探析事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀與對策

［摘 要］全面預(yù)算作為一種新型的行政管理模式，通過評估預(yù)算指標的完成情況，對事業(yè)單位部門及工作人員的履職情況和工作任務(wù)的完成情況進行全面考核，以此來提高事業(yè)單位工作效能。文章探討事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位存在全面預(yù)算管理意識較為薄弱、全面預(yù)算編制科學性與合理性不足、全面預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督與考核、全面預(yù)算編制人員素質(zhì)不高幾方面的問題?；诖耍聵I(yè)單位需要提升全面預(yù)算管理意識、改進全面預(yù)算編制流程、加強全面預(yù)算績效管理改革、強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升人員素養(yǎng)等，進而實現(xiàn)良好的全面預(yù)算管理。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；財務(wù)管理

［中圖分類號］F81 文獻標志碼：A

預(yù)算，簡而言之就是一種計劃，是對事業(yè)單位活動的事前預(yù)測、事中控制、事后監(jiān)督的過程，是約束事業(yè)單位行為的重要杠桿，預(yù)算也是調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，通過預(yù)算規(guī)模的調(diào)整可以實現(xiàn)一定的政策目標。事業(yè)單位預(yù)算反映了財政收入來自何處、用到何方，是事業(yè)單位活動的財務(wù)反映。近年來，越來越多的事業(yè)單位認識到了預(yù)算管理工作的重要性，通過完善預(yù)算管理體系，能夠幫助單位的資源得到合理分配，進而使事業(yè)單位創(chuàng)造價值。事業(yè)單位的預(yù)算管理體系在不斷完善，但很多事業(yè)單位在執(zhí)行全面預(yù)算過程中還存在一定的問題，阻礙了財政資金的使用。很多事業(yè)單位存在預(yù)算管理流于形式的問題，無法為單位的各項工作提供有力支持。因此，事業(yè)單位需要認識到全面預(yù)算管理工作的具體要求，結(jié)合事業(yè)單位的實際改進預(yù)算管理體系。

1 事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的作用

1.1 優(yōu)化事業(yè)單位資源配置

全面預(yù)算管理是規(guī)范事業(yè)單位收支行為的一種手段，旨在提高財政資金的使用效益，將有限的資金用到最需要的地方。近年來，全球經(jīng)濟低迷，我國的經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜。在此背景下，黨中央號召事業(yè)單位機關(guān)要過“緊日子”，因此各部門機關(guān)要勤儉節(jié)約，精打細算，編制預(yù)算要量力而行，既要講求績效又要做到收支平衡，嚴格把關(guān)各項費用開支，盡量壓減一般性支出，合理確定各種項目的支出數(shù)額及所占比例，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。通過全面預(yù)算管理，加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及一些重大民生工程的資金投入，減少了一些不必要的開支，使財政資金的使用更加合理規(guī)范。預(yù)算編制要既詳細又突出重點，避免財政資金使用的低效浪費，使內(nèi)部資源的優(yōu)勢發(fā)揮到最大，不斷提高事業(yè)單位的公共服務(wù)水平［1］。

1.2 促使事業(yè)單位提質(zhì)增效

監(jiān)管好事業(yè)單位的“錢袋子”，可以有效控制單位的各項業(yè)務(wù)活動，全面預(yù)算管理通過動態(tài)分析預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價，關(guān)注預(yù)算資金使用情況、使用效果，對預(yù)算執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督，并進行及時反饋和溝通，分析預(yù)算差異，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。通過對預(yù)算資金的監(jiān)管，可以防范行政事業(yè)單位的管理漏洞，提升內(nèi)控管理質(zhì)量。建立績效考核機制，可以激發(fā)廣大干部職工干事的積極性，促進行政事業(yè)單位管理水平的提升。全面預(yù)算通過加強對財政資金使用的績效管理，對預(yù)算資金進行有效的監(jiān)督，可以控制部門單位不斷增長的資金需求。因此，全面預(yù)算還可以有效地緩解財政支出的壓力。

1.3 促使收支更加公開透明

事業(yè)單位預(yù)算除了要通過人大的審查批準，還要接受社會公眾的監(jiān)督。財政資金屬于公共資金，要花在刀刃上，做到取之于民，用之于民，全面預(yù)算要求事業(yè)單位預(yù)算要公之于眾，自覺接受老百姓的監(jiān)督，使得事業(yè)單位的收支更加公開透明化。讓社會公眾參與到事業(yè)單位資金的監(jiān)督中，對事業(yè)單位資金來自何方、用到何處、花錢效果如何有更多的知情權(quán)，這樣可以有效減少財政資金的管理漏洞，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另外，通過引入公共參與預(yù)算決策機制，項目預(yù)算的設(shè)立通過民主決策的方式進行，廣泛征求社會意見，能有效避免暗箱操作，使得財政資金的使用更符合民眾需要，支出結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。

2 事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀

2.1 全面預(yù)算管理意識較為薄弱

有的部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理沒有足夠的重視，對預(yù)算概念的理解有偏差，還停留在傳統(tǒng)認知水平上，認為預(yù)算就是申請業(yè)務(wù)經(jīng)費，編制預(yù)算要盡量留有余地，保證錢夠花就行，將全面預(yù)算定位為財務(wù)部門制訂的資金收支計劃。領(lǐng)導(dǎo)往往認為預(yù)算只是財務(wù)部門的事，其他職能部門按要求提供數(shù)據(jù)就可以了，將預(yù)算錯誤地定位為申請撥付財政資金的一個流程而已，忽視了預(yù)算的管控作用，造成業(yè)務(wù)與財務(wù)部門缺乏溝通交流，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不完備，使得編報的預(yù)算數(shù)據(jù)不夠科學合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力不足，預(yù)算目標難以實現(xiàn)，預(yù)算管理只能流于形式，不能有效發(fā)揮內(nèi)控管理的作用。

很多事業(yè)單位對全面預(yù)算管理不夠重視，只是將其視為獲取財政支持而編制預(yù)算的一項簡單工作，對預(yù)算進程關(guān)注度不夠。同時，由于自上而下沒有統(tǒng)一的全面預(yù)算觀念，預(yù)算職能部門并沒有充分認識到預(yù)算編制的重要性，認為預(yù)算是財務(wù)部門的職責，往往沒有主動獲取準確可靠的編制信息，為預(yù)算的可行性埋下隱患。

2.2 全面預(yù)算編制科學性與合理性不足

科研機構(gòu)的預(yù)算編制通常與部門的總體發(fā)展戰(zhàn)略不相一致。由于事業(yè)單位具有公益性屬性，因此預(yù)算編制要能夠準確反映國家相關(guān)方針和政策，推動國家發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。然而，許多事業(yè)單位的預(yù)算往往只考慮預(yù)算年度的財務(wù)需求，而不考慮單位未來發(fā)展戰(zhàn)略的需要。預(yù)算編制對每個預(yù)算項目的數(shù)值指標都需要采用科學的方法，根據(jù)準確可靠的數(shù)據(jù)和收支波動規(guī)律進行仔細測算，以確保匯總數(shù)據(jù)的真實性。大多數(shù)事業(yè)單位在編制實際預(yù)算時，往往出現(xiàn)預(yù)算信息的收集和積累不足，預(yù)算編制時間倉促，測算數(shù)值大都不夠精準的問題［2］。預(yù)算只能基于單位上一年的數(shù)據(jù)和以往工作經(jīng)驗進行編制，結(jié)果不切實際，不能與單位實際工作需要緊密結(jié)合。所以，預(yù)算編制缺項、漏項問題較為常見，容易發(fā)生追加預(yù)算、預(yù)算統(tǒng)籌、預(yù)算調(diào)整等狀況?！傲慊A(yù)算”作為預(yù)算管理體制改革推進的方法，即不考慮過去的預(yù)算項目和收支水平，以零為基點編制的預(yù)算，一切從實際需要出發(fā)，逐項審議預(yù)算年度內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標準，結(jié)合財力狀況，在綜合基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種科學的現(xiàn)代預(yù)算編制方法。然而，這種方法所需的時間較長，編制要求高，涉及內(nèi)容復(fù)雜，需要進行大量的細致工作，許多事業(yè)單位仍習慣使用基數(shù)增長法進行預(yù)算編制，既無法得到相關(guān)職能部門的積極配合，也無法充分發(fā)揮其在全面預(yù)算管理中應(yīng)有的作用。

2.3 全面預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督與考核

一些事業(yè)單位的預(yù)算支出分配模式和管理制度仍處于粗放狀態(tài)。預(yù)算管理制度或貫徹執(zhí)行不力，或在實際管控中未真正執(zhí)行，或執(zhí)行時把握過松過寬，因缺少預(yù)算監(jiān)控，制度剛性不足，靈活有余，致使制度形同虛設(shè)。如果預(yù)算支出無法有效控制在事業(yè)單位預(yù)算管理制度和相關(guān)法規(guī)規(guī)定的標準范圍內(nèi)，即使預(yù)算支出有定額，更多的時候也只是停留在形式層面。因?qū)ξ搭A(yù)算或超預(yù)算支出項目沒有嚴格把控限制，可隨意改變預(yù)算支出項目內(nèi)容，提高成本標準，擴大支出范圍，造成預(yù)算分配和調(diào)整的主觀隨意，從而導(dǎo)致預(yù)算與執(zhí)行之間的嚴重脫節(jié)。全面預(yù)算并不是一個只將預(yù)算內(nèi)容確定就可以完成的任務(wù)，還需要對全面預(yù)算執(zhí)行進行全過程、全方位的監(jiān)管，要能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算過程中存在的問題，實時調(diào)整預(yù)算，才能真正發(fā)揮全面預(yù)算的作用。但事實上，許多事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，未能對預(yù)算實施全周期的監(jiān)督。例如：部分事業(yè)單位財務(wù)管理水平不高，無法確保原始票據(jù)真?zhèn)危o虛假報銷提供可能；部分人員利用職務(wù)之便謀取私利、貪污腐敗，給單位造成嚴重的經(jīng)濟損失。此外，部分事業(yè)單位還缺乏考核意識，預(yù)算項目完成后，對資金收支情況的考核只浮于表面，很少對資金使用的有效性進行考核，對下一步預(yù)算的編制和執(zhí)行缺乏指導(dǎo)和參考作用，沒有有效的激勵機制和問責機制，很難充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的真正價值。

2.4 全面預(yù)算編制人員素質(zhì)不高

事業(yè)單位負責預(yù)算編制的人員大多為財務(wù)人員，基層財務(wù)人員變更頻繁，有的員工不是專業(yè)財務(wù)人員，也沒有接受過系統(tǒng)的培訓(xùn)，對預(yù)算編制一知半解，對全面預(yù)算管理認知不夠，理解不到位。預(yù)算涉及單位的具體計劃任務(wù)，而財務(wù)人員往往對單位的具體業(yè)務(wù)缺乏全面的了解，僅僅依靠財務(wù)人員編制出來的預(yù)算缺乏客觀依據(jù)，脫離了單位的工作目標，造成預(yù)算數(shù)據(jù)不完整、可行性不強等現(xiàn)象。另外，編制預(yù)算的方法單一，不能綜合各種預(yù)算方法進行靈活應(yīng)用，預(yù)算填報主觀隨意性較大，導(dǎo)致預(yù)算管理制度不能真正落地生根，全面預(yù)算管理的內(nèi)控作用也無從談起［3］。

3 事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的對策

3.1 提升全面預(yù)算管理意識，完善預(yù)算管理制度

第一，提高管理者和員工對全面預(yù)算管理的認識。全面預(yù)算管理不僅限于財務(wù)預(yù)算管理，它是對單位內(nèi)部綜合全面的管理，包括業(yè)務(wù)預(yù)算、人力資源預(yù)算、財務(wù)預(yù)算等管理。事業(yè)單位可以成立以單位主要負責人為首的領(lǐng)導(dǎo)小組，讓業(yè)務(wù)、人力資源、財務(wù)等部門緊密聯(lián)系，及時溝通協(xié)調(diào)，充分參與預(yù)算編制，為全面預(yù)算順利完成提供組織保障。第二，完善全面預(yù)算管理制度。事業(yè)單位應(yīng)先做好事前績效評估，明確財政資金使用的目標和方向，根據(jù)自身的特點，以“零基預(yù)算”為原則，合理編制收支計劃，從源頭上提高預(yù)算編制的科學性和合理性，再按實際情況進行優(yōu)化和調(diào)整，制訂切實可行的預(yù)算編制方案，實現(xiàn)收支計劃與預(yù)算資金的相互協(xié)調(diào)及匹配，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的作用。在編制收支計劃時，可以加入相關(guān)的內(nèi)部控制內(nèi)容，比如政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制等，對其進行定期考核和評價，并提出優(yōu)化建議，使收支計劃在預(yù)算管理中能夠發(fā)揮更大作用。為了確保預(yù)算編制活動得到有效控制，事業(yè)單位還需完善內(nèi)控程序與措施，這就要求事業(yè)單位根據(jù)自身規(guī)?？茖W合理地設(shè)置內(nèi)部控制制度，并對其按時監(jiān)管，從而保證事業(yè)單位預(yù)算編制工作的順利開展并達到預(yù)期效果［4］。

3.2 改進全面預(yù)算編制流程，明確全面預(yù)算管理編制內(nèi)容

第一，優(yōu)化預(yù)算編制時間的節(jié)點。大部分事業(yè)單位的預(yù)算編制采用“二上二下”的方式，事業(yè)單位在每年年末需要對下一年度工作進行部署并編制預(yù)算。編制完成再提交財政主管部門審核，財政主管部門審核之后反饋單位修改，單位經(jīng)過修改再次提交主管部門。事業(yè)單位只有確保留出足夠的時間開展預(yù)算編制，才能保證預(yù)算編制更加合理。事業(yè)單位如果沒有為預(yù)算編制留出足夠的時間，可能會導(dǎo)致預(yù)算編制過于倉促，財務(wù)部門對各部門的預(yù)算無法進行細致分析，僅能起到匯總的作用，無法對預(yù)算的合理性進行全面考慮。為了確保預(yù)算更具合理性，事業(yè)單位應(yīng)留出充足的時間開展預(yù)算編制并形成初稿。各部門在形成初稿之后，財務(wù)部門需要針對預(yù)算草案進行分析，判斷是否存在重大不合理之處，并針對所存在的問題要求各部門整改。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算工作小組需要召開預(yù)算平衡會議，分析預(yù)算工作是否嚴格按照要求開展，針對預(yù)算工作中的不合規(guī)之處需要嚴格落實整改要求，保障預(yù)算工作的開展更加嚴肅。

第二，明確預(yù)算編制內(nèi)容。首先，在業(yè)務(wù)預(yù)算方面，需要結(jié)合各部門的工作要求進行分解，各部門需要參與到預(yù)算編制中，編制本部門的歸口預(yù)算，并將預(yù)算草案提交財務(wù)部門。其次，在財務(wù)預(yù)算方面，主要編制事業(yè)單位的預(yù)計財務(wù)報表。事業(yè)單位的預(yù)計財務(wù)報表需要充分考慮單位的各項收支情況，結(jié)合各類項目的特點，使得預(yù)算編制工作更加細致。最后，在資本預(yù)算方面，事業(yè)單位需要結(jié)合長期投資規(guī)劃、固定再次投資計劃等方面進行編制。事業(yè)單位在編制預(yù)算時，需要嚴格按照預(yù)算表內(nèi)的項目進行逐項填列，不同的科目不得進行合并或相互擠占，以保障預(yù)算要求更加清晰。

3.3 加強全面預(yù)算績效管理改革，完善全面預(yù)算績效評價體系

建立績效考核評價體系是預(yù)算執(zhí)行的重要保障，各部門單位作為預(yù)算績效管理的責任主體，必須對預(yù)算資金的使用情況做好監(jiān)督管理，明確具體責任人。對預(yù)算資金的投入使用和產(chǎn)出效果進行客觀的評價，建立具體的量化指標。對業(yè)務(wù)活動的全過程進行監(jiān)管，形成完整的閉環(huán)。通過對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核及分析，對項目的執(zhí)行情況作出客觀評價，對預(yù)算資金的使用進行有效監(jiān)督，將考核結(jié)果與單位的績效管理相聯(lián)系，采取問責與激勵手段，提高全體人員對預(yù)算管理的重視程度。如果預(yù)算偏差過大，要及時調(diào)查原因，追究相關(guān)責任，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行效果對部門、職工進行獎勵或懲罰，以便可以更好地發(fā)揮職工的主觀能動性及工作積極性。

3.4 強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升人員素養(yǎng)

財政部門應(yīng)每年定期組織相應(yīng)的培訓(xùn)，通過對預(yù)算編報及管理人員進行系統(tǒng)化的專業(yè)培訓(xùn)，提高思想認識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，全面提升對預(yù)算管理工作的認知，切實提高預(yù)算編制水平，從根本上解決預(yù)算質(zhì)量不高的問題。各部門也可以通過聘用講師、開展各種講座等方式，對單位全員進行系統(tǒng)的預(yù)算知識的培訓(xùn)，闡述預(yù)算管理工作的重要性，幫助員工理清預(yù)算管理的來龍去脈，真正建立全員參與的預(yù)算管理制度。

傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式往往注重理論指導(dǎo)，實踐性不強，與具體的現(xiàn)實業(yè)務(wù)聯(lián)系不夠緊密，還比較枯燥，不容易理解消化，員工學習的積極性不高。而開展外出交流學習活動，向系統(tǒng)內(nèi)先進的兄弟單位學習，可以互相取長補短，吸取先進的經(jīng)驗和做法，改進工作中的不足，學以致用，有效提升工作質(zhì)量。單位內(nèi)部部門之間要互相交流學習，尤其是財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間在日常工作中要多溝通交流，通過定期輪崗制度等方式，提高職工的綜合業(yè)務(wù)水平，組建一支既懂業(yè)務(wù)又懂財務(wù)的高素質(zhì)人才隊伍。

4 結(jié)語

全面預(yù)算管理能夠有效提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，所以越來越多事業(yè)單位借助全面預(yù)算管理提高了單位的管理水平。但由于事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算管理的時間還較短，在全面預(yù)算工作開展的各環(huán)節(jié)存在一定的不足之處，因此事業(yè)單位在未來需要結(jié)合預(yù)算管理工作的要求，確保預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)都得到有效管控，從而讓單位資金發(fā)揮應(yīng)有的效益，促使單位實現(xiàn)健康發(fā)展的目標。

參考文獻

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