政策工具視角下我國(guó)“雙碳”政策研究

摘要：“雙碳”政策是實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵和抓手，以我國(guó)2020—2024年中央層面的48份“雙碳”政策文本為研究對(duì)象，通過構(gòu)建“政策文本內(nèi)容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，運(yùn)用政策計(jì)量法、內(nèi)容分析法進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，在政策文本內(nèi)容維度，存在政策工具使用不均衡，供給型政策工具使用不足、環(huán)境型政策工具使用過溢、需求型政策工具使用短缺；在政策文本屬性維度，存在政策頒布主體單一、政策文本效力不足；在政策主題特征維度，政策文本適配度較低、政策力度有待增強(qiáng)?；诖?，提出促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理，強(qiáng)化政策主體協(xié)同，增強(qiáng)政策適用等建議，以進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)“雙碳”政策體系。

關(guān)鍵詞：“雙碳”政策；文本內(nèi)容；文本屬性；主題特征

中圖分類號(hào)：X321;F124文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）22-0034-05

On China’s “Dual Carbon” Policy from the Perspective of Policy Tools

—An Analysis Based on Policy Texts at the Central Level

Zhang Ruixi

（Chang’an University， Xi’an 710064）

Abstract： The “dual carbon” policy is the key mechanism for China’s achieving its carbon peak and carbon neutrality goals. Taking 48 central level “dual carbon” policy texts from 2020 to 2024 as the research object， this paper constructs a three-dimensional analysis framework of “policy text content-policy text attributes-policy theme characteristics”. And policy econometric and content analysis methods are used for analysis. The research finds that in the dimension of policy text content， there is an imbalance in the use of policy tools， with insufficient use of supply oriented policy tools， excessive use of environmental policy tools， and insufficient use of demand oriented policy tools; in the dimension of policy text attributes， there is a limited subject for policy issuing， with insufficient effectiveness of policy texts; in the dimension of policy theme characteristics， the adaptability of policy texts is relatively low， and policy intensity needs to be enhanced. On the basis of the findings above， some suggestions are put forward，such as promoting...， strengthening...， and enhancing...the reasonable structure of policy tools， strengthen the coordination of policy subjects， and enhance the application of policies， so as to further optimize China’s “dual carbon” policy system.

Keywords： “dual carbon” policy; text content; text attribute; theme feature

近年來，全球氣溫異常升高導(dǎo)致世界各地極端氣候頻發(fā)，公眾安全受到嚴(yán)重威脅，應(yīng)對(duì)全球變暖成為當(dāng)今世界最緊迫的問題之一。我國(guó)政府已經(jīng)深刻意識(shí)到降低碳排放量的重要性，基于推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求作出了2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策［1］，自此以“碳達(dá)峰”“碳中和”為核心的“雙碳”目標(biāo)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記先后在重要會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，參與和推動(dòng)全球氣候治理。李強(qiáng)總理在2024年政府工作報(bào)告中再次指出，要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，扎實(shí)開展“碳達(dá)峰”十大行動(dòng)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是對(duì)國(guó)際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，也是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、形成綠色低碳產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求［2］。盡管當(dāng)前世界上部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)了“碳達(dá)峰”，具有一定的參考經(jīng)驗(yàn)，但是立足于中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，探索一條具有中國(guó)特色的“雙碳”路徑，為全人類提供“綠色治理”的中國(guó)范式至關(guān)重要。

政策是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的有力抓手，對(duì)社會(huì)主體的行為起著引導(dǎo)和規(guī)制的作用，科學(xué)的“雙碳”政策將凝聚社會(huì)主體共識(shí)。當(dāng)前我國(guó)面臨著復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，合理選擇“雙碳”目標(biāo)實(shí)施路徑，構(gòu)建科學(xué)高效的政策體系，是確保我國(guó)“雙碳”工作開好局、起好步的重中之重。我國(guó)地方政府的“雙碳”政策大多圍繞中央層面的“雙碳”政策進(jìn)行，上行下效的政策傳導(dǎo)過程對(duì)中央出臺(tái)的政策提出了更高的要求?；诖?，本文以2019—2024年中央層面的“雙碳”政策為研究對(duì)象，從政策文本內(nèi)容、政策文本屬性、政策主題特征三個(gè)維度構(gòu)建三維分析框架進(jìn)行文本挖掘，為優(yōu)化我國(guó)“雙碳”政策體系提出政策建議。

一、研究梳理

基于政策文本視角探討中國(guó)政策變遷、演化，分析政策出臺(tái)的內(nèi)在邏輯與特征，具有較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。從“雙碳”相關(guān)政策研究來看，陳新明等人以“雙碳”治理為視角，運(yùn)用扎根和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)我國(guó)綠色低碳政策文本進(jìn)行探究，通過對(duì)雙碳政策的不同階段研究，對(duì)優(yōu)化我國(guó)綠色低碳政策提出建議［3］；方愷、毛夢(mèng)圓等人基于我國(guó)2 195個(gè)區(qū)縣的2 492個(gè)中國(guó)核證自愿減排（CCER）項(xiàng)目數(shù)據(jù)，實(shí)證分析識(shí)別CCER項(xiàng)目與農(nóng)村居民人均可支配收入之間的因果關(guān)系及其作用機(jī)制，探索兼顧碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)與共同富裕的政策工具［4］；曾麗渲、邢鴻飛以雙碳治理為視角，探究中國(guó)現(xiàn)行碳捕集、利用與封存政策的特征與不足［5］；周瑛、嚴(yán)林志以雙碳為背景，對(duì)我國(guó)新能源汽車政策文本進(jìn)行探究并提出建議［6］；基于此，無論是以“雙碳”為研究視角抑或是以其為背景，對(duì)我國(guó)“雙碳”進(jìn)行研究對(duì)于推動(dòng)“3060”雙碳目標(biāo)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究框架

本文構(gòu)建“政策文本內(nèi)容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，如圖1所示，探討我國(guó)“雙碳”政策文本的特征。

（二）研究對(duì)象與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)我國(guó)“1+N”碳達(dá)峰、碳中和政策體系，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)、中央人民政府網(wǎng)站進(jìn)行“雙碳”政策文本選擇。在政策頒布主體上，選擇由中共中央、國(guó)務(wù)院及各部委聯(lián)合或單獨(dú)頒布的“雙碳”政策；為保證政策文本的廣泛性，以“碳中和”“碳達(dá)峰”“零排放量”等相鄰近的詞語作為“關(guān)鍵詞”進(jìn)行檢索并歸納整理；在政策文本類型上，意見、通知、辦法、方案、規(guī)劃等政策類型納入研究。最終篩選出與研究相關(guān)性較高，具有代表性的48份政策文件作為我國(guó)“雙碳”政策文本的代表，如表1所示。

（三）分析過程

1.政策文本內(nèi)容維度

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所采用的技術(shù)和手段［7］，在政策文本內(nèi)容維度以政策工具為視角，對(duì)我國(guó)“雙碳”政策文本中政策工具的運(yùn)用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。Rothwell＆Zegveld的政策工具劃分方式有助于將政策作清晰化處理［8］，故本研究選取該政策工具模型，按照供給型、需求型和環(huán)境型分類，并進(jìn)行具體政策工具的詳細(xì)劃分，如表2所示?；谡吖ぞ叻诸悾瑢?duì)政策文本進(jìn)行編碼處理，編碼原則為：“政策序號(hào)—篇—章—條款”?！?-11-38-4”是指編號(hào)為1的政策文件中的第11章節(jié)第38章第4條款，以此類推對(duì)48份政策文件進(jìn)行編碼，獲得編碼1 460條，部分編碼結(jié)果如表3所示。

2.政策文本屬性維度

政策的頒布主體和政策文本類型在一定程度上決定了政策的效力。政策頒布主體數(shù)量是指政策頒布的行政主體的個(gè)數(shù)，研究政策是由獨(dú)立主體頒布還是聯(lián)合主體頒布；政策的文本類型是政策的呈現(xiàn)形式，也是政策效力的直觀體現(xiàn)，在同一主體頒布的政策文本中，法律法規(guī)的效力最高，接下來依次是部門規(guī)定、意見或者辦法，而效力最低的為通知和公告。本研究選擇從政策的頒布主體和文本類型展開分析，將其劃分為政策文本屬性維度。

3.政策文本主題維度

政策主題特征維度是對(duì)政策文本進(jìn)行分詞、主題詞和詞義網(wǎng)絡(luò)分析，通過主題特征探究我國(guó)當(dāng)前“雙碳”政策里不同高頻主題詞之間的語義聯(lián)系，從而抓住政策文本的主要內(nèi)容，揭示我國(guó)“雙碳”政策的當(dāng)前研究重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)，分析政策的著力點(diǎn)與政策制定的薄弱點(diǎn)。

三、結(jié)果分析

（一）政策文本內(nèi)容維度

從政策工具整體運(yùn)用來看供給型政策工具占比25.2%，環(huán)境型政策工具占比58.6%，需求型政策工具占比16.2%，呈現(xiàn)出供給型政策工具應(yīng)用不足、環(huán)境型政策工具應(yīng)用過溢、需求型政策工具應(yīng)用短缺。三類政策工具產(chǎn)生的影響如圖2所示，供給型政策工具作為政府實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的基礎(chǔ)性保障與支持，應(yīng)用不足難以起到對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的推動(dòng)作用；需求型政策工具的短缺在一定程度上削弱了政策對(duì)于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的拉動(dòng)作用，不利于形成政策合力，而環(huán)境型政策工具主要是對(duì)“雙碳”政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起到影響作用。

（二）政策文本屬性維度

我國(guó)“雙碳”政策的頒布主體主要是全國(guó)人大、中共中央、國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部等。其中聯(lián)合頒布的政策占比45.9%，獨(dú)立政策主體頒布的政策占比54.1%，從政策頒布主體上看，中國(guó)“雙碳”政策具有鮮明的主體性，生態(tài)環(huán)境部是發(fā)布“雙碳”政策最多的主體，同時(shí)主要以“通知”“意見”為主。在政策類型上，我國(guó)“雙碳”政策類型主要是綱要、建議、意見、方案、通知、規(guī)劃和辦法，其中通知類政策最多，占37.5%，其次是意見類政策占29.2%。

（三）政策主題特征維度分析

在政策主題特征維度，運(yùn)用計(jì)量分析軟件Rostcm6對(duì)“雙碳”政策文本進(jìn)行處理。其中，政策文本中的高頻主題詞分別是發(fā)展、能源、碳排放、碳中和、碳達(dá)峰等，“發(fā)展”的詞頻為405，“能源”為395、“碳排放”為304、“碳中和”為257、“碳達(dá)峰”為236。

四、結(jié)論與建議

（一）促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理，增強(qiáng)政策工具組合均衡性

在政策文本內(nèi)容維度，政府需要實(shí)現(xiàn)三類政策工具的統(tǒng)籌兼顧和有效組合，避免出現(xiàn)由于單一政策工具使用過溢或短缺而對(duì)政策效果造成的負(fù)面影響。我國(guó)政府在制定政策的過程中要合理提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮供給型政策工具的推動(dòng)作用，加大資金扶持、技術(shù)和信息支持；優(yōu)化環(huán)境型政策工具的應(yīng)用，降低制度性工具的使用，增加激勵(lì)性質(zhì)的政策工具，激發(fā)潛在活力；充分利用需求型拉動(dòng)的作用，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾等社會(huì)主體積極參與到“雙碳”行動(dòng)中，使三類政策工具達(dá)到協(xié)調(diào)配合的穩(wěn)定效果，增強(qiáng)政策工具的綜合性和系統(tǒng)性，從而提升我國(guó)雙碳政策的執(zhí)行效果，防止產(chǎn)生政策失效的情況。

（二）強(qiáng)化政策主體協(xié)同，切實(shí)完善相關(guān)要素

在我國(guó)現(xiàn)階段，各級(jí)政府部門、利益群體、私人部門和公民個(gè)人都是政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成要素?！半p碳”政策涉及主體多，在執(zhí)行政策的過程中強(qiáng)度大、較復(fù)雜，需加強(qiáng)政府部門間的合作、政府與社會(huì)第三方力量之間的協(xié)同，在政策指導(dǎo)下凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)調(diào)資源、統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進(jìn)中國(guó)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，豐富政策文本類型，對(duì)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的政策進(jìn)行補(bǔ)充，強(qiáng)化現(xiàn)有政策的引導(dǎo)和支持作用，增加政策制約力較高的文件，利用強(qiáng)制性手段推動(dòng)部分難以解決的問題。

（三）聚焦政策目標(biāo)，增強(qiáng)政策適用與指導(dǎo)

在政策主題特征維度，政策制定過程中需緊扣“雙碳”政策目標(biāo)，從不同領(lǐng)域進(jìn)行政策制定和完善，進(jìn)一步增強(qiáng)政策在不同地區(qū)、領(lǐng)域、條件下的適用程度。在當(dāng)前現(xiàn)有的中央層面的“雙碳”政策文本中，“雙碳”政策均是依托目標(biāo)導(dǎo)向?qū)Α半p碳”工作進(jìn)行指導(dǎo)，要求在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，但是很少有從具體層面提供指導(dǎo)的政策文本，相關(guān)研究表明，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的過程中，東部、中部、西部地區(qū)情況各異，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的手段和方式各不相同，政府可以在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，對(duì)于一些目標(biāo)規(guī)劃性的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)地闡釋說明，增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性。

五、結(jié)束語

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是我國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，也是我國(guó)在全球環(huán)境治理中展示責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾e措。本文通過構(gòu)建“政策文本內(nèi)容—政策文本屬性—政策主題特征”三維分析框架，對(duì)2019—2024年我國(guó)中央層面“雙碳”政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，揭示了當(dāng)前政策工具應(yīng)用的不均衡性、政策主體協(xié)同的必要性以及政策目標(biāo)聚焦的不足之處。未來，隨著“雙碳”戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)在政策制定和實(shí)施過程中要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合、強(qiáng)化多主體協(xié)同合作，在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，因地制宜，精準(zhǔn)施策，走出一條符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色的本土化“雙碳”路徑，如期完成碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：張瑞熙（1999—），女，漢族，新疆五家渠人，單位為長(zhǎng)安大學(xué)，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

（責(zé)任編輯：趙良）