鄉(xiāng)村振興背景下基層治理與村民自治的關(guān)系研究

摘" 要：完善基層治理體系是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然選擇，也是保障人們對美好生活向往實現(xiàn)的一種實際需要。在鄉(xiāng)村振興背景下，我們正在經(jīng)歷著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，而村民自治發(fā)揮著顯著性作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，村民自治必然會面臨諸多挑戰(zhàn)。作為基層社會治理的極其重要組成結(jié)構(gòu)，村民自治為鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展和完善均賦予了重要的意義和價值。該文基于基層社會治理視角出發(fā)，探討村民自治與基層社會治理的關(guān)系，村民自治所面臨的困境，以及解決路徑等方面展開論述，以此來解決基層治理與村民自治的有效接續(xù)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層治理;村民自治;社會治理;完善發(fā)展

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）15-0084-04

Abstract： Improving the grass-roots governance system is an inevitable choice for comprehensively building a modern socialist country， and it is also a practical need to ensure people's yearning for a better life. In the context of rural revitalization， we are experiencing the modernization of the national governance system and governance capacity， and villagers' autonomy is playing a significant role. With the development of economy and the change of social structure， villagers' self-governance will inevitably face many challenges. As an extremely important structure of social governance at the grass-roots level， villager autonomy has given important significance and value to the development and improvement of rural governance system. Based on the perspective of grassroots social governance， this paper discusses the relationship between villagers' self-governance and grassroots social governance， the dilemma faced by villagers' self-governance， and the solution path， so as to solve the effective connection between grassroots governance and villagers' self-governance.

Keywords： rural revitalization; grass-roots self-governance; villager autonomy; social governance; improvement and development

黨的二十大報告強調(diào)，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道。完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系[1]。由此可見，基層治理是社會治理的重點領(lǐng)域，不同的歷史時期，隨著社會形態(tài)的變化與社會變革，基層治理也一直都是治國理政的重要議題之一，隨著社會治理實踐的變化發(fā)展，其治理體系與治理方式也在不斷地進行調(diào)整與改變。持續(xù)完善基層治理體系不僅是理論與實踐的相結(jié)合，也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的相統(tǒng)一，更是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

自黨的十八大以來，基層社會治理越來越備受國家的關(guān)注，而農(nóng)村作為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵所在，隨著脫貧攻堅的徹底勝利，精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在農(nóng)村治理方面也到了新階段發(fā)展[2]。但當(dāng)前，農(nóng)村治理體系和治理能力水平還遠不夠，尤其在治理理念、治理方式或手段、治理機制及治理主體等方面存在觀念滯后，以及發(fā)展不完善不充分等問題[3]。新時代，我國社會治理正面臨著秩序與活力的矛盾[4]，為基層社會治理也帶來諸多的問題與挑戰(zhàn)，同時作為我國最廣泛的民主實踐形式和農(nóng)村基層治理模式的村民自治也正處于“十字路口”徘徊。

在鄉(xiāng)村振興大環(huán)境背景下，如何激發(fā)自治活力，從村民自治這個角度出發(fā)探討與基層社會治理的關(guān)系研究具有重大理論與實踐價值。

1" 村民自治與基層社會治理的基本關(guān)系

1990年，村民自治逐漸興起。何為村民自治？村民自治是指享有選舉權(quán)的村民通過民主選舉產(chǎn)生村民委員會，并通過村民大會共同決定村中公共事務(wù)，由村民委員會貫徹、執(zhí)行相關(guān)政策和法律，以保障村民公共利益的社會自治制度[5]。目前我國學(xué)者已對村民自治在法學(xué)、政治學(xué)等多領(lǐng)域進行了研究討論，近年來，從學(xué)者研究的內(nèi)容進行對比，主要探討行政與自治的關(guān)系[6]，村民自治的實現(xiàn)形式[7]、村民自治的治理單元[8]等。

但村民自治在實際生活中仍是有很多瓶頸之處，如村民的自治意識不強，村兩委之間的責(zé)任模糊不清，亦或是行政權(quán)與自治權(quán)兩者關(guān)系邊界不清等是村民自治遭遇困境的具體表現(xiàn)。因此，我們還需要繼續(xù)探討村民自治，不斷完善村民自治方法，這具有重要的實踐價值。

1.1" 村民自治是基層社會有效治理的治理方式

黨的十八大提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。在這一背景下，以往太過單一的民主自治形式便遇到挑戰(zhàn)，有效治理成為國家的重要導(dǎo)向，在政治生活引入所謂的治理理念[9]，注重通過治理的過程使民眾獲得更多的民生幸福。至此，村民自治進入到一個新的通道，村民自治制度是中國基層社會治理體系的重要組成部分，是一種由農(nóng)村村民依法自主管理村莊事務(wù)的民主自治形式。村民自治以村民會議、村民代表會議等民主形式為基礎(chǔ)，村民直接行使權(quán)力或委托村民代表行使權(quán)力，實現(xiàn)村莊事務(wù)的自主管理。

村民自治作為一種有效治理方式，可以解決“公共池塘資源”和“人-事”結(jié)合型事物兩類問題[10]。農(nóng)村基層是村民自治動力的主要來源，農(nóng)民在實際生活中有自治需求，給予村民自治很高的期望，并希望能夠通過村民自治來解決農(nóng)村社會的實際問題[11]?；诖耍迕褡灾卧谵r(nóng)村基層治理場域中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理則是村民自治實踐需不斷革新的最終目標(biāo)。

村民自治具有貼近群眾、因地制宜、民主決策、廣泛參與、調(diào)動積極性及監(jiān)督制衡等優(yōu)勢。通過村民自治，村民可以充分表達自己的意愿，參與村莊事務(wù)的決策和管理，監(jiān)督村級干部的行為，維護自身合法權(quán)益。同時，村民自治也促進了農(nóng)村民主法治建設(shè)，保障了村民的民主權(quán)利，維護了村莊穩(wěn)定，推進了鄉(xiāng)村振興。

近年來，中國政府高度重視村民自治制度建設(shè)，不斷完善村民自治法規(guī)體系，加強村民民主法治教育，健全村民自治監(jiān)督機制，拓展村民自治空間，為村民自治的有效發(fā)揮提供了制度保障和政策支持。

1.2" 村民自治是基層社會治理走向全過程人民民主的重要載體

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記的講話中確切地提出了“發(fā)展全過程人民民主”這一重要論斷。任中平[12]認(rèn)為在中國特色社會主義事業(yè)迫切需要從全過程人民民主的視角出發(fā)來探討研究我國基層民主和基層治理的現(xiàn)狀及其動態(tài)走向。基層社會的民主化是治理現(xiàn)代化的主要特征，民主化即表明需要有代表各個階層利益的群眾參與。我國是全過程人民民主性質(zhì)的社會主義國家，基層民主是體現(xiàn)全過程人民民主過程中的重要一環(huán)，習(xí)近平總書記曾指出：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主”。即借助基層群眾廣而真地參與其中，以此實現(xiàn)基層社會的有效治理。要使基層民主持續(xù)推進，并且逐步走向全過程人民民主這個目標(biāo)，就必須在村民自治實踐中堅持做到“四個民主”相銜接，實現(xiàn)“四個民主”的均衡發(fā)展，四個民主即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是村民自治在全過程人民民主過程中的具體表現(xiàn)。

然而，村民自治自從形成以來，調(diào)動了農(nóng)民參與政治的積極性，其最大的優(yōu)勢在于，在基層社會治理中可以發(fā)揮出自身的民主優(yōu)勢，為推動全過程人民民主的實現(xiàn)助力。

1.3" 村民自治是居民參與基層社會治理的基本途徑

作為一個社會主義國家，我國的一切權(quán)力自然都屬于人民，人民當(dāng)家作主。而村民自治直接體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則，通過村民會議、村民代表會議等形式，村民可以充分表達自己的意見和訴求，參與村莊事務(wù)的決策和監(jiān)督，有效調(diào)動了村民參與基層社會治理的積極性。同時，村民自治也促進了農(nóng)村法治建設(shè)，保障了村民的合法權(quán)益，維護了村莊秩序。

因此，村民自治是居民參與基層社會治理的基本途徑，具有法律保障、民主基礎(chǔ)、貼近群眾、廣泛參與和有效治理等優(yōu)勢。本文將從這些方面論述村民自治在居民參與基層社會治理中的重要作用，并提出進一步完善村民自治制度的建議。而發(fā)展基層社會民主的途徑就是在農(nóng)村實行村民自治[13]，村民自治不僅讓村民的民主意識和權(quán)利意識逐漸增強，而且這種直接的方式使得村民有能夠參與農(nóng)村事務(wù)管理的機會，作為一種重要途徑，村民自治實現(xiàn)了村民參與基層社會治理的愿望。

在鄉(xiāng)村社會治理中，基層群眾參與管理基層事務(wù)大致有2條路徑，第一是以人民代表大會制度為中介來參與國家事務(wù)的管理;第二則是以基層群眾性自治制度為中介來參與管理社會公共事務(wù)。無論是哪一條路徑，其公民都必須是以一定的制度作為中介條件來完成的，所以在基層社會領(lǐng)域，村民自治制度就是村民參與鄉(xiāng)村社會治理的基本途徑，因為村民自治使得村民的政治效能感被刺激即村民參與政治事件的心理需求上升，而且還有效地發(fā)揮了村民參與公共事務(wù)管理的主觀能動性，維護了村民在基層社會民主化進程中的正常權(quán)利，有效保障了民主。

2" 基層社會治理中村民自治的困境表現(xiàn)

2.1" 社會共同體意識的缺乏，導(dǎo)致自治主體的缺位

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會也隨之發(fā)生改變。村民自治在基層社會治理中的困境表現(xiàn)其一就是共同體意識的缺乏，導(dǎo)致自治主體的缺位，究其原因，一個是宗族勢力的侵蝕，一個是人口的流動[5]。

與城市社會有所不同，我國農(nóng)村社會受到諸多歷史傳統(tǒng)因素的影響，往往在長期的鄉(xiāng)村生活中形成了獨特的生活方式等。其中，尤其以血緣為紐帶形成的宗族勢力是影響村民自治的主要歷史傳統(tǒng)因素，這種宗族勢力會不斷侵蝕并弱化當(dāng)?shù)卮迕褡灾?，?dǎo)致鄉(xiāng)村共同體意識的缺乏。城市化進程正在高速前進，持續(xù)加速著農(nóng)村大量中青年勞動力的流失，即從農(nóng)村社會流出，向城市社會流入，在鄉(xiāng)村中只剩下弱勢的留守群體，而他們對村民自治的熱情不高，對公共事務(wù)的參與程度較低。宗族勢力的入侵、人口的流出等緣由共同造成了鄉(xiāng)村社會的實質(zhì)性改革，進而使得鄉(xiāng)村共同體逐漸瓦解剝離，村民共同體意識的集中缺乏，以及剩余群體的政治素養(yǎng)、政治需求不夠，最終導(dǎo)致了其在鄉(xiāng)村的自治主體出現(xiàn)了大面積缺位。

2.2" 行政的過度介入，村民自治空間不足

村民自治是鄉(xiāng)村治理體系的一套制度供給，在鄉(xiāng)村基層治理中，村民自治應(yīng)成為主要的權(quán)力運行載體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)主要是起到一定的協(xié)助作用。然而在鄉(xiāng)村治理體系的實際運行中，行政權(quán)力的不斷深入?yún)s大大削弱了村民自治。

其具體表現(xiàn)在以下2個方面：從外部環(huán)境來看，村委會的角色定位發(fā)生變化，即從實現(xiàn)有效治理的媒介逐漸淪為為基層政府服務(wù)的“跑腿工具”，其自治化功能退化，反而行政化的色彩愈發(fā)濃厚，這就導(dǎo)致在公共事務(wù)的處理中并沒有聽取村民的意見，為了完成任務(wù)敷衍了事而走向形式民主;從內(nèi)部環(huán)境來看，村級治理的行政化體現(xiàn)在村干部的日常工作安排及選拔，村級組織管理制度的規(guī)范化，以及村級組織財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管等方面[2]。而造成上述現(xiàn)象的主要原因在于兩者之間缺乏一種良好的銜接機制。

2.3" 鄉(xiāng)村民規(guī)與國家法律的沖突，村民自治實施困難

在鄉(xiāng)村社會，本有一套符合鄉(xiāng)村文化和價值觀的村規(guī)民約，同時也是能夠充分體現(xiàn)村民自治功能的一種價值體系，是他們長期生活在鄉(xiāng)村所共同形成的一種生活理念。在實際中，國家法律與村規(guī)民約兩者之間的張力關(guān)系一直是備受爭議的，使得村民自治正面臨著考驗。第一是國家法律的供給過度使村規(guī)民約無法充分發(fā)揮功能，國家法律所注重的是一個國家的整體利益，而鄉(xiāng)規(guī)民約僅僅針對某地區(qū)的某一特殊人群或者是一個小集體所建立起來的規(guī)范體系，這樣國家法律在執(zhí)行的時候，難免會與鄉(xiāng)村的某些規(guī)定發(fā)生沖突;第二是鄉(xiāng)村民約不滿足國家法律的普適性特點，國家法律的制定超越了宗族、血緣、地域及階層等方面，具有一定的普適性，然而在實際生活中，在某些偏遠鄉(xiāng)村有很多封建迷信思想，對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展、農(nóng)村基層治理模式都產(chǎn)生了影響，甚至有些違背了法治理念，這樣村民的合法權(quán)益就很難得到充分保護，影響村民自治的正常執(zhí)行。

3" 基層社會治理中村民自治的發(fā)展與完善

3.1" 激發(fā)居民參與基層社會治理的內(nèi)生動力

要實現(xiàn)基層社會治理的有效性，必須最大限度地刺激公眾參與治理社會的迫切愿望，同時在鄉(xiāng)村社會，要尤其重視發(fā)揮村民的主體性作用，要強化村民積極參與自治的內(nèi)生動力，以村民滿意為鄉(xiāng)村治理共治的風(fēng)向標(biāo)。一要提供參與渠道：建立多樣化和包容性的社會治理參與平臺，如居民委員會、社區(qū)議事會、公開聽證會等，使居民能夠充分發(fā)表意見、建言獻策，參與社會治理決策和實踐;二要促進信息公開與透明：建立健全的信息公開制度，及時向居民公開政府決策和管理信息，使居民了解社會治理的方方面面，增強其參與意識;三要提升民主意識與自治意識：開展民主教育和法治宣傳，提升居民的民主意識與法治觀念，鼓勵他們從自身利益和社會責(zé)任出發(fā)，積極參與社會治理;四要建立多元化溝通機制：加強政府與居民的溝通交流，建立定期協(xié)商、民意調(diào)查等機制，及時向政府反映社區(qū)問題和需求，促使政府理解居民訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。

3.2" 通過黨建引領(lǐng)等政治權(quán)威方式提供保障

黨組織可以發(fā)揮政治權(quán)威的優(yōu)勢，引導(dǎo)和規(guī)范村民自治行為，在村級社會治理中發(fā)揮更大的作用。其政治權(quán)威和社會資源可以為村民自治提供有效的保障，促進基層社會治理的規(guī)范發(fā)展。

黨建引領(lǐng)可以通過以下方式實現(xiàn)對村民自治的保障：首先，黨組織可以在村級社會治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，通過村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治機構(gòu)，加強對村民自治的引導(dǎo)和監(jiān)督。黨的政治權(quán)威能夠為村民自治提供保障，使其更加符合國家法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，確保自治行為合法合規(guī)。其次，黨組織可以通過政治宣傳、教育和培訓(xùn)等方式，提升村民自治意識和自治能力。黨組織作為政治權(quán)威，能夠借助自身的政治資源和組織優(yōu)勢，開展政治教育和意識形態(tài)工作，引導(dǎo)村民自覺維護村級自治權(quán)益，促進自治組織的規(guī)范發(fā)展。此外，黨建引領(lǐng)可以通過建立健全的村民自治制度和發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，帶動村民自治組織向集體主義民主制度轉(zhuǎn)變。

3.3" 平衡行政與自治兩者之間的張力關(guān)系

在基層社會治理中，行政和自治之間存在著張力關(guān)系。行政權(quán)力與自治權(quán)力之間的平衡是確保良好社會治理的關(guān)鍵。行政權(quán)力代表了政府的管理職能，而自治權(quán)力體現(xiàn)了民眾對自己事務(wù)的自主管理。為了有效管理社會事務(wù)，需要恰當(dāng)平衡和協(xié)調(diào)這兩者的關(guān)系。

首先，行政與自治應(yīng)該相互配合，共同為社會治理服務(wù)。行政部門在提供公共服務(wù)、推動公共政策、資源整合和社會管理方面發(fā)揮著重要作用。而自治組織則能更好地代表和維護居民的利益，開展社區(qū)事務(wù)自治。其次，行政與自治應(yīng)該相互制約，避免權(quán)力濫用和決策偏頗。行政部門應(yīng)當(dāng)尊重和支持自治組織的合法權(quán)益，不干預(yù)其合法自治權(quán)力范圍;而自治組織也應(yīng)當(dāng)在實行自治權(quán)時，合法合理行使權(quán)力，避免超越合法范圍，以免產(chǎn)生腐敗和濫用權(quán)力等問題。最后，在行政與自治之間需要建立良好的互動與溝通機制。行政部門和自治組織應(yīng)當(dāng)進行有效溝通協(xié)商，共同制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)商解決共同面臨的問題。而行政部門也應(yīng)在民主過程中傾聽和尊重居民自治組織的建議和訴求，充分保障自治組織的獨立性和權(quán)益。

3.4" 完善村規(guī)民約規(guī)范體系，推動其與國家法律的整合

村規(guī)民約是基層自治的重要制度，其規(guī)范體系的完善不僅有利于促進村民自治的法治化，也有利于與國家法律體系的有效對接，加強基層社會治理的規(guī)范化和科學(xué)化。

首先，完善村規(guī)民約規(guī)范體系需要強調(diào)以法律為基礎(chǔ)，確保其符合國家法律法規(guī)的框架。村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)與國家法律體系相關(guān)聯(lián)，確保其不與國家法律相抵觸，依法保障村民自治權(quán)益。其次，促進村規(guī)民約與國家法律的整合需要建立健全的法治教育體系，提升廣大村民的法治意識。通過宣傳教育和培訓(xùn)等方式，加強村民的法律意識，使其更好地理解和遵守相關(guān)法律條文，樹立合法自治、依法治理的理念。此外，推動村規(guī)民約與國家法律的整合還需要建立健全的法律監(jiān)督機制，對村規(guī)民約進行法治審查和監(jiān)督。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對村規(guī)民約的法律審核和指導(dǎo)，對不符合法律規(guī)定的內(nèi)容加以規(guī)范和修改，確保其符合國家法律法規(guī)。

4" 結(jié)束語

目前，國家已將鄉(xiāng)村治理置于重要地位，對其極度關(guān)注，同時也將村民自治納入了國家的治理體系中。而作為我國已明確規(guī)定的一項基本政治制度，村民自治在基層社會治理中也起到了非常關(guān)鍵性的影響和作用。

基于此，本文從2個重要內(nèi)容即基層社會治理與村治研究出發(fā)，基于基層社會治理視角出發(fā)，來探討村民自治，從村民自治與基層社會治理的關(guān)系構(gòu)建、村民自治的困境及其完善發(fā)展等方面闡述村民自治。針對目前兩者的關(guān)系建構(gòu)來說：①村民自治是實現(xiàn)有效治理的基本方式;②村民自治是實現(xiàn)全過程人民民主的重要載體;③村民自治是村民參與基層治理的基本途徑。村民自治正存在著自治主體的缺位、行政的過度介入及與村規(guī)民約與國家法律的沖突等困境。針對以上難點，本文從激發(fā)內(nèi)生動力、平衡行政自治關(guān)系及規(guī)范村規(guī)民約體系等路徑展開論述。

村民自治在基層社會治理中不僅有著制度價值，而且還具有一定的實踐價值，對于前者來說，村民自治為農(nóng)村基層社會治理給予了一套規(guī)范制度體系。對于后者，村民自治為村民參與基層治理提供一個適宜的民主通道。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷程中，村民自治在基層社會治理中發(fā)揮的作用不可小覷。然而我們在探討村民自治重要性之外，也應(yīng)該要注意村民自治所面臨的挑戰(zhàn)，并找到突破口，推動村民自治的完善和發(fā)展，也進一步助力國家治理的現(xiàn)代化。

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第一作者簡介：黃玉琴（1998-），女，碩士研究生。研究方向為組織與人事管理。