財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)方法研究

摘 要：為推動(dòng)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國家管控的科學(xué)性、合規(guī)性、有序性、可持續(xù)性，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)施有效的預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)至關(guān)重要。文章針對(duì)開展預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的背景、意義進(jìn)行分析，根據(jù)目前績效審計(jì)的現(xiàn)狀，深入探討預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)方法，以提高財(cái)政資金的使用效益。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行 績效審計(jì) 方法

中圖分類號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）12-121-02

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為滿足社會(huì)文化、生活需要，有效地利用資源，對(duì)財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性提出了更高的要求。在這種環(huán)境下，為加快現(xiàn)代財(cái)政體系的建設(shè)，以達(dá)到節(jié)約、優(yōu)質(zhì)、高效的目的，2018年，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確了全面預(yù)算績效管理的總體要求和必要性。預(yù)算績效管理作為規(guī)范和提高行政管理能力的重要手段，已成為現(xiàn)階段財(cái)政管理工作的重點(diǎn)。預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)是對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行有效的監(jiān)督機(jī)制，旨在有效地調(diào)節(jié)財(cái)政資源，改善公共服務(wù)水平，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效利用，預(yù)防財(cái)政支出執(zhí)行過程中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，完善績效審計(jì)制度、優(yōu)化績效審計(jì)流程、提質(zhì)增效的績效審計(jì)結(jié)果是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

一、實(shí)施財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的意義

預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)是審查資金的真實(shí)性、合法性，關(guān)注資金使用效益，即資金使用是否達(dá)預(yù)期的目標(biāo)，效果如何。并分析其背后的影響因素，區(qū)分主觀和客觀因素，如是主觀原因?qū)е滦б嫖催_(dá)標(biāo)，則需要進(jìn)一步追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，如是客觀原因?qū)е挛磳?shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，則需要提出審計(jì)建議，進(jìn)一步完善相關(guān)制度、改進(jìn)管理等方面的建議，為頂層宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供參考;另一方面也要分析績效情況好的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，形成可復(fù)制的財(cái)政預(yù)算管理做法，進(jìn)一步全面提升資金使用績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，預(yù)算績效審計(jì)不僅拓展了審計(jì)的目的，也順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理改革的需要

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效是評(píng)價(jià)各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)部門工作績效的重要依據(jù)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理需要審計(jì)監(jiān)督維護(hù)財(cái)政資金安全，提高財(cái)政資金效益。開展預(yù)算績效審計(jì)，不僅增強(qiáng)預(yù)算績效管理約束力，提高預(yù)算績效管理水平，而且保障預(yù)算績效管理各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)到位，推動(dòng)健全“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算管理機(jī)制，為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。通過實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)，可以保障財(cái)政或部門預(yù)算規(guī)范、有序發(fā)展，防范因決策漏洞、執(zhí)行不到位、落實(shí)不徹底等風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升政府公信度，增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨和政府的信任。

（二）提高預(yù)算執(zhí)行效益的需要

隨著我國財(cái)政預(yù)算的規(guī)模日益擴(kuò)張，對(duì)于資金的有效分配和合理使用仍然存在困難。這些問題嚴(yán)重影響了財(cái)政體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，進(jìn)行績效審計(jì)的目的就是監(jiān)督、驗(yàn)證投入資金是否按照規(guī)定合理使用，資金有無損失浪費(fèi)、違規(guī)挪用、滯留、管理不善等問題。通過定量與定性分析，提示資金效益的高低，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，這樣，我們就可以調(diào)節(jié)資金架構(gòu)，優(yōu)化資金配置，強(qiáng)化對(duì)資金的管控。從注重財(cái)政預(yù)算的管理轉(zhuǎn)向預(yù)算執(zhí)行效果的管理，加強(qiáng)對(duì)績效的評(píng)估，提升財(cái)政資金使用效益和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，幫助我們更好地了解政府階段性的發(fā)展戰(zhàn)略。也才能提高財(cái)政預(yù)算管理水平，進(jìn)一步科學(xué)地細(xì)化財(cái)政編制體系，逐步建立公平公正性的財(cái)政體制，并將績效審計(jì)積極編入其中，不定期審查財(cái)政預(yù)算的具體執(zhí)行情況，從而對(duì)財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，保障資金的使用效益。

（三）防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的需要

當(dāng)前，財(cái)政預(yù)算資金在各層級(jí)存在管理和使用環(huán)節(jié)多、投資項(xiàng)目多、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等諸多不確定因素，可能給國家造成始料未及的負(fù)面影響，甚至?xí)绊懭罕娗猩砝婧蜕鐣?huì)穩(wěn)定。因此，預(yù)算績效審計(jì)對(duì)預(yù)算資金的安全運(yùn)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理。將績效審計(jì)納入預(yù)算管理中，能對(duì)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，完善計(jì)劃，明確措施，進(jìn)一步對(duì)預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。為此，通過績效審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目適應(yīng)性、可行性和可持續(xù)性分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目不同階段存在的問題和影響因素，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。為今后預(yù)算執(zhí)行決策提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)的方法，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（四）保證審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要

我國績效審計(jì)無論從理論上還是從實(shí)踐上來看都尚未成熟。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人民群眾對(duì)于政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)提出了新的更高的要求。過去的審計(jì)方法不足以反映政府部門運(yùn)行效率，審計(jì)部門只有全面分析、考量財(cái)力的投入和使用，才能夠有效促進(jìn)各項(xiàng)資金在使用中對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的貢獻(xiàn)。因此，深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)是審計(jì)部門轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要。根據(jù)《意見》應(yīng)大力推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化等各項(xiàng)具體改革措施。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)從以往的查錯(cuò)防弊轉(zhuǎn)變到提高整個(gè)審計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況效果的監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政資金利用有序、有效。使績效審計(jì)更好地服務(wù)和體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策。

二、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的現(xiàn)狀

我國財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)還很滯后，缺少一套完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，也沒有成熟的實(shí)務(wù)可供借鑒。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)仍處于探索階段，難以為實(shí)際執(zhí)行過程提供明確的指引。此外，由于目前還不存在將績效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果反映到預(yù)算安排、政策決策等方面，使得財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)往往只停留在表層，而沒有真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。而且績效審計(jì)大多是事后實(shí)施，忽視了事前、事中以及整個(gè)過程的績效審計(jì)，導(dǎo)致難以管控整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程，也難以預(yù)見未來的效果，進(jìn)而未來的經(jīng)濟(jì)效益很可能未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

（一）預(yù)算績效管理意識(shí)不強(qiáng)

在預(yù)算績效審計(jì)不斷深入的過程中，已建立起一套以財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)為核心的預(yù)算績效管理體系，但仍有一些預(yù)算單位未能充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理體系，他們只是把工作重心放在完成預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算內(nèi)容的任務(wù)上，而忽略了提高預(yù)算績效的實(shí)際效果。由于預(yù)算編制缺乏精準(zhǔn)性，導(dǎo)致預(yù)算資金執(zhí)行受限，更沒有足夠的精力去關(guān)注資金的有效利用率，使得預(yù)算績效管理毫無實(shí)際意義。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)是財(cái)政預(yù)算資金在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。然而，由于部分單位未能充分考慮自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，只關(guān)注當(dāng)下的利益，忽略個(gè)性指標(biāo)，避重就輕地選擇共性指標(biāo)，沒有在指標(biāo)的細(xì)化、量化上下功夫，未對(duì)特定事項(xiàng)設(shè)定具體考核指標(biāo)，自評(píng)流于形式，不系統(tǒng)。導(dǎo)致其績效目標(biāo)的評(píng)價(jià)存在著較大的局限性，未能科學(xué)、全面地運(yùn)用績效目標(biāo)評(píng)價(jià)資金運(yùn)用效果，從而導(dǎo)致財(cái)政資金沒有達(dá)到應(yīng)有的效益。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

目前，預(yù)算績效自評(píng)還處在固定的填表階段，缺乏定性的數(shù)據(jù)支撐，許多項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)缺乏個(gè)性的關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)無法完整地衡量預(yù)算績效，也無法反映資金使用效益情況，從而阻礙了預(yù)算績效的發(fā)展。然而，由于財(cái)政部門未能充分承擔(dān)起對(duì)各單位部門的績效管控職責(zé)，使得大多數(shù)單位的績效自評(píng)呈現(xiàn)優(yōu)秀，進(jìn)而影響了對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的客觀性、精細(xì)性以及可操控性。這樣績效評(píng)價(jià)結(jié)果僅僅是一個(gè)必須的流程，沒有客觀、準(zhǔn)確的績效評(píng)價(jià)結(jié)果，也無法發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，屢犯屢錯(cuò)，整改不到位。嚴(yán)重影響以后年度各部門財(cái)政資金預(yù)算安排。

（四）績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

一般而言，績效指標(biāo)體系涵蓋了項(xiàng)目的發(fā)展愿景以及實(shí)現(xiàn)期望的結(jié)果，并且為其提供了具體的、可衡量的目標(biāo)和成果標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)都有詳細(xì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或量化指標(biāo)。因此，績效審計(jì)要以項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益以及產(chǎn)生的社會(huì)效益、環(huán)境效益為參照，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)予以補(bǔ)充、修正和細(xì)化。而當(dāng)前大多數(shù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)偏向于當(dāng)前短期效益，忽略了對(duì)以后社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面產(chǎn)生的影響，這無疑增加了績效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，使得項(xiàng)目績效審計(jì)的質(zhì)量和水平大打折扣。因此，建立全面、客觀的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤為重要。

（五）績效審計(jì)的技能不高

績效審計(jì)工作要求的知識(shí)結(jié)構(gòu)和技術(shù)含量較高，除了掌握財(cái)會(huì)知識(shí)外，還要掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等知識(shí)?，F(xiàn)階段績效審計(jì)手段和技術(shù)比較落后，由于客觀條件以及制度體系不健全等多方面的因素，財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)面臨預(yù)算規(guī)模力度增大、人員技術(shù)不高的現(xiàn)狀。雖然在績效審計(jì)過程中應(yīng)用計(jì)算機(jī)軟件技術(shù)定量審查與定額的差異，但是沒有專業(yè)性較強(qiáng)的績效審計(jì)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，這都導(dǎo)致績效審計(jì)的效率大幅度降低。

三、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的策略

（一）健全預(yù)算績效審計(jì)的法律法規(guī)

我國績效審計(jì)工作的相關(guān)約束性制度和成果評(píng)估還沒有成文的法律依據(jù)。為了推進(jìn)績效審計(jì)逐步成熟，應(yīng)健全績效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范投資行為，明確績效審計(jì)的內(nèi)容、審計(jì)程序、審計(jì)成果的公示，使得在績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)問題都能有法可循、執(zhí)法可依。法律法規(guī)還應(yīng)明確違反規(guī)定的處罰條款和追責(zé)權(quán)利，這不僅是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的指導(dǎo)，也是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的監(jiān)督和約束。多年的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用都表明，績效審計(jì)已經(jīng)成為一種有力的監(jiān)督手段以促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的有序運(yùn)營。因此，各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)該充當(dāng)起雙重角色，不僅是預(yù)算編制、執(zhí)行的主體，也是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，把績效管理融入到部門的日常工作績效考核中，通過制度約束不斷強(qiáng)化預(yù)算部門的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理觀念，引導(dǎo)預(yù)算部門切實(shí)提高預(yù)算績效管理工作的自覺性和主動(dòng)性，有效運(yùn)用績效審計(jì)管理工作思路。

（二）提升預(yù)算績效目標(biāo)編制的科學(xué)性

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)積極引領(lǐng)各級(jí)預(yù)算單位，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定具有針對(duì)性、可量化性、可操縱性的預(yù)算績效目標(biāo)，包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，使所用資金與設(shè)定績效目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)。并且據(jù)此可以對(duì)本部門的資金使用情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，更加客觀、公正地評(píng)價(jià)資金安排規(guī)模、配置使用方向是否符合既定目標(biāo)。同時(shí)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給財(cái)政部門，為部門編制預(yù)算提供了可靠的依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)—資金—績效—預(yù)算的閉合循環(huán)，嚴(yán)防績效審計(jì)與預(yù)算安排互不相干的現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化績效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

一方面根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)評(píng)價(jià)過程中揭示的問題，督促各級(jí)預(yù)算單位制定切實(shí)可行的整改方案，確保整改措施落實(shí)到位，讓部門逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并制定相應(yīng)措施。另一方面將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算資金的安排緊密掛鉤，作為調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)和制定政策制度的重要依據(jù)，對(duì)績效較好的項(xiàng)目投入更多的財(cái)力。對(duì)預(yù)算執(zhí)行為零的項(xiàng)目或者預(yù)算執(zhí)行率高而效益較差的項(xiàng)目，在下一年度調(diào)整財(cái)政資金的預(yù)算規(guī)模，增強(qiáng)部門預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績效管理重視程度。推進(jìn)部門形成以績效為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向的全面績效管理理念，實(shí)現(xiàn)從注重投入到注重產(chǎn)出和結(jié)果的預(yù)算績效管理新理念。

（四）健全績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建科學(xué)、全面的績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系直接關(guān)系到審計(jì)質(zhì)量的提高。績效由經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益組成，根據(jù)資金使用是否存在損失浪費(fèi)，是否存在執(zhí)行不到位造成追加預(yù)算，資金使用效率是否低下等來細(xì)化指標(biāo)。涵蓋項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目績效、結(jié)果運(yùn)用等一系列規(guī)范化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等情況的分析和評(píng)價(jià)，以問題為導(dǎo)向，著重審核績效目標(biāo)設(shè)定的充分性和科學(xué)合理性，列入預(yù)算績效監(jiān)控范圍項(xiàng)目的完整性和執(zhí)行力，績效自評(píng)全覆蓋程度以及重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制是否完善、績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排及政策調(diào)整是否掛鉤等，建立一套評(píng)價(jià)指標(biāo)清晰、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)公正和評(píng)價(jià)方法切實(shí)可行的績效評(píng)價(jià)體系。

（五）構(gòu)建績效審計(jì)數(shù)據(jù)庫

一是構(gòu)建績效審計(jì)數(shù)據(jù)庫，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)采集各類項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫分析模型，運(yùn)用大數(shù)據(jù)工具對(duì)績效指標(biāo)設(shè)定及評(píng)價(jià)進(jìn)行整合、比對(duì)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)律，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘，從而發(fā)現(xiàn)審計(jì)疑點(diǎn)，不斷提升預(yù)算績效審計(jì)方法水平;二是在審計(jì)人員通過充分的培訓(xùn)和交流，更好地理解和掌握績效審計(jì)內(nèi)容和方法，逐步建立績效審計(jì)思維模式，提升審計(jì)技能，以達(dá)到更高的績效審計(jì)質(zhì)量要求。

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