農(nóng)業(yè)強國視域下中國耕地“非糧化”的動因與治理綜述

摘要我國的糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)均出現(xiàn)不同程度的耕地“非糧化”現(xiàn)象，嚴重影響我國的糧食安全，阻礙我國農(nóng)業(yè)強國建設。運用文獻分析法、政策解讀法和歸納總結(jié)法進行系統(tǒng)性總結(jié)，以期為我國農(nóng)業(yè)政策理論的制定提供借鑒和參考，助力農(nóng)業(yè)強國建設，并為后期學術研究提供幫助。研究結(jié)果表明，耕地“非糧化”概念的界定尚未形成定論，擬定為：耕地“非糧化”有廣義和狹義之分。廣義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟、政治、自然、社會等多方面因素的驅(qū)動將耕地利用方式從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖乱磺蟹羌Z種植的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為。狹義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟比較效益的影響選擇在耕地上種植經(jīng)濟作物或其他農(nóng)作物而非糧食作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。驅(qū)動因素包括種糧比較效益低、工商資本下鄉(xiāng)、土地流轉(zhuǎn)、居民消費結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村新生代群體受教育水平提高。整治措施包括堅持和完善糧食補貼制度、嚴格落實耕地利用優(yōu)先序、引導和監(jiān)管工商資本下鄉(xiāng)、分區(qū)域并差別化整治耕地“非糧化”和遵循“大食物觀”優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。

關鍵詞“非糧化”；糧食安全；農(nóng)業(yè)強國；土地流轉(zhuǎn)；工商資本

中圖分類號F301"文獻標識碼A"文章編號0517-6611（2024）24-0010-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.24.003

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

ReviewoftheMotivationandManagementof“Non-grain”CultivatedLandinChinafromthePerspectiveofAgriculturalPower

ZHANGYu-chao，LIUJian，YAOZhi

（SchoolofEconomicsandManagement，YangtzeUniversity，Jingzhou，Hubei434023）

AbstractThephenomenonof“non-grainconversion”ofcultivatedlandappearstodifferentdegreesinthemaingrainproducingarea，maingrainmarketingareaandtheproductionandmarketingbalancearea，whichseriouslyaffectsthefoodsecurityofourcountryandhinderstheconstructionofChina’sagriculturalpower.Thesystematicsummaryismadebyusingliteratureanalysis，policyinterpretationandinduction，inordertoprovidereferencefortheformulationofChina’sagriculturalpolicytheory，helptheconstructionofanagriculturalpower，andprovidehelpforlateracademicresearch.Theresultssuggestthatthedefinitionoftheconceptof“non-grain”ofcultivatedlandhasnotyetreachedaconclusion.Thispaperproposesthatthe“non-grain”ofcultivatedlandcanbedividedintobroadandnarrow.The“non-grain”ofcultivatedlandinabroadsensereferstotheagriculturalmanagementbehaviorthatagriculturaloperatorschangetheuseofcultivatedlandfromfoodproductiontoallnon-grainplantingduetoeconomic，political，natural，socialandotherfactors.The“non-grain”ofcultivatedlandinthenarrowsensereferstotheagriculturalproductionbehaviorthatagriculturaloperatorschoosetoplantcashcropsorothercropsoncultivatedlandinsteadoffoodcropsbecauseoftheimpactofeconomiccomparativebenefits.Thedrivingfactorsincludelowcomparativebenefitofgrainfarming，industrialandcommercialcapitaltothecountryside，landtransfer，upgradingofresidents’consumptionstructureandimprovingeducationlevelofthenewgenerationinruralareas.Therectificationmeasuresincludeadheringtoandimprovingthegrainsubsidysystem，strictlyimplementingthepriorityorderofcultivatedlandutilization，guidingandsupervisingindustrialandcommercialcapitaltothecountryside，improvingcultivatedland“non-grain”indifferentregionsandfollowingthe“BigFoodConcept”tooptimizethedistributionofgrainproduction.

Keywords“Non-grain”;Foodsecurity;Agriculturalpower;Landcirculation;Industrialandcommercialcapital

基金項目延安大學產(chǎn)學研項目（RDI2024003）。

作者簡介張育超（2000—），男，湖北當陽人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。

*通信作者，副教授，博士，從事農(nóng)業(yè)政策理論研究。

“所貴惟賢，所寶惟谷”，中國作為一個擁有五千多年農(nóng)耕文明歷史的農(nóng)業(yè)大國，自古以來就十分重視糧食安全問題。近年來，由于受到經(jīng)濟、政治、文化、社會等多方面的影響，我國的糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)均出現(xiàn)不同程度的耕地“非糧化”現(xiàn)象，嚴重影響我國的糧食安全，阻礙我國農(nóng)業(yè)強國建設。糧食安全是關乎經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重大戰(zhàn)略問題^［1］。對此，我國政界高度重視耕地“非糧化”現(xiàn)象，國家及有關部門如中共中央、國務院、最高人民法院、自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等頒布和實施了各項政策文件或法律條文來對耕地“非糧化”現(xiàn)象加以管控和規(guī)制，以保障糧食安全，加快建設社會主義農(nóng)業(yè)強國。

面對農(nóng)業(yè)強國視域下耕地“非糧化”這一現(xiàn)象，國內(nèi)學者從發(fā)展現(xiàn)狀^［2-4］、時空分異^［5-10］、驅(qū)動因素^{［3，5，11-14］}、影響效應^{［3，12，15-20］}、整治措施^{［2-3，11，14-15，21-26］}等方面進行了大量的理論研究和實證分析，得出了許多實質(zhì)性的研究成果，并根據(jù)研究成果給出了一些獨創(chuàng)性的意見或建議，有利于防止耕地“非糧化”的蔓延趨勢，保障國家糧食安全，加快建設農(nóng)業(yè)強國，維護國家長治久安。但是，由于受到數(shù)據(jù)來源、區(qū)域差異等因素的影響，如學者們對耕地“非糧化”的研究工作大多基于年度土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)，因而耕地變化情況掌握不及時、不全面^［27］，導致對同一研究得出了不同甚至相反的結(jié)論，引起了學術爭議，如土地流轉(zhuǎn)與耕地“非糧化”之間的問題、工商資本下鄉(xiāng)與耕地“非糧化”之間的問題等。

耕地“非糧化”是一個非常重要的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，關系國家糧食安全和農(nóng)業(yè)強國建設。同時，耕地“非糧化”的影響也是復雜的，既有利于農(nóng)民收入水平提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也可能導致糧食安全問題和生態(tài)環(huán)境惡化。因此，如何科學、全面、辯證地認識和評價耕地“非糧化”是當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理領域的一個重要研究課題?；诖?，該研究運用文獻分析法、政策解讀法和歸納總結(jié)法，通過梳理和分析2010—2023年的國內(nèi)文獻，在現(xiàn)有學術成果的基礎上，根據(jù)文獻計量分析結(jié)果，從耕地“非糧化”的概念分析、驅(qū)動因素、整治措施等方面進行系統(tǒng)性總結(jié)，以期為我國農(nóng)業(yè)政策理論的制定提供借鑒和參考，助力農(nóng)業(yè)強國建設，并為后期學術研究提供幫助。

1政策演變

中國耕地“非糧化”隨著制度經(jīng)濟學的發(fā)展而逐漸引人注目。自耕地“非糧化”問題受到政、學兩界關注至今，國家及有關部門頒布和實施的各項政策已經(jīng)數(shù)不勝數(shù)。早在2008年，國內(nèi)已經(jīng)有學者（記者）開始關注耕地“非糧化”現(xiàn)象，并進行了相關的報道，撰寫了相關的文章^［28］?；诖?，該研究梳理了2008—2023年的政策文件，提煉出與糧食安全和耕地“非糧化”相關的核心內(nèi)容，并將相關政策的制定與實施劃分為三個階段，如表1所示。

1.1耕地“非糧化”的初步探索時期（2008—2013年）

在這一時期，耕地“非糧化”現(xiàn)象以及由此產(chǎn)生的糧食安全、生態(tài)環(huán)境等社會問題只是初見端倪，因而只有極少數(shù)人敏銳地觀察到了耕地“非糧化”現(xiàn)象，國家及有關部門也尚未正式出臺預防或防止耕地“非糧化”現(xiàn)象蔓延的政策。通過梳理和分析2008—2013年的相關政策文件可知，這一時期的主基調(diào)是“提高種糧補貼力度”“穩(wěn)定糧食播種面積”?？梢钥闯?，中共中央、國務院在歷年頒布的中央一號文件中重視糧食安全問題和糧食播種面積之間的關系，但是尚未制定和實施與耕地“非糧化”相關的實質(zhì)性的舉措。隨著時間的推移，由于耕地“非糧化”導致的相關負面社會效應逐漸浮于水面，并且耕地“非糧化”現(xiàn)象也愈演愈烈，因而2013年中央一號文件中正式提出“不改變土地用途”，自此中央越來越重視耕地“非糧化”的整治問題。

1.2耕地“非糧化”的過渡調(diào)整時期（2014—2019年）

在這一時期，耕地“非糧化”現(xiàn)象逐漸走進大眾視野，有關政府部門人員和各界學者開始著力研究這一現(xiàn)象并逐步提出破解機制。通過梳理和分析2014—2019年的相關政策文件可知，這一時期的主基調(diào)是“不得改變土地用途”“限制耕地‘非糧化’”，強調(diào)“牢牢守住耕地紅線”，并重點提出了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。可以看出，政策文件中出現(xiàn)了“非糧化”的字眼，耕地“非糧化”正式登上歷史的舞臺。相比于初步探索時期，政、學兩界更加重視耕地“非糧化”現(xiàn)象以及由此產(chǎn)生的社會問題。許多學者根據(jù)自己的研究成果提出了針對性的意見或建議，取得了一定的成效。國家及有關部門也在采取措施限制耕地“非糧化”，著手整治耕地“非糧化”問題，但這一時期以“懷柔政策”為主，不能從根本上解決耕地“非糧化”問題。

1.3耕地“非糧化”的改革發(fā)展時期（2020—至今）

在這一時期，整治耕地“非糧化”已經(jīng)蔚然成風。2020年，《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中明確提出“防止耕地‘非糧化’，堅決遏制耕地‘非糧化’增量”，此后形成了“中央政府-地方政府-村-農(nóng)戶”的耕地“非糧化”整治格局。通過梳理和分析2020年至今的相關政策文件可知，這一時期的主基調(diào)是“堅決防止耕地‘非糧化’”“嚴格管控耕地‘非糧化’行為”。在強化落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的基礎上，堅決遏制基本農(nóng)田“非糧化”，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地?？梢钥闯?，國家及有關部門已經(jīng)在大力整治耕地“非糧化”，出臺的政策文件具有一定的針對性和強制性。但是值得注意的是，在耕地“非糧化”整治過程中也出現(xiàn)了一些問題，如2023年5月引起公眾熱議的湖南省桂東縣“毀姜種糧”事件，可見耕地“非糧化”整治不能急于求成，農(nóng)業(yè)強國建設任重而道遠。

2文獻計量分析

2.1檢索策略

為準確、系統(tǒng)、科學地了解農(nóng)業(yè)強國視域下中國耕地“非糧化”的研究趨態(tài)與焦點內(nèi)容，該研究以中國知網(wǎng)（CNKI）收錄的文獻為文獻數(shù)據(jù)源對學術期刊進行高級檢索，檢索主題為“非糧化”或“耕地非糧化”，檢索主題詞之間使用布爾運算符“OR”連接，選擇北大核心和CSSCI對文獻來源加以限定，檢索時間開始于2008年1月1日，截至2023年12月31日，最終檢索得到188篇。

根據(jù)研究需要，制定文獻納入與篩除標準（表2）篩選論文，在文獻檢索結(jié)果的基礎上，通過閱讀檢索文獻的摘要、關鍵詞，對于不好把握的文獻選擇粗讀甚至精讀全文，經(jīng)過反復篩選，最終確定該研究納入的文獻為114篇。

2.2檢索結(jié)果

農(nóng)業(yè)強國視域下中國耕地“非糧化”作為學界當前所關注的焦點話題，現(xiàn)有研究成果豐碩。利用CiteSpace進行可視化分析，并構(gòu)建發(fā)文總體趨勢分析圖、發(fā)文期刊分析圖、發(fā)文所屬學科分析圖、關鍵詞共現(xiàn)分析圖等，可以幫助人們更好地研究耕地“非糧化”現(xiàn)象。

2.2.1發(fā)文總體趨勢分析。

根據(jù)發(fā)文總體趨勢分析圖（圖1）并結(jié)合中國知網(wǎng)（CNKI）的檢索數(shù)據(jù)可知，該研究所納入文獻的時間年限為2010—2023年。在2010年以前，已經(jīng)有學者關注到耕地“非糧化”現(xiàn)象，但是沒有系統(tǒng)地進行分析，或因文章質(zhì)量達不到核心期刊的要求，故根據(jù)“文獻納入與篩除標準”將此類文獻篩除在外。2010年，易小燕等^［29］發(fā)表的文章頗具影響力，至今仍被眾多學者引用。2010—2019年，與耕地“非糧化”相關的核心期刊發(fā)文數(shù)量不多。2020年至今，與耕地“非糧化”相關的核心期刊發(fā)文數(shù)量跳躍式上升，并且趨勢不減，大致推測為2020年《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》一文的發(fā)布引起了學者們的廣泛關注，因而近年來關于耕地“非糧化”的研究成果與日俱增。

2.2.2發(fā)文期刊及其所屬學科分析。

根據(jù)發(fā)文期刊分析圖（圖2）和發(fā)文所屬學科分析圖（圖3）并結(jié)合中國知網(wǎng)（CNKI）的檢索數(shù)據(jù)可知，耕地“非糧化”相關研究發(fā)文數(shù)量排名靠前的期刊為《中國土地科學》《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》《農(nóng)村經(jīng)濟》。耕地“非糧化”現(xiàn)有研究主要聚焦于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科和農(nóng)業(yè)基礎科學學科，這也與“文獻納入與篩除標準”相吻合。

2.2.3關鍵詞共現(xiàn)分析。

根據(jù)關鍵詞共現(xiàn)分析圖（圖4）并結(jié)合中國知網(wǎng)（CNKI）的檢索數(shù)據(jù)可知，國內(nèi)關于耕地“非糧化”的研究主要集中于“非糧化”（包括非糧化、“非糧化”和非糧作物）、土地流轉(zhuǎn)（包括土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)）、糧食生產(chǎn)、耕地保護、種植結(jié)構(gòu)等，學者們的聚焦點包括但不限于以下內(nèi)容：①耕地“非糧化”的發(fā)展現(xiàn)狀、時空分異、驅(qū)動因素、影響效應、整治措施等。②土地流轉(zhuǎn)是否會導致或促進耕地“非糧化”？如何處理土地流轉(zhuǎn)與耕地“非糧化”之間的關系？③耕地“非糧化”是否會影響糧食安全？④工商資本下鄉(xiāng)是否會導致或促進耕地“非糧化”？

3農(nóng)業(yè)強國視域下耕地“非糧化”綜述分析

3.1耕地“非糧化”概念分析

厘清并界定耕地“非糧化”的概念是認知并把控耕地“非糧化”的重要前提^［12］。目前，學界對于耕地“非糧化”概念的界定尚未形成定論。但是根據(jù)已有研究來看，學界對于耕地“非糧化”概念的界定主要有廣義和狹義之分。廣義上，耕地“非糧化”指在耕地上從事一切非糧種植的行為。該觀點的支持者有曹宇等^［30-32］。狹義上，耕地“非糧化”指在耕地上種植經(jīng)濟作物的行為。該觀點的支持者有張婕等^{［20，22，26，33-34］}。該研究集百家之所長，并根據(jù)自然資源部辦公廳在2021年4月1日印發(fā)的《關于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴查處工作機制的意見》一文，將耕地“非糧化”的概念擬定為：耕地“非糧化”有廣義和狹義之分。廣義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟、政治、自然、社會等多方面因素的驅(qū)動將耕地利用方式從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖乱磺蟹羌Z種植的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，如種植經(jīng)濟作物，發(fā)展林果業(yè)、草業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、家禽養(yǎng)殖業(yè)，建設休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、園藝觀賞、采摘園，耕地撂荒等。狹義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟比較效益的影響選擇在耕地上種植經(jīng)濟作物或其他農(nóng)作物而非糧食作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，如種植蔬菜、瓜果、油料、煙草、茶葉、藥材、花卉等。

3.2耕地“非糧化”驅(qū)動因素分析

農(nóng)業(yè)強國視域下耕地“非糧化”是“人-地-錢”相互作用的結(jié)果^［23］，其驅(qū)動因素主要包括“人-人”互動關系下的農(nóng)戶自身因素、“人-地”互動關系下的耕地自然因素以及“人-錢”互動關系下的社會政治經(jīng)濟因素^［12］。在多重因素的共同驅(qū)動下，在相關利益主體微觀決策與外部宏觀環(huán)境的相互作用下^［35］，耕地“非糧化”其實是中央政府、地方政府、農(nóng)戶三方博弈及其對政治經(jīng)濟收益成本權(quán)衡的結(jié)果^［36］。目前學界對于耕地“非糧化”的驅(qū)動因素眾說紛紜，以下是認可度比較高的幾點。

3.2.1種糧比較效益低。

種糧比較效益低是耕地“非糧化”的根本原因^{［5，10，13］}，這一論斷已經(jīng)得到學界絕大多數(shù)學者的支持與認可。一方面，種糧成本高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不得不承擔高額的種糧成本，導致種糧比較效益低。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展水平越來越高，化肥、種子、農(nóng)藥、薄膜、農(nóng)機設備等農(nóng)業(yè)投資不斷上漲，勞動力成本、土地租金逐年攀升，再加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)固有的“弱質(zhì)性”特點，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的種糧成本越來越高，導致種糧比較效益低。另一方面，種糧收益低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不得不承受低額的種糧收益，導致種糧比較效益低?！肮荣v傷農(nóng)”是農(nóng)業(yè)領域必須重視的一個話題。盡管國家每年都在出臺各種糧食補貼政策，不斷提高糧食最低收購價格，但是根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編（2022年）》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在不考慮政府補貼的情況下，我國三大主糧的年均單位面積凈利潤極低，玉米和小麥的年均凈利潤甚至為負值，常年處于虧損狀態(tài)。在這兩種情況下，面對種糧比較效益低的現(xiàn)實困境，出于農(nóng)民自身的理性行為，農(nóng)民的種糧積極性自然大大降低，從而導致耕地“非糧化”。

3.2.2工商資本下鄉(xiāng)。

工商資本下鄉(xiāng)是當前學界研究耕地“非糧化”驅(qū)動因素最主要的切入點之一^［37］。工商資本下鄉(xiāng)導致耕地“非糧化”是多元主體圍繞自身利益最大化原則與政府進行博弈的結(jié)果^［38］。第一，資本天然具有“逐利性”，追求更高的經(jīng)濟利益是其本性。一方面，工商資本介入糧食生產(chǎn)領域也難以改變種糧效益低的局面，這會導致其不愿意投資糧食生產(chǎn)項目。另一方面，工商資本片面追求經(jīng)濟利益，認為種植糧食不符合自身利益最大化原則，認為耕地可以用于其他更有利可圖的項目而非用于糧食生產(chǎn)。第二，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進下，“中央一號文件”連續(xù)多年明確提出鼓勵、引導工商資本下鄉(xiāng)，由工商資本下鄉(xiāng)衍生出來的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在利益的驅(qū)使下同樣也傾向于“非糧化”的土地利用方式。第三，關于工商資本下鄉(xiāng)的相關政策尚不成熟，農(nóng)戶與工商資本之間的信息不對稱。并且，工商資本與農(nóng)戶之間沒有形成利益共享、風險分擔、協(xié)同發(fā)展的局面，經(jīng)常損害農(nóng)戶的土地權(quán)益和收入安全，導致農(nóng)戶的種糧積極性大大降低。第四，監(jiān)測監(jiān)管不到位，對于工商資本違規(guī)改變耕地用途的行為缺乏有效的懲戒和制約，給工商資本留下了可乘之機。

3.2.3土地流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)同樣也是當前學界研究耕地“非糧化”驅(qū)動因素最主要的切入點之一^［37］。根據(jù)《中國農(nóng)村合作經(jīng)濟統(tǒng)計年報》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，近年來，土地流轉(zhuǎn)后用于糧食生產(chǎn)的土地總面積不足流轉(zhuǎn)土地總面積的60%，土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”率超過40%，存在較為普遍的耕地“非糧化”現(xiàn)象。從經(jīng)濟因素方面考慮，劉余等^［39］的研究成果表明，我國自2014年開始，土地成本增長速度超過勞動力成本增長速度，土地流轉(zhuǎn)費用成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的一個重要組成部分。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在土地流轉(zhuǎn)過程中要支付越來越高的土地租金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，作為理性決策人，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自然更傾向于從事利潤更高的農(nóng)業(yè)項目，從而改變農(nóng)業(yè)土地用途和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，導致耕地“非糧化”。從法律因素方面考慮，與土地流轉(zhuǎn)管理辦法相關的法律法規(guī)不明確、不完善、不健全。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于受到“差序格局”的影響，農(nóng)戶大多采用口頭協(xié)商或簽訂非正式合同的方式來確定土地流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營權(quán)者（承租方），往往不會限定流轉(zhuǎn)土地的具體用途。而后，即使土地經(jīng)營權(quán)者改變了流轉(zhuǎn)土地的用途，也沒有與土地承包經(jīng)營權(quán)相配套的法律法規(guī)來對該承租方進行追責，這為承租方改變土地用途提供了便利，導致耕地“非糧化”。

3.2.4居民消費結(jié)構(gòu)升級。

居民消費結(jié)構(gòu)升級是導致耕地“非糧化”的重要時代因素。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、現(xiàn)代化進程的加快，我國居民的生活水平不斷提高，消費結(jié)構(gòu)也隨之改變，全國恩格爾系數(shù)整體上呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，居民的消費觀從生存型消費轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展型消費和享受型消費。在食品消費方面，人們不再一味追求“吃飽”，反而更加注重“吃好”，講求營養(yǎng)搭配、膳食均衡，對食品的需求從單一的糧食需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多維的動植物食品需求結(jié)構(gòu)。在這樣一種居民消費結(jié)構(gòu)升級和膳食結(jié)構(gòu)改變的整體趨勢下，糧食作物的種植比重自然會隨之下降，而經(jīng)濟作物的種植比重自然會隨之上升。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者為了迎合市場需求，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，調(diào)整了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，改變了耕地的原有用途，從種植糧食作物向種植經(jīng)濟作物或其他非糧作物轉(zhuǎn)變，如種植蔬菜、瓜果、茶葉、藥材等。并且，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自身無法平衡經(jīng)濟作物種植面積與糧食作物種植面積之間的關系，從而導致耕地“非糧化”趨勢蔓延。

3.2.5農(nóng)村新生代群體受教育水平提高。農(nóng)村新生代群體受教育水平提高是導致耕地“非糧化”的又一重要時代因素。自1977年恢復高考以來，我國越來越重視教育的發(fā)展。隨著“科教興國”“人才強國”戰(zhàn)略的實施，我國的教育事業(yè)取得了輝煌矚目的成就。即使是在經(jīng)濟不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，父母也更加重視子女的教育，農(nóng)村居民人均受教育水平不斷提高，特別是農(nóng)村新生代的學歷層次越來越高。第一，隨著農(nóng)村地區(qū)的受教育水平越來越高，農(nóng)民的知識、技能、思維、品德等各方面都得到了提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不再滿足于種糧帶來的綿薄收入，從而改變土地利用方式和原有種植結(jié)構(gòu)，導致耕地“非糧化”。第二，由于農(nóng)村新生代的學歷層次越來越高，他們的思想觀念發(fā)生了巨大的變化，不再愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，往往進入城市從事其他行業(yè)。即使是選擇返鄉(xiāng)的農(nóng)村新生代，往往也是為了抓住政策優(yōu)勢，從事高收益的農(nóng)事活動，不再以種植糧食為主，導致耕地“非糧化”。第三，絕大多數(shù)農(nóng)村新生代從出生到進入社會，一直都在學校接受教育，除了農(nóng)業(yè)院校和農(nóng)業(yè)專業(yè)的人之外，大多數(shù)農(nóng)村新生代的種糧興趣特別是種糧能力大大下降，不再適應糧食生產(chǎn)活動，導致耕地“非糧化”。

3.3耕地“非糧化”整治措施分析

面對耕地“非糧化”這一客觀現(xiàn)象及其蔓延趨勢，必須采取強有力的措施加以整治，以防止耕地“非糧化”，切實保障我國糧食安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強國建設目標。

3.3.1堅持和完善糧食補貼制度。

在穩(wěn)定農(nóng)民收入、保障糧食安全、建設農(nóng)業(yè)強國的目標下，通過合理補貼，激勵農(nóng)民種糧、提高糧食生產(chǎn)效率、保護農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。根據(jù)不同補貼對象和補貼目的，糧食補貼制度可以分為以下幾類：第一，耕地地力保護補貼。對符合條件的耕地實施地力保護措施并給予一定的補貼，如休耕輪作、綠肥覆蓋、有機肥施用等，以增強耕地的可持續(xù)生產(chǎn)能力。第二，糧食直補。按照糧食種植面積或產(chǎn)量，給予種糧農(nóng)民一定的補貼，以穩(wěn)定糧食種植面積，保障糧食供給。第三，糧食品種補貼。對種植優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的糧食品種給予一定的補貼，如雜交水稻、優(yōu)質(zhì)小麥、優(yōu)質(zhì)玉米等，以促進糧食品種改良，提高糧食質(zhì)量。第四，糧食生產(chǎn)者補貼。對種植糧食的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照糧食種植面積或產(chǎn)量，給予一定的補貼，以彌補糧食生產(chǎn)成本與市場價格之間的差額。第五，糧食生產(chǎn)保險補貼。對參加糧食生產(chǎn)保險的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照一定的比例，給予保險費用的補貼，以降低糧食生產(chǎn)的風險。

3.3.2嚴格落實耕地利用優(yōu)先序。

在保障農(nóng)民種糧收益和國家糧食安全的前提下，對不同類型的耕地進行分類管理，明確耕地的主要用途，優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)的需要。嚴格落實耕地利用優(yōu)先序是保障國家糧食安全的重要措施，也是促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的必要條件。具體來說，就是要按照以下的原則：第一，耕地主要用來生產(chǎn)糧食和油、棉、糖等主要農(nóng)產(chǎn)品，不得隨意改變耕地用途，不得將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或非農(nóng)用地。第二，永久基本農(nóng)田必須重點用于糧食生產(chǎn)，特別是必須保障三大谷物的種植面積，不得將永久基本農(nóng)田用于非糧作物的種植，更不得將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或非農(nóng)用地。第三，原則上，高標準農(nóng)田必須全部用于糧食生產(chǎn)，不得將高標準農(nóng)田用來種植非糧作物，不得將高標準農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或非農(nóng)用地。

3.3.3引導和監(jiān)管工商資本下鄉(xiāng)。

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，鼓勵和規(guī)范城市的工商企業(yè)和社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域，以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，同時又有效防止耕地“非糧化”。具體來說，就是要做到以下幾點：第一，建立嚴格的工商資本流轉(zhuǎn)土地的資格審查和項目審核制度，引導工商資本投入符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、有利于農(nóng)民就業(yè)增收、有益于農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)保護的領域，不占用永久基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不改變耕地的主要用途。第二，監(jiān)管工商資本的投資行為，防止其違規(guī)使用土地、套取補貼、損害農(nóng)民利益、破壞農(nóng)村生態(tài)等，及時發(fā)現(xiàn)和糾正其違規(guī)種植非糧作物、占用耕地建設設施農(nóng)業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等“非糧化”行為，對其依法予以處罰，并停止其享受相關的扶持政策，確保資本下鄉(xiāng)不偏離“三農(nóng)”發(fā)展軌道。

3.3.4分區(qū)域并差別化整治耕地“非糧化”。

根據(jù)不同地區(qū)的耕地資源、糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場需求等因素，對耕地上種植非糧作物或改變耕地用途的現(xiàn)象，采取分類指導、因地制宜、適度有序的措施，恢復耕地的糧食生產(chǎn)功能，保障國家糧食安全，助力農(nóng)業(yè)強國建設。具體來說，就是要做到以下幾點：第一，對于永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地“非糧化”現(xiàn)象，必須優(yōu)先進行整治，制定實施工程措施恢復耕地的糧食生產(chǎn)功能，以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)?；?jīng)營的需求。第二，對于山區(qū)分布零散、坡度較大等自然條件先天不足、整治適宜性較差的地塊，有序調(diào)整為園地以及林地，發(fā)展林果業(yè)等。第三，對于進行果糧間種、果糧輪作的地塊，在不破壞耕作層的前提下，建議可認同為耕地管理，避免“一刀切”。第四，對于工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地后改變土地用途造成耕作層破壞的地塊，要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

3.3.5遵循“大食物觀”優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。

在保障糧食安全和滿足人民多樣化食物需求的前提下，根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、市場需求等因素，合理安排糧食種植的品種、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和方式，提高糧食生產(chǎn)的效率、質(zhì)量和效益。具體來說，就是要做到以下幾點：第一，堅持以糧為綱，穩(wěn)定糧食種植面積，保障糧食總量。要根據(jù)國家的糧食安全戰(zhàn)略，劃定永久基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)，嚴格保護耕地資源，不得隨意改變耕地用途，不得將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或非農(nóng)用地。要優(yōu)先發(fā)展糧食生產(chǎn)，重點保障三大谷物的種植面積，不斷提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)，確保國家糧食安全底線。第二，堅持以需為導，調(diào)整糧食品種結(jié)構(gòu)，滿足人民多樣化食物需求。要根據(jù)市場需求和消費趨勢，適時調(diào)整糧食品種結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、營養(yǎng)健康、特色優(yōu)勢的糧食品種的種植比例，如雜交水稻、優(yōu)質(zhì)小麥、優(yōu)質(zhì)玉米、糯米、燕麥、薏米、蕎麥、高粱、藜麥等，滿足人民對糧食的多樣化消費需求。第三，堅持以效為先，優(yōu)化糧食生產(chǎn)方式，提升糧食生產(chǎn)效益。要根據(jù)不同地區(qū)的自然條件和資源稟賦，因地制宜地選擇適宜的糧食生產(chǎn)方式，如稻漁輪作、稻鴨共生等，充分利用水土資源，提高糧食生產(chǎn)的效率和水平。要加強科技支撐和創(chuàng)新驅(qū)動，推廣應用新品種、新技術、新裝備、新模式，提高糧食生產(chǎn)的智能化、精準化、綠色化水平，降低糧食生產(chǎn)的成本和風險，增加糧食生產(chǎn)的收入和回報。

4結(jié)論和討論

4.1結(jié)論

學界目前對于耕地“非糧化”進行了大量的理論研究和實證分析，研究成果豐碩，但許多方面仍有爭議，尚未形成定論。該研究將耕地“非糧化”的概念擬定為：耕地“非糧化”有廣義和狹義之分。廣義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟、政治、自然、社會等多方面因素的驅(qū)動將耕地利用方式從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖乱磺蟹羌Z種植的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為。如種植經(jīng)濟作物，發(fā)展林果業(yè)、草業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、家禽養(yǎng)殖業(yè)，建設休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、園藝觀賞、采摘園，耕地撂荒等。狹義上的耕地“非糧化”指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于受到經(jīng)濟比較效益的影響選擇在耕地上種植經(jīng)濟作物或其他農(nóng)作物而非糧食作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。如種植蔬菜、瓜果、油料、煙草、茶葉、藥材、花卉、苗圃等。并且，歸納總結(jié)出目前學界認可度比較高的耕地“非糧化”驅(qū)動因素：種糧比較效益低、工商資本下鄉(xiāng)、土地流轉(zhuǎn)、居民消費結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村新生代受教育水平提高。同時，給出了具有突出性和代表性的整治措施：堅持和完善糧食補貼制度、嚴格落實耕地利用優(yōu)先序、引導和監(jiān)管工商資本下鄉(xiāng)、分區(qū)域并差別化整治耕地“非糧化”和遵循“大食物觀”優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。

4.2討論

（1）學界對于耕地“非糧化”概念的界定尚未形成定論，然則根據(jù)已有研究來看，目前學界對于耕地“非糧化”概念的界定主要有廣義和狹義之分。學界對于耕地“非糧化”狹義上的界定爭議較小。但是，對于耕地“非糧化”廣義上的界定爭議頗大，主要是在爭論耕地“非農(nóng)化”是否屬于耕地“非糧化”的范疇之內(nèi)。支持耕地“非農(nóng)化”屬于耕地“非糧化”范疇之內(nèi)的學者主要認為，耕地“非農(nóng)化”同樣改變了耕地的利用方式，不再從事糧食生產(chǎn)，因而耕地“非農(nóng)化”應該包含在耕地“非糧化”的范疇之內(nèi)。支持耕地“非農(nóng)化”不屬于耕地“非糧化”范疇之內(nèi)的學者主要認為，耕地“非農(nóng)化”屬于違法行為，已經(jīng)不屬于農(nóng)業(yè)領域范疇的行為，而耕地“非糧化”屬于違規(guī)行為，仍然屬于農(nóng)業(yè)領域范疇的行為，因而耕地“非農(nóng)化”不應包含在耕地“非糧化”的范疇之內(nèi)。面對有關爭議，未來可以從法學、制度經(jīng)濟學、哲學、社會學等學科的角度入手，運用移植和學科交叉或跨學科的研究方法，探討出耕地“非農(nóng)化”與耕地“非糧化”之間的合理關系。

（2）關于土地流轉(zhuǎn)是否會導致耕地“非糧化”的爭議較大，可分為支持派、反對派和中間派三派。支持派認為，土地流轉(zhuǎn)會導致耕地“非糧化”，目前學界中這一派的贊成者居多。反對派認為，土地流轉(zhuǎn)不會導致耕地“非糧化”。中間派則認為，土地流轉(zhuǎn)可能會導致耕地“非糧化”，也有可能不會導致耕地“非糧化”。這一派學者認為，土地流轉(zhuǎn)是否會導致耕地“非糧化”與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相關。但是由于學者所采用的實證分析數(shù)據(jù)差異和設定的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模界限不同這兩方面的原因，在現(xiàn)有研究中也得出了不同的結(jié)論：一方面，有研究結(jié)果表明，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小會導致耕地“非糧化”，而土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大會導致耕地“趨糧化”。另一方面，也有研究結(jié)果表明，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大會導致耕地“非糧化”，而土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小會導致耕地“趨糧化”。面對土地流轉(zhuǎn)研究中出現(xiàn)的分歧，未來應該克服數(shù)據(jù)采集的困難性和不準確性，統(tǒng)籌全國土地流轉(zhuǎn)情況，采集全國各省土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，以縣級為單位進行實證分析，劃分區(qū)域綜合歸納土地流轉(zhuǎn)與耕地“非糧化”之間的關系。

（3）國內(nèi)學者從發(fā)展現(xiàn)狀、時空分異、驅(qū)動因素、影響效應、整治措施等方面對耕地“非糧化”現(xiàn)象進行了大量的理論研究和實證分析，研究成果豐碩，有利于防治耕地“非糧化”，保障國家糧食安全，建設農(nóng)業(yè)強國。但是必須看到，對于耕地“非糧化”現(xiàn)象的研究，同質(zhì)性較強、創(chuàng)新性較少、研究范圍較窄，既有研究有待進一步突破。首先，現(xiàn)有研究對于耕地“非糧化”的影響效應主要分析了糧食安全問題，其次是土壤問題。未來可以綜合研究耕地“非糧化”產(chǎn)生的其他影響，如對水質(zhì)水態(tài)、地形地貌、生物多樣性、聚落發(fā)展、居民消費結(jié)構(gòu)、“三化”的影響等。并且，可以預見耕地“非糧化”在短期內(nèi)是無法完全破解的，因此可以跨越時間年限，探討和分析耕地“非糧化”在未來幾十年內(nèi)產(chǎn)生的影響，體現(xiàn)學術研究的前瞻性。其次，耕地“非糧化”現(xiàn)有研究主要從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科和農(nóng)業(yè)基礎科學學科的角度入手。未來可以從哲學、法學、歷史學、理學、藝術學、應用心理學、制度經(jīng)濟學的角度研究耕地“非糧化”現(xiàn)象，充分發(fā)揮創(chuàng)造性思維。再次，現(xiàn)有研究中提出的耕地“非糧化”整治措施良多，應充分考慮整治措施的適宜性和有用性。未來應該充分思考經(jīng)濟基礎和上層建筑之間的關系，從農(nóng)民的實際經(jīng)濟基礎出發(fā)，體察民情，構(gòu)建“從上到下”和“從下到上”的雙重研究機制，從而提出最有利于民生民情的意見或建議。最后，現(xiàn)有研究主要聚焦于國內(nèi)耕地“非糧化”現(xiàn)象，對于國外耕地“非糧化”現(xiàn)象的研究較少。未來可以有針對性地研究與我國國情相似的國外耕地“非糧化”現(xiàn)象，嘗試多維度跨國耦合研究，建立耕地“非糧化”跨國協(xié)同聯(lián)合治理機制。

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