司法查封凍結(jié)，造成處置困難。特別是一些企業(yè)涉及資產(chǎn)處置、債務(wù)清償、職工安置等諸多矛盾問(wèn)題，需要既依法依規(guī)又實(shí)事求是地加以解決。

3.2 收益分配難均衡

土地增值的主要原因，一方面來(lái)自于政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入、公共設(shè)施的完善、土地使用條件的優(yōu)化，另一方面來(lái)自于用地主體為落實(shí)相關(guān)規(guī)劃及其功能而作出的貢獻(xiàn)。原土地使用權(quán)人主張以規(guī)劃新用途或土地開(kāi)發(fā)后的狀態(tài)來(lái)核算現(xiàn)有土地價(jià)值，對(duì)拆遷補(bǔ)償期望要求高。市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體則希望獨(dú)享土地增值收益，政府也想獲得部分土地增值收益。各參與主體利益平衡難度大，利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。

3.3 激勵(lì)機(jī)制不完善

城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目邊界、土地用途、容積率等規(guī)劃建設(shè)條件往往與詳規(guī)等有不一致之處。若完全按詳規(guī)去實(shí)施，會(huì)造成土地浪費(fèi)或收益降低等問(wèn)題。在當(dāng)前嚴(yán)格的耕地、生態(tài)空間用途管制制度下，永久基本農(nóng)田、耕地或生態(tài)用地調(diào)整空間不大，客觀上限制了連片改造的實(shí)施，難以有效破解土地利用碎片化問(wèn)題［19］。在土地整合歸并的過(guò)程中，原土地使用權(quán)人以及土地再開(kāi)發(fā)市場(chǎng)主體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，增加了土地再開(kāi)發(fā)的成本［20］。

3.4 再開(kāi)發(fā)模式單一

目前，城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)以政府收儲(chǔ)改造模式為主，改造模式較為單一［21］。由于在土地取得、用途認(rèn)定、稅費(fèi)繳納等方面缺少鼓勵(lì)性支持政策，各類(lèi)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)的比例較小。“工改工”項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償、配套建設(shè)再開(kāi)發(fā)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新增工業(yè)用地價(jià)格，“工改工”動(dòng)力不足。由于歷史原因，工業(yè)低效用地存在底數(shù)不清、土地權(quán)能受限、違法用地等問(wèn)題，“工改工”難題尚未破題。同時(shí)，再開(kāi)發(fā)中還存在土地剩余年限長(zhǎng)、解除合約難、收益回報(bào)周期長(zhǎng)等問(wèn)題［22］。

3.5 工作積極性不高

由于投資風(fēng)險(xiǎn)、利益預(yù)期等，城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)對(duì)社會(huì)資本吸引力不足［23］。特別是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，作為再開(kāi)發(fā)主力的房地產(chǎn)企業(yè)參與積極性明顯減弱，實(shí)體產(chǎn)業(yè)主體再開(kāi)發(fā)信心不足，市場(chǎng)觀望心態(tài)明顯。同時(shí)，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)低效空間土地改造開(kāi)發(fā)將會(huì)增加地方財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府再開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足。受利益預(yù)期不足影響，原土地使用權(quán)人自行改造缺乏積極性。

4 對(duì)策建議

4.1 依法界定土地產(chǎn)權(quán)

依法界定土地產(chǎn)權(quán)、厘清產(chǎn)權(quán)主體是盤(pán)活城鎮(zhèn)低效空間土地的重要前提。對(duì)存在產(chǎn)權(quán)限制條件的城鎮(zhèn)低效空間土地，妥善解決歷史遺留問(wèn)題，重新賦予開(kāi)發(fā)權(quán)能。按照土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，結(jié)合最新國(guó)土空間規(guī)劃重新核算建筑密度、容積率等指標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃土地用途，合理確定土地再開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。統(tǒng)籌考慮歷史文化保護(hù)與利用、公共衛(wèi)生安全、土壤污染治理修復(fù)、地下空間開(kāi)發(fā)利用等因素，構(gòu)建城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系，統(tǒng)籌安排“新增”和“存量”兩類(lèi)建設(shè)用地。

4.2 完善健全激勵(lì)機(jī)制

城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)主要體現(xiàn)在剩余出讓期土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移、既定規(guī)劃建設(shè)條件的調(diào)整重構(gòu)和土地資產(chǎn)價(jià)值變動(dòng)重定。在優(yōu)先落實(shí)公共利益的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新多元主體土地增值利益分享機(jī)制，平衡改造主體和權(quán)利人的收益分配預(yù)期。構(gòu)建明晰的存量低效空間土地有償退出機(jī)制，建立簡(jiǎn)單快捷的土地流轉(zhuǎn)程序。同時(shí)，面向區(qū)域內(nèi)部空間格局優(yōu)化需求，允許調(diào)整永久基本農(nóng)田，構(gòu)建科學(xué)合理、集聚高效的耕地保護(hù)新空間。

4.3 優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)模式

強(qiáng)化土地一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)多元化投資，加快探索集體和國(guó)有土地混合改造、土地置換后連片改造、生態(tài)重塑等模式。鼓勵(lì)平臺(tái)公司積極引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，實(shí)施低效土地聯(lián)合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)賦能、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤(rùn)共享。加大低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)與工業(yè)用地保障相適應(yīng)，支持產(chǎn)業(yè)用地用途合理轉(zhuǎn)化。鼓勵(lì)工業(yè)用地提質(zhì)增容，推進(jìn)“工改工”，支持發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)城中村改造與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相適應(yīng)，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)能力，增加現(xiàn)代化城市居住空間，促進(jìn)“城中村”向“城”融合。

4.4 強(qiáng)化財(cái)政金融支持

在城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)中，政府應(yīng)多渠道籌措資金，努力平衡再開(kāi)發(fā)收益成本。加大對(duì)市場(chǎng)主體、原土地使用權(quán)人盤(pán)活存量土地提供財(cái)政支持或激勵(lì)，利用預(yù)算內(nèi)資金及各類(lèi)獎(jiǎng)補(bǔ)資金設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)基金。引導(dǎo)和鼓勵(lì)其利用信貸、保險(xiǎn)、債券、資產(chǎn)證券化等金融工具，拓展融資渠道，降低融資成本。實(shí)行差別化稅收，積極探索原土地使用權(quán)人優(yōu)先盤(pán)活土地、各方共享土地增值收益的實(shí)現(xiàn)途徑。

4.5 降低開(kāi)發(fā)利用成本

只有降低開(kāi)發(fā)利用成本，才能確保項(xiàng)目順利實(shí)施。通過(guò)發(fā)展權(quán)益的區(qū)域統(tǒng)籌，從空間、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、利益等多個(gè)方面綜合考慮，尋找最佳實(shí)施路徑［24］。不斷創(chuàng)新復(fù)建安置補(bǔ)償方式，針對(duì)復(fù)建安置權(quán)益部分采取棄產(chǎn)、置換物業(yè)或復(fù)建公寓等多種補(bǔ)償方式。探索帶方案、組合等方式協(xié)議出讓低效用地，支持“住宅+產(chǎn)業(yè)”用途兼容和復(fù)合利用，加大地上地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)力度。構(gòu)建居民、社區(qū)、產(chǎn)權(quán)主體、利益相關(guān)方、政府、專(zhuān)家等多元主體參與機(jī)制，平衡各方利益，加快再開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

5 結(jié)語(yǔ)

本文以濟(jì)寧市任城區(qū)為例，通過(guò)查閱文獻(xiàn)、收集資料、走訪(fǎng)調(diào)研，研究存量背景下城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)情況。結(jié)合濟(jì)寧市任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)實(shí)例，歸納總結(jié)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)的原則和模式，梳理分析遺留問(wèn)題難處理、收益分配難均衡、激勵(lì)機(jī)制不完善、再開(kāi)發(fā)模式單一、工作積極性不高等問(wèn)題。在對(duì)問(wèn)題分析研究的基礎(chǔ)上，從依法界定土地產(chǎn)權(quán)、完善健全激勵(lì)機(jī)制、優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)模式、強(qiáng)化財(cái)政金融支持、降低開(kāi)發(fā)利用成本等角度提出對(duì)策建議，希望進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)水平，助推城鎮(zhèn)土地高效率利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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Study on the Redevelopment of Inefficient Urban Spatial Land under the Background of Stock——Taking Rencheng District in Ji'ning City as an Example

LI Jia， GAO Rui， ZHANG Yuanyuan， LI Liangshan， GUO Tian

Abstract：The economy and society have entered a stage of high-quality development in China. Land development and utilization are gradually shifting from \"incremental expansion\" and \"extensive extension\" to \"stock tapping\" and \"intensive connotation\". In this paper， taking Rencheng district in Ji'ning city as the research area， the relevant concepts of urban inefficient spatial land have been defined， present condition of urban inefficient spatial land in Rencheng district have been analyzed， and practical practices of redevelopment have been summarized. On this basis， the problems of inefficient spatial land redevelopment in urban areas have been discussed， and relative countermeasures and suggestions have been put forward.

Key words： Stock; urban inefficient spatial land; redevelopment; Rencheng district in Ji'ning city

收稿日期：2024-05-28；修訂日期：2024-07-09；編輯：王敏

基金項(xiàng)目：濟(jì)寧市任城區(qū)2024年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目，存量背景下任城區(qū)城鎮(zhèn)低效空間土地再開(kāi)發(fā)研究，項(xiàng)目編號(hào)：24RSGX09

作者簡(jiǎn)介：李甲（1984—），男，山東汶上人，高級(jí)工程師，主要從事國(guó)土空間綜合整治等研究工作；E-mail：369078228@qq.com