防控外來物種入侵的法制因應(yīng)

摘 要：生物安全已納入國(guó)家安全體系，防控外來物種入侵是維護(hù)生物安全的重要一環(huán)。目前我國(guó)外來物種入侵防控體系已初步建立，但依舊有待完善。首先，由外來入侵物種防控部際協(xié)調(diào)機(jī)制促成區(qū)域間協(xié)同治理;其次，完善引入、釋放、丟棄外來物種行為的民刑責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);再次，異寵問題作為外來物種入侵的一大誘因應(yīng)當(dāng)被重視;最后，發(fā)揮公益訴訟在防控外來物種入侵領(lǐng)域的作用。

關(guān)鍵詞：外來物種入侵 生物安全 法律制度 防控防治

中圖分類號(hào)：F062.5;DF415

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）12-068-02

一、引言

2021年，聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（cop15）在我國(guó)昆明召開，會(huì)議通過了《昆明宣言》，旨在共建地球生命共同體，防控外來物種入侵是維護(hù)生物多樣性的重要一環(huán)。在防控外來物種入侵方面，我國(guó)已出臺(tái)了許多相應(yīng)的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國(guó)生物安全法》《外來入侵物種管理辦法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》等。通過這些法律法規(guī)，形成了我國(guó)外來物種入侵的基本法律制度以及相應(yīng)的管理體制，但依舊存在許多不足之處。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委第十二次會(huì)議上提出，要把生物安全納入國(guó)家安全體系[1]，生物安全會(huì)影響國(guó)家安全。

二、由外來入侵物種防控部際協(xié)調(diào)機(jī)制促成區(qū)域間協(xié)同治理

《外來入侵物種管理辦法》第四條規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同其他有關(guān)部門建立外來入侵物種防控部際協(xié)調(diào)機(jī)制，省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同有關(guān)部門建立外來入侵物種防控協(xié)調(diào)機(jī)制，組織開展本行政區(qū)域外來入侵物種防控工作，海關(guān)完善境外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制;第五條規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域外來入侵物種防控工作負(fù)責(zé)，不同部門分管不同生態(tài)系統(tǒng)，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)水域等區(qū)域外來入侵物種的監(jiān)督管理，林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)和自然保護(hù)地等區(qū)域外來入侵物種的監(jiān)督管理，自然資源（海洋）主管部門負(fù)責(zé)近岸海域、海島等區(qū)域外來入侵物種的監(jiān)督管理[2]。由此可以看出我國(guó)外來物種入侵治理是按照屬地管轄，此處屬地是指按照行政區(qū)域與生態(tài)系統(tǒng)劃分。

外來物種入侵往往涉及多個(gè)區(qū)域，不僅橫跨不同的行政區(qū)，也跨域農(nóng)田、水域、草地、林地、濕地等不同生態(tài)系統(tǒng)。因?yàn)橥鈦砦锓N入侵是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，外來生物的繁衍擴(kuò)散具有周期性，入侵與危害結(jié)果的發(fā)生具有時(shí)空異質(zhì)性。像福壽螺遍布我國(guó)諸多地區(qū)，遍布廣東、廣西、四川、江蘇等省，遍布河流、稻田等不同生態(tài)系統(tǒng)。如果依照江蘇管江蘇、廣東管廣東、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管農(nóng)田、林業(yè)草原部門管森林草原的模式，是無法徹底根除外來物種入侵問題的，需要各部門進(jìn)行協(xié)同治理。既然《外來入侵物種管理辦法》規(guī)定了由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭建立外來入侵物種防控部際協(xié)調(diào)機(jī)制，那就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該機(jī)制的協(xié)調(diào)機(jī)能，現(xiàn)有的管理體制只是在職權(quán)上劃分，而不聚焦于實(shí)際的防控工作。比如發(fā)現(xiàn)某一新外來物種入侵事件，那就應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)關(guān)于該物種的全國(guó)防控計(jì)劃，統(tǒng)籌不同行政區(qū)域、不同生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)把具體防控工作分散于不同部門，而不是把防控規(guī)劃分散于不同部門。

三、完善引入、釋放、丟棄外來物種行為的民刑責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在民事責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同引入、釋放、丟棄外來物種行為的歸責(zé)原則。雖然《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定了生態(tài)破壞侵權(quán)的歸責(zé)原則是無過錯(cuò)責(zé)任原則，但一刀切地適用會(huì)失之偏頗，要區(qū)分不同案件類型具體問題具體分析。引入、釋放、丟棄外來物種行為造成生態(tài)環(huán)境損害和造成人身財(cái)產(chǎn)損害應(yīng)當(dāng)區(qū)分歸責(zé)原則，前者存在于環(huán)境公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中，后者存在于一般民事訴訟之中[3]。若行為人的引入、釋放、丟棄外來物種行為破壞了生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，則應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。一方面，是因?yàn)樾袨槿艘?、釋放、丟棄外來物種的具體行為通常是出于無知、缺乏生物學(xué)相關(guān)知識(shí)，比如把福壽螺當(dāng)成田螺、巴西龜當(dāng)成普通烏龜，一般人因?yàn)橹骺陀^原因?qū)ν鈦砣肭治锓N的認(rèn)識(shí)程度較低，對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生有較低的預(yù)見性，法律應(yīng)立足一般人的視角;另一方面，是因?yàn)樘崞鸸嬖V訟或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體，比如檢察機(jī)關(guān)并非弱勢(shì)，而此類案件的被告往往是個(gè)人，此時(shí)也不存在具體的被侵權(quán)人，不存在被告弱勢(shì)地位的情形以致需要無過錯(cuò)責(zé)任原則介入進(jìn)行平衡。而若侵權(quán)行為進(jìn)一步造成了人身財(cái)產(chǎn)損害，比如在農(nóng)田丟棄福壽螺最終造成了水稻嚴(yán)重減產(chǎn)，此時(shí)出現(xiàn)了具體的被侵權(quán)人，在此，民事訴訟中則應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)民法典》通說的無過錯(cuò)責(zé)任原則來降低受害人的舉證難度，以維護(hù)社會(huì)公平[4]。

在刑事責(zé)任方面，《刑法修正案（十二）》第三百四十四條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定，非法引進(jìn)、釋放或者丟棄外來入侵物種，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！标P(guān)于本罪名尚缺乏司法解釋，該如何認(rèn)定入罪標(biāo)準(zhǔn)？最關(guān)鍵的是對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”的理解。首先，應(yīng)當(dāng)綜合考量行為作用對(duì)象、行為發(fā)生地、影響范圍等因素。影響生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)量、對(duì)生態(tài)功能及生物多樣性的減損程度是主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。引入、釋放、丟棄的對(duì)象物種的危險(xiǎn)系數(shù)不同，入侵危害性也不同，比如《重點(diǎn)管理外來入侵物種名錄》中的外來生物就比其他物種名錄中的外來生物危害性大，認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”應(yīng)當(dāng)以該外來生物的危險(xiǎn)等級(jí)為參考。行為發(fā)生地也是重要依據(jù)，比如向國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水域投放鳳眼蓮比向普通水域投放鳳眼蓮更具有危害性，更能認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”。其次，“情節(jié)嚴(yán)重”是指法益侵害的嚴(yán)重程度，但并非指所有方面都要嚴(yán)重，而是某一方面嚴(yán)重即可認(rèn)定[5]，比如嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)，或者造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，抑或是對(duì)人體健康與安全造成了嚴(yán)重?fù)p害，這些是外來物種入侵侵害的主要法益。最后，本罪畢竟是在第六章“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”中，應(yīng)當(dāng)主要立足于生態(tài)環(huán)境法益，從生態(tài)環(huán)境的可恢復(fù)性視角進(jìn)行判斷情節(jié)是否嚴(yán)重[6]。概言之，“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從以上幾方面來綜合考量，結(jié)合具體案情得出。

四、異寵問題作為外來物種入侵的一大誘因應(yīng)當(dāng)被重視

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中提及，要求嚴(yán)厲打擊非法引入外來物種，要推進(jìn)開展實(shí)施重大危害入侵物種防控攻堅(jiān)行動(dòng)，要加強(qiáng)“異寵”交易與放生規(guī)范管理[7]。此意見強(qiáng)調(diào)了異寵問題與引發(fā)外來物種入侵的關(guān)聯(lián)性。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023年寵物市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到2793億元，有1700多萬人飼養(yǎng)異寵。飼養(yǎng)異寵的人群均有所上升，其中飼養(yǎng)水族的寵主大幅上升，占比為12.8%，較2022年上升5.5個(gè)百分點(diǎn)[8]。由于異寵市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，引發(fā)了大量的行業(yè)亂象，比如形成走私異寵的產(chǎn)業(yè)鏈。很多異寵沒有經(jīng)過檢驗(yàn)檢疫、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可能會(huì)攜帶許多未知病原體，從而引起生物安全事件。許多新型異寵在我國(guó)境內(nèi)原本是沒有自然分布的，當(dāng)它們逃逸或被飼主隨意放生時(shí)，可能會(huì)誘發(fā)外來物種入侵，破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)。很多異寵雖然不存在于外來入侵物種名錄里，實(shí)質(zhì)上具有巨大的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，是防控外來物種入侵的重點(diǎn)領(lǐng)域，而這一誘因在目前理論界、實(shí)務(wù)界被忽視，需要給予特別關(guān)注。

應(yīng)當(dāng)采取多元化的方式來治理異寵問題，比如在已有的物種名錄基礎(chǔ)上設(shè)立禁止飼養(yǎng)的異寵的負(fù)面清單、建立飼養(yǎng)異寵檢疫登記制度[9]、落實(shí)異寵同好圈的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管責(zé)任、打擊異寵走私產(chǎn)業(yè)鏈。此外政府應(yīng)當(dāng)注重生物安全宣傳，可以利用微信公眾號(hào)、短視頻app等平臺(tái)向公眾科普外來物種入侵知識(shí)，讓異寵飼養(yǎng)人知悉違法飼養(yǎng)、處置異寵的法律后果。很多異寵飼養(yǎng)人在飼養(yǎng)異寵時(shí)并不了解它們的生物屬性、法律屬性，監(jiān)管不到位致使異寵逃逸或者違規(guī)放生異寵，都有觸犯行政法規(guī)、民法甚至刑法的法律風(fēng)險(xiǎn)。

五、發(fā)揮公益訴訟在防控外來物種入侵領(lǐng)域的作用

目前環(huán)境公益訴訟制度在防控外來物種入侵方面未能有效發(fā)揮作用，法律責(zé)任能被真正追究時(shí)，才能發(fā)揮法律的指引作用、教育作用、強(qiáng)制作用、執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的作用。

通常來講，一般的環(huán)境公益訴訟被告多為大企業(yè)，然而在外來物種入侵方面，被告往往是個(gè)人并且是難以確定的，因?yàn)橥鈦砦锓N入侵存在著隱蔽性、危害結(jié)果發(fā)生時(shí)空異質(zhì)性，進(jìn)而也無法發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用。由于外來物種入侵案件通常很難追溯個(gè)人被告，所以可以推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)開展對(duì)有關(guān)主管部門的行政公益訴訟[10]，朝著有關(guān)主管部門發(fā)力才有準(zhǔn)確的著力點(diǎn)，以此督促相關(guān)主管部門在引進(jìn)許可制度、檢驗(yàn)檢疫制度、應(yīng)急處置制度等方面行政作為。

對(duì)于被告明確的案件，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格限定嚴(yán)格，必須是在市級(jí)以上人民政府民政部門登記過并且從事環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)5年以上的社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)，其中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充性的作用。為推進(jìn)環(huán)境公益訴訟發(fā)揮作用，可以適當(dāng)降低門檻，將部分公民和環(huán)保組織納入原告主體。當(dāng)今社會(huì)環(huán)保觀念增強(qiáng)，很多公民掌握了豐富的有關(guān)生物入侵的知識(shí)，并且對(duì)相關(guān)領(lǐng)域充滿興趣，比如福壽螺相關(guān)話題討論度就很高，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟具有積極作用，應(yīng)當(dāng)被鼓勵(lì)。公民提起環(huán)境公益訴訟也不乏域外經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)，值得我國(guó)借鑒[11]。此外要實(shí)施環(huán)境公益訴訟激勵(lì)政策，在防控外來物種入侵方面，可以由國(guó)家財(cái)政設(shè)立防控外來物種入侵的專項(xiàng)基金，由專項(xiàng)基金助力外來物種入侵公益訴訟的開展。并且落實(shí)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的職責(zé)，彌補(bǔ)相關(guān)組織或個(gè)人法律專業(yè)性的不足，推行減免環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度，降低社會(huì)組織或個(gè)人的負(fù)擔(dān)。

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