PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

摘 要：近年來，越來越多建筑施工企業(yè)作為社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營。由于PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長、部分項(xiàng)目操作不規(guī)范等原因，使得參與PPP項(xiàng)目存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。文章從社會(huì)資本方角度，分析發(fā)現(xiàn)建筑施工企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營期間存在經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等三大類共七種風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合工作實(shí)際提出社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)通過提升管理水平，積極應(yīng)對(duì)運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn);創(chuàng)新財(cái)務(wù)治理模式，有效提升財(cái)務(wù)效率;提前規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，有效分散系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等方式有效應(yīng)對(duì)三大風(fēng)險(xiǎn)，為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供思路。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn) 社會(huì)資本方

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）12-055-03

2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，經(jīng)過近十年的發(fā)展，PPP項(xiàng)目在我國發(fā)展如火如荼，也有大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期。大量PPP項(xiàng)目的實(shí)施形成了多元化的資金投入機(jī)制，盤活了社會(huì)存量資本，有效整合了社會(huì)資源，提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的同時(shí)，也促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，提升了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)營與管理，自2013年起我國密集出臺(tái)了大量的PPP規(guī)范性政策文件，但由于PPP在我國是新生事物，在實(shí)踐過程中依然遇到了諸多實(shí)際問題。

一、PPP項(xiàng)目的交易模式

PPP模式本質(zhì)上就是政府與社會(huì)資本方形成的合作關(guān)系，政府方追求公共利益但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在資金缺口，社會(huì)資本方追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率較高，具備一定融資能力，雙方在合作過程中發(fā)揮各自優(yōu)勢以達(dá)到服務(wù)社會(huì)公眾，提供公共物品或公共服務(wù)的目的。

在PPP模式下，政府與中標(biāo)社會(huì)資本方簽訂PPP合同作為項(xiàng)目運(yùn)作的具體流程，合同中約定各參與方在項(xiàng)目全生命周期的權(quán)利和義務(wù)，并按照合同要求比例共同出資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交等工作，項(xiàng)目運(yùn)維過程中獲取投資回報(bào)以滿足社會(huì)資本方的收益要求。通常情況下，政府方主要負(fù)責(zé)配合社會(huì)資本方完善項(xiàng)目手續(xù)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，并及時(shí)將服務(wù)質(zhì)量檢查、監(jiān)測、評(píng)估結(jié)果和整改情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布;項(xiàng)目的具體運(yùn)作主要由社會(huì)資本方通過項(xiàng)目公司實(shí)施。

由于PPP項(xiàng)目以社會(huì)效益為最終目標(biāo)，因此，其特許經(jīng)營期和投資回報(bào)期相對(duì)較長，政府與社會(huì)資本方在最初簽訂PPP合同時(shí)，難以對(duì)未來項(xiàng)目在運(yùn)營管理過程中將會(huì)發(fā)生的問題進(jìn)行明確估計(jì)。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營期存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

建筑施工企業(yè)在與政府簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議后，經(jīng)過前期項(xiàng)目籌備、資金籌集、項(xiàng)目采購等環(huán)節(jié)，進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營期，在經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)預(yù)決算、政策變更等方面存在三大類共七種風(fēng)險(xiǎn)。

（一）經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在經(jīng)營管理過程中主要存在運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)不足風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營績效考核風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本方退出審核風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面。

1.運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)不足風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入運(yùn)營期后，PPP項(xiàng)目運(yùn)營收益要依賴社會(huì)資本方的專業(yè)能力并在一個(gè)較長的運(yùn)營期來實(shí)現(xiàn)，因此，社會(huì)資本方是否具備相應(yīng)的運(yùn)營資源和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)就尤為重要。國有傳統(tǒng)建筑施工企業(yè)的實(shí)力主要體現(xiàn)在施工能力上，PPP運(yùn)營管理是全新的業(yè)務(wù)，項(xiàng)目公司缺乏相關(guān)的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營人才，這在短時(shí)間很難改變，建筑施工企業(yè)實(shí)現(xiàn)從“工程承包商”到“城市運(yùn)營商”轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)，給PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.運(yùn)營績效考核風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合同通常約定合作過程出現(xiàn)爭議可以通過協(xié)商、仲裁、司法等途徑解決。但實(shí)踐中，政府在行政監(jiān)管過程中，很容易把雙方爭議解決簡單化，把本來可以通過溝通、協(xié)調(diào)、履約保證等手段解決的合作爭議統(tǒng)統(tǒng)納入到績效考核中，與政府付費(fèi)掛鉤，這種“以考代管”的現(xiàn)象對(duì)社會(huì)資本構(gòu)成嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)資本方退出審核風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目有一個(gè)社會(huì)公認(rèn)的難題，就是政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的雙重角色。當(dāng)PPP項(xiàng)目符合約定的條件，社會(huì)資本方需要退出時(shí)，退出審核變得困難重重;政府沒有明確的退出審批流程，或者審批流程“畸形”等情況給社會(huì)資本帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是經(jīng)營周期較長，前期項(xiàng)目預(yù)算和后期項(xiàng)目決算時(shí)間間隔長就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目在財(cái)務(wù)方面面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，具體包括運(yùn)營收益不足的風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)結(jié)果不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。

1.運(yùn)營收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合同約定的運(yùn)營收益的確定方法，一般分為以下幾種：固定價(jià)，即在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)確定收益，以后不再進(jìn)行調(diào)整;預(yù)測價(jià)，即在投標(biāo)報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上按照約定的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整;運(yùn)營收益以審計(jì)確認(rèn)為準(zhǔn)。

由于PPP項(xiàng)目的長周期性特點(diǎn)，投標(biāo)初期對(duì)項(xiàng)目收益測算的局限性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，使預(yù)期收益和實(shí)際收益難免存在差異，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益率。因此，如果選擇固定價(jià)，則社會(huì)資本方有可能承擔(dān)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。

2.審計(jì)結(jié)果不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，政府方會(huì)主導(dǎo)項(xiàng)目的決算審計(jì)工作，認(rèn)定項(xiàng)目投資成本，此項(xiàng)工作多在進(jìn)入運(yùn)營期以后進(jìn)行，以此作為政府支付費(fèi)用金額的基礎(chǔ)。此外，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)和使用者付費(fèi)也需要政府予以審計(jì)確認(rèn)。審計(jì)結(jié)果直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，此時(shí)，項(xiàng)目公司面臨審計(jì)結(jié)果不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本與政府之間形成的一種利益共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共享的伙伴關(guān)系，但是在項(xiàng)目經(jīng)營過程中難免會(huì)因?yàn)橐恍┎豢煽沽?dǎo)致社會(huì)資本方承擔(dān)法規(guī)、政策變更風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。

1.法規(guī)、政策變更風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期長，涉及范圍廣，受到法規(guī)、政策變更的影響非常大。由于法律的變更、政策的出臺(tái)前期難以預(yù)測，一旦發(fā)生，可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的市場需求、服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常運(yùn)營帶來影響，甚至有可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗。

2.項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，隨著時(shí)間推移，政府或其他投資人新建或改建其他同類項(xiàng)目，對(duì)原PPP項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的競爭，導(dǎo)致項(xiàng)目的唯一性受到損害，這種風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目初期很難預(yù)測，無法控制和預(yù)防。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，往往會(huì)導(dǎo)致市場需求、市場收益等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目收益的負(fù)面影響非常大。

三、PPP項(xiàng)目運(yùn)營期主要風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

鑒于上述三大類七種風(fēng)險(xiǎn)，本文在多年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)施過程中總結(jié)出以下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

（一）提升管理水平，積極應(yīng)對(duì)運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)

1.加強(qiáng)商業(yè)化運(yùn)營管理，提升管理質(zhì)量。對(duì)建筑施工企業(yè)來說，PPP運(yùn)營管理是全新的事物，項(xiàng)目公司對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)營收益以及風(fēng)險(xiǎn)往往估計(jì)不透，缺乏創(chuàng)新意識(shí)。在認(rèn)真研究PPP實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)及PPP合同文件中關(guān)于運(yùn)營測算、分析和約定的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司應(yīng)結(jié)合擬運(yùn)營項(xiàng)目的實(shí)際情況，進(jìn)行詳細(xì)的市場調(diào)研，編制運(yùn)營策劃方案，根據(jù)PPP運(yùn)營績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立SPV運(yùn)營體制和機(jī)制。

PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的運(yùn)營工作應(yīng)向著商業(yè)化運(yùn)作的方向發(fā)展，通過快捷、有效的方法引進(jìn)相應(yīng)崗位和專業(yè)的人才，或者與具有相應(yīng)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)合作。從長遠(yuǎn)來看，項(xiàng)目公司要培養(yǎng)一支優(yōu)秀的運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)真正轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別前置，提升運(yùn)營效率。2020年3月31日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)），以下簡稱《操作指引》，對(duì)社會(huì)資本而言，標(biāo)志著“打通最后一公里”式文件的出臺(tái)，文件強(qiáng)調(diào)了“PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確”。

與傳統(tǒng)公共投資項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制相比，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度和復(fù)雜程度大大提升。因此，為了順利通過PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，社會(huì)資本方就需要在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段，對(duì)PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行充分的識(shí)別，并在項(xiàng)目合同中予以明確。當(dāng)社會(huì)資本對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的時(shí)候，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。

同時(shí)，項(xiàng)目公司要深入研究績效考核辦法，按照績效考核的各項(xiàng)指標(biāo)要求，做好日常運(yùn)營管理工作，不折不扣地落實(shí)好運(yùn)營管理責(zé)任，保證運(yùn)營維護(hù)工作的質(zhì)量，確保各項(xiàng)管理考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營收益。

3.完善退出機(jī)制，保障各方合理權(quán)益。PPP項(xiàng)目合作周期長、投資金額大，投資期限較長，短期銀行資金、基金等投資PPP項(xiàng)目面臨期限錯(cuò)配問題，因此，暢通的退出渠道，完善的退出機(jī)制是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。

社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目合同談判和編制過程中，應(yīng)合理設(shè)置靈活退出機(jī)制，同時(shí)明確約定社會(huì)資本的退出機(jī)制審批流程，為未來可能長達(dá)10～30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。社會(huì)資本退出方式有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購、資產(chǎn)證券化等方式，不同項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的風(fēng)險(xiǎn)退出機(jī)制。

（二）創(chuàng)新財(cái)務(wù)治理模式，有效提升財(cái)務(wù)效率

1.創(chuàng)新設(shè)計(jì)盈利模式，提高運(yùn)營收益。PPP的本質(zhì)是要借助社會(huì)資本的資金與競爭優(yōu)勢，來改善公共產(chǎn)品的供給效率。然而現(xiàn)實(shí)中，政府和社會(huì)資本方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關(guān)注公眾需求滿足，社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)利潤獲取。PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率常常成為雙方博弈的焦點(diǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目公司不僅要做實(shí)既有的收益和財(cái)政補(bǔ)貼，更需要通過PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新將“蛋糕做大”，從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。

在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，項(xiàng)目公司可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利，例如：可由社會(huì)資本策劃提出生產(chǎn)更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品（如廣告），公共部門審核批準(zhǔn)，以此彌補(bǔ)運(yùn)營收益不足。同時(shí)應(yīng)以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，主動(dòng)為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ剑浞职l(fā)揮自身的專業(yè)競爭優(yōu)勢，創(chuàng)新管理、優(yōu)化項(xiàng)目成本和收益。

2.加強(qiáng)過程管理，順利推進(jìn)審計(jì)決算。PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，政府方會(huì)主導(dǎo)項(xiàng)目的審計(jì)決算工作，通過對(duì)前期相關(guān)資料及程序的審核監(jiān)督，最終對(duì)結(jié)算金額進(jìn)行確認(rèn)，不符合規(guī)定以及不符合合同約定的費(fèi)用無法納入政府的結(jié)算支付范圍。有的項(xiàng)目會(huì)約定聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，以審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告作為政府付費(fèi)的依據(jù);有的項(xiàng)目結(jié)算以財(cái)政局審定的金額為準(zhǔn)，第三方審計(jì)作為參考。

為防范財(cái)政評(píng)審及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的投資收益，項(xiàng)目公司在建設(shè)過程中要注重完善工程資料的收集整理工作，做好工程過程計(jì)價(jià)、變更及索賠的各方簽認(rèn)工作。對(duì)于按照政府要求增加投資導(dǎo)致出現(xiàn)的概算調(diào)整情況，需要完整收集相關(guān)文件、會(huì)議紀(jì)要、簽認(rèn)記錄等支持性資料，并積極推動(dòng)政府方盡早完成概算調(diào)整工作，確保政府足額付費(fèi)。

（三）提前規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，有效分散系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

1.探索風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移形式，分散法規(guī)政策風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方通常對(duì)PPP法規(guī)政策的變更無力控制，因此，由此造成的損失應(yīng)由政府和社會(huì)資本方合理分擔(dān)，比如：解除合同、免除違約責(zé)任或者重新商定權(quán)利義務(wù)等。法規(guī)政策變更屬于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方可要求延長項(xiàng)目工期或合作期限，或者要求政府方給予合理的補(bǔ)償?shù)?。?xiàng)目公司也可以探索風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的形式，通過現(xiàn)有的金融制度將風(fēng)險(xiǎn)分散，如與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂保險(xiǎn)合同等。

2.做好合同規(guī)劃，提前應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定“唯一性條款”，多見于高速公路項(xiàng)目中。PPP項(xiàng)目能否取得穩(wěn)定收益，取決于使用量是否能達(dá)到可行性研究報(bào)告中的最低數(shù)量，如果一旦出現(xiàn)競爭性項(xiàng)目，則項(xiàng)目實(shí)際需求量必然降低，從而威脅到項(xiàng)目的收益。

首先，社會(huì)資本方應(yīng)在前期認(rèn)真研究相關(guān)規(guī)劃，對(duì)是否有可代替的路線規(guī)劃，以及對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生的影響進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估;第二，在合同談判階段要求政府做出書面承諾，即在項(xiàng)目合作期內(nèi)不在項(xiàng)目附近興建任何競爭性的項(xiàng)目;第三，在合同違約條款中，應(yīng)約定政府違反“唯一性條款”時(shí)的違約責(zé)任、賠償范圍、救濟(jì)機(jī)制、處理程序等，當(dāng)政府違背“唯一性條款”時(shí)，約定政府對(duì)社會(huì)資本方的股份回購義務(wù)，并在合同中詳細(xì)列明回購的計(jì)算方式、支付方式等。

四、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的保障機(jī)制

PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中主要通過組織保障、風(fēng)險(xiǎn)保障、法律保障三種保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行穩(wěn)定性、安全性、合規(guī)性。

（一）組織保障

PPP項(xiàng)目由于參與主體較多，責(zé)任義務(wù)分配較為復(fù)雜，總體呈現(xiàn)出以項(xiàng)目公司為主體，政府方、社會(huì)資本方、總包方、金融機(jī)構(gòu)多層級(jí)參與的組織保障體制。

1.項(xiàng)目公司為主體。PPP項(xiàng)目參與方較多，但其具體投融運(yùn)工作主要由項(xiàng)目公司實(shí)施，項(xiàng)目公司是連接各參與方的中心，PPP合同是項(xiàng)目切實(shí)履約的基礎(chǔ)。項(xiàng)目公司按照合同約定收取股東方資本金，配合政府方完善項(xiàng)目手續(xù)，向銀行等金融機(jī)構(gòu)籌集其余建設(shè)資金，保障項(xiàng)目投資過程中資金及時(shí)、足額到位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，獲取投資回報(bào)。

2.其他參與方共同管理。政府方和中標(biāo)社會(huì)資本方作為項(xiàng)目的共同發(fā)起人，并不直接參與項(xiàng)目的管理，政府方除在項(xiàng)目手續(xù)審批方面需承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行主要起監(jiān)督作用，以保證社會(huì)資本方在追求投資回報(bào)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會(huì)公眾服務(wù)功能。社會(huì)資本方作為項(xiàng)目的控股方，包括投融運(yùn)在內(nèi)的許多工作需與項(xiàng)目公司共同完成，必要時(shí)為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保以獲取銀行融資。

（二）風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制主要分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分配及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等。由于PPP項(xiàng)目投資期限達(dá)10～30年，期限較長，可能會(huì)給項(xiàng)目后期運(yùn)作及收取投資回報(bào)帶來無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，而市場風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引起項(xiàng)目后期運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的波動(dòng)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由于是一個(gè)短時(shí)間的概念，因此，其風(fēng)險(xiǎn)不確定性遠(yuǎn)低于運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配。具體PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)如何分配需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，以及各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，在談判過程中確定。實(shí)踐中不同PPP項(xiàng)目合同中的風(fēng)險(xiǎn)分配安排可能完全不同。

通常來說，土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)主要由政府方承擔(dān);如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等主要由項(xiàng)目公司及社會(huì)資本方承擔(dān)。明確風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制有利于提升項(xiàng)目運(yùn)作合規(guī)性，保障其正常運(yùn)行。

3.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。PPP合同中通常會(huì)約定在項(xiàng)目建設(shè)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)依照適用法律法規(guī)足額繳納工程保險(xiǎn)，包括但不限于建筑工程一切險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)（設(shè)備、設(shè)施及附屬建筑物）、人員意外傷害險(xiǎn)等。項(xiàng)目公司應(yīng)按行業(yè)慣例自費(fèi)購買保險(xiǎn)和維持建設(shè)期內(nèi)保險(xiǎn)的持續(xù)有效，通過保險(xiǎn)將部分不確定性轉(zhuǎn)移至保險(xiǎn)公司，以保障項(xiàng)目公司權(quán)益，提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承受能力。

同時(shí)，政府方會(huì)要求項(xiàng)目公司出具準(zhǔn)備期履約保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營期履約保函和移交保函等。保函是從政府方角度出發(fā)，要求項(xiàng)目公司/社會(huì)資本方為項(xiàng)目運(yùn)行各階段提供擔(dān)保，為項(xiàng)目運(yùn)行提供資金保障。

（三）法律保障機(jī)制

1.PPP模式立法起源。20世紀(jì)80年代中期，我國借鑒國外BOT模式以吸引外資投資國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，后續(xù)為響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)中提出的“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，我國PPP模式應(yīng)運(yùn)而生并正式掀起相關(guān)法律制度建設(shè)熱潮。由于其特殊的興起方式，我國PPP法律體系呈現(xiàn)出內(nèi)外法相結(jié)合，內(nèi)需為驅(qū)動(dòng)力的混合立法模式。

2.目前法律體系及后續(xù)發(fā)展趨勢。立法方面，我國PPP法律制度規(guī)范以國務(wù)院有關(guān)的部、委、辦（行）制定的規(guī)范性文件為主體，兼有少量的協(xié)調(diào)性、應(yīng)急性的國務(wù)院令、意見和單行條例，構(gòu)成現(xiàn)行的PPP框架?？偟膩砜?，我國的PPP制度建設(shè)是在不斷的改革中推進(jìn)的，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些變異問題和走偏現(xiàn)象，包括法律和政策在內(nèi)的國家層面的制度性安排缺位。后續(xù)應(yīng)著力構(gòu)建國家立法、部門立法、地方立法以及相關(guān)政策相互配套的制度安排。

五、結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問題一直是社會(huì)資本方面臨的核心問題，由于項(xiàng)目參與主體的資源擁有程度不同，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制能力存在很大差異。對(duì)于多數(shù)建筑施工企業(yè)來說，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營是其短板，應(yīng)加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提升PPP項(xiàng)目的運(yùn)營管理水平，切實(shí)防范運(yùn)營期各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，同時(shí)，需要建立公平合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

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