高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理淺析

摘 要：高等教育財(cái)政資金撥款一直是國家財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，高校財(cái)政資金的管理與資金使用效益對高校能否有序發(fā)展至關(guān)重要。文章首先介紹了西方國家政府和高校預(yù)算績效管理的實(shí)情以及研究進(jìn)展，其次介紹了國內(nèi)的高校預(yù)算績效管理發(fā)展情況與研究進(jìn)程，然后分析了國內(nèi)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，并對高校預(yù)算績效管理的應(yīng)用和發(fā)展前景進(jìn)行探討，最后提出了高校進(jìn)行財(cái)政資金預(yù)算績效管理的合理化建議。

關(guān)鍵詞：高校財(cái)政資金 預(yù)算 績效管理 績效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F233;G64文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）12-095-02

近年來高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政撥款逐年遞增，高校財(cái)政資金的使用效率與效益逐漸成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)與改革的重點(diǎn)。

一、國外發(fā)展與研究現(xiàn)狀

西方國家針對高等教育資金的使用效益問題進(jìn)行了一系列的改革與探索。

（一）國外高校預(yù)算績效改革

財(cái)政資金的使用效益問題催生了西方國家政府問責(zé)制度。為提高財(cái)政資金使用效益，對于高校資金撥款，美國田納西州于1979年開始實(shí)行績效評(píng)估制度。此后，高等教育預(yù)算績效考評(píng)范圍逐步擴(kuò)大到其他州。

20世紀(jì)90年代初，德國高等教育預(yù)算開始使用績效導(dǎo)向模型。2024年，公式預(yù)算法成為高等教育撥款方法之一。然而，各州高等教育績效導(dǎo)向撥款并非用于高等教育撥款的所有領(lǐng)域，主要集中于教學(xué)領(lǐng)域的，比例也從5%至95%不等，差異巨大。

英格蘭高等教育委員會(huì)于1999年建立了高等教育領(lǐng)域的績效評(píng)價(jià)體系，之后逐年修訂以保證評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與適用性。

澳大利亞的高等教育大眾化政策導(dǎo)致高等教育領(lǐng)域預(yù)算激增，資金使用效益開始成為預(yù)算撥款的重點(diǎn)之一，澳大利亞高等教育領(lǐng)域的預(yù)算績效改革應(yīng)運(yùn)而生。1999年，政府將高等教育科研領(lǐng)域撥款開始實(shí)行績效改革，2012年開始延伸到教學(xué)領(lǐng)域。

（二）國外高校預(yù)算績效研究

國外對于高校預(yù)算績效管理的研究起步較早，成果豐富。在績效管理理論研究方面，通過對不同國家的績效管理理論研究與經(jīng)驗(yàn)分析，Alfred Tat Kei Ho認(rèn)為，預(yù)算績效管理理論研究需要系統(tǒng)化、概念化，應(yīng)綜合多角度建議研究，包括利益相關(guān)者參與、政策規(guī)劃、審計(jì)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)算規(guī)劃等，切實(shí)提高高等教育資源使用效率與效益[1]。

預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的建立是高校預(yù)算績效管理研究的重要方面。Gaither等在研究績效撥款制度時(shí)，引入績效指標(biāo)體系，用量化的數(shù)據(jù)體現(xiàn)績效指標(biāo)體系在高校預(yù)算績效管理中的實(shí)用性與重要性，進(jìn)而優(yōu)化高等教育資源配置[2]。對瑞典預(yù)算績效改革進(jìn)行分析，Thomas Küchen等認(rèn)為在預(yù)算績效管理過程中，雖然績效目標(biāo)與預(yù)算分配不能完全一致，但是預(yù)算績效管理的應(yīng)用與研究仍然是必要的[3]。Shaded在研究中表明，科學(xué)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在高校預(yù)算績效管理的環(huán)節(jié)必不可少[4]。

二、國內(nèi)高校預(yù)算績效管理與研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用也存在低效率問題。

（一）提高預(yù)算績效到“全面實(shí)施績效管理”

高校預(yù)算績效管理以國家政策為準(zhǔn)繩，并且在逐步完善。從法律規(guī)范角度來看，從2015年到2020年，國家《預(yù)算法》中都有對預(yù)算績效的提出與完善，從提出要提高預(yù)算績效，到要開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)，體現(xiàn)預(yù)算績效管理實(shí)施的必然。從政府治理角度來看，黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績效管理”。之后，包括教育部在內(nèi)的各級(jí)國家機(jī)關(guān)從各自領(lǐng)域加強(qiáng)了對財(cái)政資金的預(yù)算績效管理，發(fā)布了一系列管理辦法，從制度層面為高等院校開展財(cái)政項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)管理提供了實(shí)施依據(jù)。從會(huì)計(jì)核算角度來看，2019年新的《政府會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算原則在收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上增加了權(quán)責(zé)發(fā)生制，解決了高校預(yù)算績效管理在會(huì)計(jì)核算方面的難題。

（二）國內(nèi)高校預(yù)算績效研究

高校屬于非營利單位，承擔(dān)著教育與科研等重要的社會(huì)責(zé)任，與企業(yè)用盈利能力評(píng)判資金投入效益不同，高校財(cái)政資金的績效管理與評(píng)價(jià)極其復(fù)雜。

一些學(xué)者從高校預(yù)算績效管理的理論和應(yīng)用兩個(gè)方面進(jìn)行了深入分析。從當(dāng)前高校實(shí)際財(cái)務(wù)管理工作出發(fā)，宋曉紅等認(rèn)為存在績效目標(biāo)的審核不嚴(yán)、管理粗放、預(yù)算的約束力弱、預(yù)算編制不科學(xué)等諸多問題，需要從制度、目標(biāo)管理、考核、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行完善[5]。孫少茹認(rèn)為加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理，最重要的是完善高校預(yù)算管理的運(yùn)行模式、提高高校資源配置效率[6]。

完善高校預(yù)算管理體系，績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建是核心。從不同角度出發(fā)，部分專家學(xué)者分別用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、BSC、KPI的相結(jié)合進(jìn)行評(píng)價(jià)和AHP等方法，希望能夠構(gòu)建一套科學(xué)的、完善的、適用性廣泛的高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。為了明確高校財(cái)政資金績效管理中的不足，以高校財(cái)政資金為例，楊媚等[7]從BSC理論角度出發(fā)，從四個(gè)維度設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化分析[7]。王春暉等使用層次分析法從四個(gè)維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期提高財(cái)務(wù)治理水平[8]。杜俊萍等認(rèn)為基于績效計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)和反饋（PDCA）的動(dòng)態(tài)績效管理模式有利于高校財(cái)政資金有效、合理使用[9]。

三、高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

現(xiàn)階段高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理既有不足之處，也有其進(jìn)一步發(fā)展的優(yōu)勢。

（一）預(yù)算績效管理的不足

1.績效管理意識(shí)淡薄。當(dāng)前國內(nèi)仍以“基數(shù)法”進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，執(zhí)行過程中存在執(zhí)行進(jìn)度要求，困于其局限性，除高校財(cái)務(wù)部門外，預(yù)算資金申報(bào)人、使用者缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備與財(cái)政資金績效管理認(rèn)知，財(cái)政資金預(yù)算績效管理過程中，注重對資金量的申報(bào)與執(zhí)行進(jìn)度，缺乏對財(cái)政資金撥款目的、實(shí)際使用效益的評(píng)價(jià)與考核。

2.績效管理制度缺失。教育部提出高校要進(jìn)行全面預(yù)算績效管理，但由于高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理實(shí)施時(shí)間短，問題復(fù)雜難度大，目前高校難以形成專門的財(cái)政資金預(yù)算績效管理實(shí)施辦法以及相應(yīng)的目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。部分高校根據(jù)上級(jí)要求以及高校管理實(shí)際，制定的績效管理文件也僅僅是方向性文件，缺乏科學(xué)完整的高效管理制度，使得高校在進(jìn)行財(cái)政資金預(yù)算績效管理時(shí)缺乏有力的制度保證。

3.預(yù)算管理方法落后。目前我國實(shí)行“二上二下”預(yù)算申報(bào)流程，以“基數(shù)法”為主進(jìn)行預(yù)算分配，這樣的申報(bào)流程與分配方式表面上預(yù)算申報(bào)時(shí)間長，實(shí)際上大部分時(shí)間用于預(yù)算的上傳與下達(dá)，真正用于財(cái)政資金項(xiàng)目申報(bào)與論證的時(shí)間短，預(yù)算申報(bào)缺乏科學(xué)性，與高校實(shí)際需求難以匹配，因而預(yù)算的執(zhí)行效率與效益不高[10]。傳統(tǒng)的“基數(shù)法”只是根據(jù)部門往年的預(yù)算數(shù)進(jìn)行微調(diào)，難以根據(jù)高校實(shí)際發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整。國家預(yù)算申報(bào)時(shí)間一般是每年的9、10月份，而財(cái)政專項(xiàng)資金一般在次年的2月份到11月份陸續(xù)下達(dá)，根據(jù)高校預(yù)算管理部門的分配流程，實(shí)際到預(yù)算執(zhí)行部門的時(shí)間更晚，在項(xiàng)目已立項(xiàng)、資金未到位的時(shí)間內(nèi)，占用其他項(xiàng)目資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求，會(huì)導(dǎo)致“突擊花錢”現(xiàn)象發(fā)生，用財(cái)政資金報(bào)銷其他項(xiàng)目賬目，造成資金混用、項(xiàng)目開支界限模糊的問題。

4.預(yù)算管理信息化建設(shè)不完善。高校信息化建設(shè)得益于計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，但是目前大部分高校各部門的信息化建設(shè)都是多年來從無到有、從少至多進(jìn)行建設(shè)的，但是由于各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)代碼不統(tǒng)一，高校各部門之間信息連接與貫通存在實(shí)際困難，再加上預(yù)算資金有限、各管理部門自身信息建設(shè)人才缺乏，由此造成的“信息孤島”問題廣泛存在，高校預(yù)算管理信息化建設(shè)仍困難重重。

（二）預(yù)算績效管理發(fā)展優(yōu)勢

1.法律基礎(chǔ)。國家2020年修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》中提出預(yù)算執(zhí)行部門要“嚴(yán)格支出管理，實(shí)時(shí)績效監(jiān)控，開展績效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益”，從法律角度為高校財(cái)政資金的績效管理提供了依據(jù)。

2.核算基礎(chǔ)。新的《政府會(huì)計(jì)制度》在2019年1月1日起全面實(shí)施，高校會(huì)計(jì)核算原則引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”理念，使得高校可以在傳統(tǒng)收支管理基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)務(wù)成本管理，為高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理奠定了核算基礎(chǔ)。

3.技術(shù)基礎(chǔ)。國家財(cái)政預(yù)算績效管理是高校進(jìn)行財(cái)政資金預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)一精準(zhǔn)的高校預(yù)算績效管理與評(píng)價(jià)，需要強(qiáng)大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐與動(dòng)態(tài)監(jiān)控?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與人工智能的發(fā)展，為預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫、專家?guī)斓慕ⅲ瑸辇嫶蟮臄?shù)據(jù)處理與分析，為績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

4.人才基礎(chǔ)。近年來，高校財(cái)務(wù)部門為提高高校財(cái)務(wù)治理水平，招聘人才的要求逐漸提高，大量專業(yè)財(cái)會(huì)人員加入高校財(cái)會(huì)隊(duì)伍，其中不乏專業(yè)碩士研究生、博士研究生。除財(cái)會(huì)人員整體專業(yè)水平的提升之外，高校財(cái)務(wù)管理層引入專業(yè)教學(xué)科研教師，財(cái)會(huì)人員的輪崗制度等都為高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理奠定了人才基礎(chǔ)。

四、高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理政策建議

（一）強(qiáng)化績效管理理念

高校預(yù)算績效管理不只是高校財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，高校財(cái)政資金的管理與使用涉及高校所有部門，從校領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理部門、財(cái)務(wù)部門，到資金執(zhí)行部門以及執(zhí)行人，再到高?；鶎咏處?，都參與了財(cái)政資金的管理與執(zhí)行，因而，績效管理的理念應(yīng)深入各基層實(shí)際工作中，從管理者到執(zhí)行者都應(yīng)強(qiáng)化績效管理理念，形成“重績效、重效益”的管理理念。

（二）建立健全績效管理與評(píng)價(jià)制度

高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理工作的開展需要有制度可依，需建立起包含外部監(jiān)督制度、信息公開制度、激勵(lì)制度、預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度等完整的制度體系。運(yùn)用科學(xué)的方法降低績效評(píng)價(jià)成本，充分利用現(xiàn)有的可量化的數(shù)據(jù)，用現(xiàn)代化大數(shù)據(jù)方法建立各類數(shù)據(jù)庫，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，多種評(píng)價(jià)方式共存，同時(shí)要加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和反饋機(jī)制，建立激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，為高校預(yù)算績效管理奠定制度基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化預(yù)算管理方法

傳統(tǒng)的“基數(shù)法”限制了財(cái)政資金的分配，不利于高校財(cái)政資金的績效管理。加強(qiáng)高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理，需要優(yōu)化預(yù)算編制方法、提高預(yù)算編制效率，提高預(yù)算申報(bào)科學(xué)性，將預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理信息化建設(shè)

績效管理信息化建設(shè)的重要性不言而喻。然而高校預(yù)算績效管理信息化建設(shè)不是一家之事，需要更全面更深入的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，包含各行業(yè)預(yù)算績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫、預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)、預(yù)算績效管理系統(tǒng)、績效評(píng)價(jià)專家?guī)臁?yōu)秀案例庫等，使預(yù)算績效管理得到大數(shù)據(jù)支持。

五、小結(jié)

高校預(yù)算績效管理問題是非常復(fù)雜的，它是我國部門預(yù)算改革的一部分，其發(fā)展與完善需要多維度深入研究，逐步建立起“制度完善、執(zhí)行有據(jù)、結(jié)果科學(xué)”的高校預(yù)算績效管理體系。

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