中國校外教育培訓(xùn)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點

摘要：關(guān)鍵節(jié)點對中國校外教育培訓(xùn)制度變遷意義重大。新中國成立以來，校外教育培訓(xùn)制度變遷大致經(jīng)歷了四個關(guān)鍵節(jié)點的不同邏輯階段：1977—1991年遵循合法邏輯的萌芽發(fā)展期；1992—2001年遵循市場邏輯的穩(wěn)定發(fā)展期；2002—2020年遵循經(jīng)濟邏輯的高速發(fā)展期；2021年至今遵循社會邏輯的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。不同關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)制度變遷的主要邏輯發(fā)生了重大變化，但都較好地解決了所在歷史時期的主要矛盾和問題。未來中國校外教育培訓(xùn)制度的變遷要堅守社會公共利益取向，提高利益相關(guān)主體參與制度變遷過程的程度，滿足學(xué)生補充型與個性化發(fā)展培訓(xùn)需要，不斷推進校外教育培訓(xùn)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：校外教育培訓(xùn)；制度變遷；關(guān)鍵節(jié)點；“雙減”；基礎(chǔ)教育

中圖分類號：G522.72" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）10-0109-08

校外教育培訓(xùn)事關(guān)學(xué)生健康成長和民生福祉，更事關(guān)國家民族的未來發(fā)展。自2021年7月“雙減”政策頒布以來，我國校外教育培訓(xùn)進入了新的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，校外教育培訓(xùn)發(fā)展尤其是相關(guān)制度的演化引發(fā)了高度關(guān)注。校外教育培訓(xùn)制度是校外教育培訓(xùn)的核心要素和規(guī)范體系，對校外教育培訓(xùn)的發(fā)展發(fā)揮著重要作用，決定著其價值取向和發(fā)展方向。皮特·赫爾（Peter A. Hall）認為，制度是歷史景觀中相對持久的特征，是推動歷史沿著一系列路徑發(fā)展的核心因素之一。[1]（p936）校外教育培訓(xùn)必然要扎根于一定的制度環(huán)境且在其動態(tài)演進中適應(yīng)性地存續(xù)和發(fā)展。要理解中國校外教育培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展邏輯就必須厘清其制度變遷。而嵌入歷史時間中的校外教育培訓(xùn)制度具有延展性和調(diào)適性，其變遷貫穿中國校外教育培訓(xùn)發(fā)展始終，且不斷規(guī)范和調(diào)節(jié)著校外教育培訓(xùn)實踐，形塑了校外教育培訓(xùn)的發(fā)展邏輯。理解中國校外教育培訓(xùn)的發(fā)展邏輯需要厘清和把握中國校外教育培訓(xùn)制度的變遷。近年來，歷史制度主義的關(guān)鍵節(jié)點（critical juncture）在制度變遷研究中發(fā)揮了重要作用，成為研究和理解教育制度變遷強有力的分析工具。[2]（p41）本文從關(guān)鍵節(jié)點理論視角對中國校外教育培訓(xùn)制度變遷過程進行考察，分析校外教育培訓(xùn)制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點，審視制度變遷的邏輯和特征，以期科學(xué)把握中國校外教育培訓(xùn)制度未來變遷并有力推進校外教育培訓(xùn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點涵義

關(guān)鍵節(jié)點是比較歷史分析的基石，是歷史制度主義的重要概念之一。[3]（p98）馬丁·李普塞特（Martin Lipset）和斯坦恩·羅坎（Stein Rokkan）最早在比較歷史研究中提出“關(guān)鍵節(jié)點”這一概念。后來，杰伊·古爾德（Jay Gould）和尼爾斯·埃爾德雷奇（Niels Eldredge）提出“制度間斷均衡”理論，認為存在長期的制度平衡“正常時期”和短期的制度突變“關(guān)鍵節(jié)點”。1斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D.Krasner）據(jù)此提出了“制度斷裂均衡”理論，認為制度在經(jīng)歷相對長期的穩(wěn)定期后，會在某一時刻受外在環(huán)境劇變引發(fā)主要矛盾沖突打破均衡，從而導(dǎo)致制度發(fā)生斷裂性變遷，此后制度再次進入新的均衡期。[4]（p223）關(guān)鍵節(jié)點是連接兩個制度穩(wěn)定期的關(guān)鍵時間或關(guān)鍵事件的節(jié)點，是兩個制度穩(wěn)定時期的轉(zhuǎn)折點。它既是時間概念，又是事件術(shù)語，是一種事件性時間觀，對于分析“制度變遷”意義重大。關(guān)鍵節(jié)點強調(diào)從歷史時間序列和事件序列共同考察制度變遷，以詮釋歷史的重要性以及制度如何導(dǎo)致變化的后果。從歷史制度主義視角來看，路徑依賴是制度變遷極其重要的一種因果鏈條，而關(guān)鍵節(jié)點則構(gòu)成了諸多路徑依賴的起點，該關(guān)鍵期內(nèi)發(fā)生的大事件及行動者作出的重要決策會對制度的調(diào)整或革新產(chǎn)生重要作用，會直接決定下一階段制度發(fā)展的方向。正如保羅·皮爾森（Paul Pierson）所言：“關(guān)節(jié)點之所以是關(guān)鍵性的，其原因就是歷史關(guān)節(jié)點為制度安排設(shè)置了路徑或軌道，這些設(shè)置好的路徑或軌道是很難再去改變的”。[5]（p135）

綜上，筆者認為，關(guān)鍵節(jié)點指在歷史進程中，由于政治、經(jīng)濟、社會、文化等國家宏觀結(jié)構(gòu)改革引致的歷史情境發(fā)生重大變更，行動者在關(guān)鍵時間點（特殊時間點）采取能動性策略行動，導(dǎo)致某一中觀層次制度體系發(fā)生重大的、激進式的變革，并構(gòu)成其制度變遷路徑的關(guān)鍵節(jié)點。關(guān)鍵節(jié)點下制度變遷的總體路徑可以概括為制度穩(wěn)定期—制度變革期（歷史關(guān)節(jié)點）—（新）制度穩(wěn)定期。結(jié)合中國實踐和本文立意，應(yīng)從四個維度去把握中國校外教育培訓(xùn)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點涵義：一是主體維度?？紤]到我國的具體國情和教情，校外教育培訓(xùn)制度變遷是政府（國家）、市場和社會等主要行為主體共同作用的結(jié)果，尤其是它們在關(guān)鍵節(jié)點處路徑的選擇對最終結(jié)果的影響程度往往比在節(jié)點之“前”和之“后”都要高，其構(gòu)成了校外教育培訓(xùn)制度演變的最大動因。二是時間維度。相較于關(guān)鍵節(jié)點推動的校外教育培訓(xùn)制度變革導(dǎo)致的結(jié)果隨后產(chǎn)生的長期作用和持續(xù)影響，關(guān)鍵節(jié)點本身的持續(xù)時間比它所觸發(fā)的路徑依賴過程持續(xù)的時間要短，但也不是轉(zhuǎn)瞬即逝，而是可能賡續(xù)數(shù)載。三是事件維度。關(guān)鍵節(jié)點是歷史進程中關(guān)鍵或重大的事件產(chǎn)生的重要時期，尤其是國家宏觀層面的政治、經(jīng)濟、社會、文化等重大變化事件和決策以及中觀層面制度本身變革的事件，對后期校外教育培訓(xùn)制度的變遷產(chǎn)生重大影響。四是作用維度。關(guān)鍵節(jié)點的作用是關(guān)鍵性的，其不同于校外教育培訓(xùn)制度變遷總體處于長期的穩(wěn)定模式，而是在特定歷史節(jié)點出現(xiàn)重大、激進式變革，并將中觀層面的制度嵌鑲于新的路徑或軌道（制度慣性），以創(chuàng)造制度變遷的初始路徑，并釋放路徑依賴的信號，使得校外教育培訓(xùn)制度沿著關(guān)鍵節(jié)點選擇的路徑方向發(fā)展。

二、中國校外教育培訓(xùn)制度變遷的四個關(guān)鍵節(jié)點

改革開放以來，校外教育培訓(xùn)制度的演化大致經(jīng)歷了四個歷史性關(guān)鍵節(jié)點的不同邏輯階段，2并在相應(yīng)歷史階段對校外教育培訓(xùn)制度變遷產(chǎn)生了重要作用。

（一）合法邏輯：第一個關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)萌芽發(fā)展期（1977—1991）1

1977年，政府決定恢復(fù)中斷十年之久的高考制度。很多考生產(chǎn)生了文化基礎(chǔ)課的輔導(dǎo)需求，長沙等地萌生出由離退休教師創(chuàng)辦的針對高考文化課的補習(xí)班。1978年黨的十一屆三中全會召開，會議確立了解放思想和實事求是的思想路線，決定實行改革開放重大戰(zhàn)略。政府相繼提出發(fā)展市場經(jīng)濟以及計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合的觀點，并逐漸向教育等領(lǐng)域開放市場。如是，校外教育培訓(xùn)發(fā)展的思想束縛被弱化。北京、上海等地陸續(xù)出現(xiàn)民辦教育性質(zhì)的補習(xí)班和培訓(xùn)學(xué)校，拉開了校外教育培訓(xùn)制度建設(shè)的序幕。[6]（p12）一種制度的產(chǎn)生必然嵌入制度背景并受其特征所支撐。[7]（p71）改革開放推動國家宏觀體制的不斷變革，為校外教育培訓(xùn)制度的構(gòu)建提供了宏大背景和強力支撐。一方面，經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向有計劃的市場經(jīng)濟過渡，為依附于市場經(jīng)濟的校外教育培訓(xùn)業(yè)發(fā)展提供了制度實踐的土壤；另一方面，行政管理體制的簡政放權(quán)，為校外教育培訓(xùn)體制改革營造了寬松的政治環(huán)境和氛圍。

第一個關(guān)鍵節(jié)點下的校外教育培訓(xùn)制度變遷主要遵循合法邏輯，即讓校外教育培訓(xùn)取得制度層面的合法性，賦予校外教育培訓(xùn)價值、身份和在社會行為規(guī)范體系中的合理性，校外教育培訓(xùn)市場逐步萌發(fā)。1981年，國務(wù)院發(fā)布了《高等教育自學(xué)考試試行辦法》，允許社會力量舉辦自學(xué)助考性質(zhì)的培訓(xùn)學(xué)校，首次“開放”校外教育培訓(xùn)。1982年，《憲法》明確提出，“國家鼓勵集體、經(jīng)濟組織、企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，這不僅為校外教育培訓(xùn)發(fā)展提供了法律地位和支持，也引導(dǎo)了市場辦學(xué)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“鼓勵和指導(dǎo)國家企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)”，拉開了中國教育體制改革大幕。1987年《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》頒布，這是主管部門首次為民辦教育定規(guī)立章，有力地保障了校外教育培訓(xùn)發(fā)展?？梢钥闯?，這一時期校外教育培訓(xùn)的合法身份和地位開始得到承認，解決了其合法性發(fā)展和制度化問題，也消除了各方對校外教育培訓(xùn)發(fā)展的顧慮，極大地推動了校外教育培訓(xùn)制度的變遷，為校外教育培訓(xùn)事業(yè)的合法有序發(fā)展提供了制度保障。

（二）市場邏輯：第二個關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)穩(wěn)定發(fā)展期（1992—2001）

20世紀90年代前后，國內(nèi)外形勢劇變，中國改革開放事業(yè)走到十字路口，人們對市場經(jīng)濟出現(xiàn)了“姓社姓資”的紛爭。1992年鄧小平在南方發(fā)表重要談話，提出“計劃和市場都是經(jīng)濟手段”，[8]（p37）重申中國進行改革開放和市場經(jīng)濟的意義和決心。這撥開了人們的思想迷霧，深刻回答了困擾中國發(fā)展的諸多重大問題。同年，黨的十四大提出，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。此后，中國加大了改革開放和市場經(jīng)濟建設(shè)的力度，經(jīng)濟體制改革呈現(xiàn)出越來越強的市場化導(dǎo)向。校外教育培訓(xùn)主要是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，校外教育培訓(xùn)制度與國家基本經(jīng)濟制度密切關(guān)聯(lián)。伴隨社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府全面推行教育體制改革，極大地推動了校外教育培訓(xùn)市場化制度建設(shè)，中國校外教育培訓(xùn)得以穩(wěn)定發(fā)展。

第二個關(guān)鍵節(jié)點下的校外教育培訓(xùn)制度變遷主要遵循市場邏輯，即通過加大經(jīng)濟教育等體制改革，加速培育市場主體和地位，并逐步形成和確立校外教育培訓(xùn)發(fā)展的市場機制和原則，推進校外教育培訓(xùn)穩(wěn)定發(fā)展。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“加快教育體制改革步伐，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”，并對社會辦學(xué)提出“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理”的方針，為校外教育培訓(xùn)發(fā)展進一步確立了政策基調(diào)，激發(fā)了社會興辦校外教育培訓(xùn)的活力。在此背景下，1993年俞敏洪創(chuàng)立了北京新東方學(xué)校，主要開展留學(xué)考試培訓(xùn)。這被視為校外教育培訓(xùn)從“散兵游勇”走向企業(yè)化市場化機構(gòu)的起點，也標志著其從萌芽發(fā)展期開始轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期。1995年《教育法》再次強調(diào)國家鼓勵社會力量和個人興辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。1997年《社會力量辦學(xué)條例》發(fā)布，這是新中國首部專門的民辦教育行政法規(guī)，對包括校外教育培訓(xùn)在內(nèi)的社會力量利用市場機制辦學(xué)的諸多問題進行了明確規(guī)定。1999年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出，積極鼓勵和支持社會力量辦學(xué)，并要求發(fā)展民辦教育邁出更大步伐。受此影響，社會興辦教育培訓(xùn)的熱潮開始高漲。而這一時期爆發(fā)的亞洲金融危機和中國加入世界貿(mào)易組織事件，更是帶動了國內(nèi)外資本進軍校外教育培訓(xùn)市場潮，市場主體逐漸多元、環(huán)境持續(xù)向好，市場機制逐步建立。同時，隨著素質(zhì)教育的推進，中國家庭和孩子開始產(chǎn)生音體美等藝體類個性化培訓(xùn)需求，市場上涌現(xiàn)出一批非學(xué)科類培訓(xùn)班和培訓(xùn)學(xué)校。而隨著加分政策和擇校制度的出臺，瞄準升學(xué)目標的應(yīng)試學(xué)科培訓(xùn)市場也開始形成。這一時期，中國出臺了一系列涉及民辦教育市場化發(fā)展的法律制度，校外教育培訓(xùn)市場主導(dǎo)的體制和機制逐步建立，中國校外教育培訓(xùn)步入了穩(wěn)定發(fā)展期。

（三）經(jīng)濟邏輯：第三個關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)高速發(fā)展期（2002—2020）

步入21世紀，我國基本建立起中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。中國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，但發(fā)展方式還沒有發(fā)生根本改變，教育離經(jīng)濟社會和人民群眾的需求還存在較大差距，教育供給尤其是投入不足等問題日益凸顯。2002年黨的十六大指出，“全面建設(shè)小康社會，最根本的是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心”；黨的十七大要求“促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展”；黨的十八大強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心是興國之要”；黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這展現(xiàn)出政府圍繞經(jīng)濟建設(shè)中心愈加重視運用市場機制和制度創(chuàng)新來推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決心，以全面釋放市場活力，加速發(fā)展和壯大經(jīng)濟。這一時期，追求經(jīng)濟效益成為全中國的共識和目標。一方面，政府通過政策動員和行動營造了全社會的經(jīng)濟理性氛圍；另一方面，經(jīng)濟市場實踐的成功也不斷強化人們的經(jīng)濟理性觀念和行動。經(jīng)濟理性全面滲透到校外教育培訓(xùn)領(lǐng)域，并以其觀念、思維和行動對校外教育培訓(xùn)制度變遷產(chǎn)生了重大影響。政府持續(xù)深化教育體制改革和制度創(chuàng)新，市場對校外教育培訓(xùn)資源配置的決定性作用漸已形成，中國校外教育培訓(xùn)邁入高速發(fā)展階段。

第三個關(guān)鍵節(jié)點下的校外教育培訓(xùn)制度變遷主要遵循經(jīng)濟邏輯，即通過深化體制改革和制度創(chuàng)新，不斷創(chuàng)設(shè)和推崇經(jīng)濟理性環(huán)境和氛圍，鼓勵擴大資源投入和供給，支持校外教育培訓(xùn)市場“做多”“做大”，推動校外教育培訓(xùn)高速發(fā)展。校外教育培訓(xùn)市場對經(jīng)濟目標的追逐與致力于擴大國家整體經(jīng)濟利益的政府行動緊密相連。經(jīng)濟理性成為政府與市場行動的共同圭表。[9]（p186）2002年，黨的十六大提出“鼓勵社會力量辦學(xué)”。同年《民辦教育促進法》頒布，這是新中國第一部民辦教育專門法，它確立了民辦教育性質(zhì)和地位等重大問題，還專章規(guī)定了“扶持與獎勵”，反映出政策鮮明的激勵導(dǎo)向。各地紛紛出臺激勵性法規(guī)，使得校外教育培訓(xùn)成為投資的熱土。2003年，俞敏洪成立了新東方教育科技集團?！靶聳|方”以語言培訓(xùn)為核心，擁有完整的教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)鏈，并于2006年在美國上市，迅速成長為教育培訓(xùn)業(yè)巨頭。同年，張邦鑫在北京創(chuàng)立了學(xué)而思教育集團（好未來教育前身），專事中小學(xué)課外輔導(dǎo)培訓(xùn)。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，“民辦教育是教育事業(yè)的重要增長點和教育改革的重要力量”。黨的十八大強調(diào)“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”。在政策的持續(xù)激勵下，校外教育培訓(xùn)市場高速發(fā)展，2016年中小學(xué)教育培訓(xùn)市場超過8000億元，總參培率48.3%，參與學(xué)生超過1.37億人次。[10]但由于市場發(fā)展野蠻迅猛、逐利過度，產(chǎn)生了諸多教育公平和質(zhì)量等問題，引起了政府和社會的高度關(guān)注。2016年新修訂的《民辦教育促進法》明確指出，對民辦教育實行分類管理，保留了“民辦教育屬于公益性事業(yè)”的條款，但仍專章規(guī)定了“扶持與獎勵”。2017年出臺的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》也再次明確了“鼓勵”的基調(diào)。黨的十九大則強調(diào)“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”，彰顯了政府進一步支持市場興教的意志和決心。2018年頒布的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》是中國首次針對校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展進行的頂層設(shè)計和制度安排。雖然政府自2016年始就收緊了政策并加大了監(jiān)管力度，但政策整體仍以激勵為主，推動了市場的持續(xù)擴張，相關(guān)機構(gòu)從2002年的2.7萬家增長到2020年的61.7萬家。[11]同時，受新冠疫情影響，在線教育興起，至2020年10月，在線教育機構(gòu)新增8.2萬家。[12]校外教育培訓(xùn)市場擁有新東方、好未來、中公教育等諸多知名教育培訓(xùn)企業(yè)，并分化為語言、少兒、IT、公務(wù)員等主要市場領(lǐng)域，教培企業(yè)從單一的技能培訓(xùn)業(yè)務(wù)向綜合化教育培訓(xùn)發(fā)展。這一時期，政府大力激勵校外教育培訓(xùn)發(fā)展，出臺了《民辦教育促進法》《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》等系列制度，校外教育培訓(xùn)制度變遷主要體現(xiàn)出了政府和市場的經(jīng)濟偏好，校外教育培訓(xùn)邁入高速發(fā)展期。

（四）社會邏輯：第四個關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2021年至今）

2021年《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“滿足人民日益增長的美好生活需要”“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。[13]2022年黨的二十大提出，“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”“維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富?！薄Ｔ谛掳l(fā)展階段，人們對校外教育培訓(xùn)提出了新要求，不僅要滿足“補充型”教育培訓(xùn)基本需要，還要提供“公平和高質(zhì)量”的美好教育培訓(xùn)服務(wù)，助力素質(zhì)教育發(fā)展，促進社會公平正義和人民共同富裕。受前期經(jīng)濟邏輯影響，中國校外教育培訓(xùn)發(fā)展在取得顯著經(jīng)濟效益的同時也曲解了教育本身固有的社會性本原特征，導(dǎo)致教育屬性旁落和社會利益被過度侵蝕，造成了較嚴重的低質(zhì)量發(fā)展和社會不公等問題，引發(fā)了各界強烈反響和社會集體焦慮。在此背景下，政府開始大力整頓校外教育培訓(xùn)發(fā)展，主導(dǎo)了“雙減”等校外教育培訓(xùn)制度的重大改革，校外教育培訓(xùn)進入轉(zhuǎn)型新階段。

第四個關(guān)鍵節(jié)點下的校外教育培訓(xùn)制度變遷主要遵循社會邏輯，即以社會公共利益為基本立場和核心目標，推動校外教育培訓(xùn)制度變遷朝以“社會利益”為核心價值轉(zhuǎn)向，調(diào)控校外教育培訓(xùn)以少兒的普遍利益和基本權(quán)利為出發(fā)點，構(gòu)建自由選擇、收費適中、充分照顧弱勢少兒群體、充滿公平正義和高質(zhì)量發(fā)展的校外教育培訓(xùn)體系，推動校外教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2021年，全國教育工作會議提出，要大力度治理整頓校外培訓(xùn)機構(gòu)。同年3月，習(xí)近平總書記在看望參加會議的全國政協(xié)委員時強調(diào)，“培訓(xùn)亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾……這個問題還要繼續(xù)解決”。[14]而后，《人民日報》推出“‘四問’校外培訓(xùn)亂象”系列報道。校外教育培訓(xùn)被推到了風(fēng)口浪尖，推動了政府的積極干預(yù)和制度重大變革。5月，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》。6月，教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司。7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式出臺“雙減”政策，對校外教育培訓(xùn)提出了史上最強的政策約束和最嚴的治理要求。此后，教育部等部委出臺了《關(guān)于進一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》《中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法（試行）》《校外培訓(xùn)機構(gòu)從業(yè)人員管理辦法（試行）》《關(guān)于加強校外培訓(xùn)機構(gòu)預(yù)收費監(jiān)管工作的通知》等制度。黨的二十大提出，“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”。將“引導(dǎo)”和“規(guī)范”作為未來一段時期民辦教育發(fā)展的指導(dǎo)方針，充分體現(xiàn)了政策的約束導(dǎo)向。2022年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范面向中小學(xué)生的非學(xué)科類校外培訓(xùn)的意見》，對面向中小學(xué)生的非學(xué)科類校外培訓(xùn)的設(shè)置標準、準入流程、日常運營及監(jiān)管等方面進行了全面規(guī)范。2023年，教育部發(fā)布的《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》明確了校外培訓(xùn)的違法行為和法律責任、處罰程序和執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等細則問題，以保障“雙減”改革取得實效。截至目前，政府及相關(guān)部委已發(fā)布40余份文件，初步建立起“雙減”政策的“1+N”體系。校外教育培訓(xùn)發(fā)展進入嚴格的政策收緊期，市場在校外教育培訓(xùn)尤其是學(xué)科類培訓(xùn)發(fā)展中處于一定條件和嚴格限制下的有限主導(dǎo)。校外學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)大幅壓減，25家涉及學(xué)科類培訓(xùn)的上市企業(yè)全部完成清理整治，中小學(xué)生校外學(xué)科類參培率從2017年的36.1%下降至2023年的13.5%。[15]（p168）市場野蠻生長現(xiàn)象得到有力約束，中國校外教育培訓(xùn)進入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。這一時期，政府從嚴治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，要求校外教育培訓(xùn)把“社會效益放在首位”進行轉(zhuǎn)型，推動了“雙減”等系列制度的出臺，中國校外教育培訓(xùn)邁入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。

三、中國校外教育培訓(xùn)制度變遷的未來進路

可以看出，新中國成立以來校外教育培訓(xùn)制度先后經(jīng)歷了四個歷史性關(guān)鍵節(jié)點下的不同邏輯發(fā)展時期，是政府、市場和社會等利益行為主體共同作用的結(jié)果，尤其是它們在關(guān)鍵節(jié)點處對路徑的選擇構(gòu)成了校外教育培訓(xùn)制度演變的最大動因。雖然不同關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)制度變遷的主要邏輯發(fā)生了重大變化，但都較好地解決了所在歷史時期的主要矛盾和問題。當前，中國校外教育培訓(xùn)制度正處于第四個關(guān)鍵節(jié)點下的轉(zhuǎn)型發(fā)展期，盡管新一輪制度變遷有力地推動了校外教育培訓(xùn)的發(fā)展，但也衍生出諸如制度價值取向上存在市場經(jīng)濟價值和社會公共價值之爭、1制度變遷過程中學(xué)生和家長等核心需求者參與度不高、制度執(zhí)行中部分教培機構(gòu)“變換”培訓(xùn)行為、各地基于有限理性對制度的偏差式執(zhí)行等現(xiàn)象和問題，一定程度上影響了制度效率和功能的發(fā)揮。展望中國校外教育培訓(xùn)制度變遷的未來，任何關(guān)鍵節(jié)點都要將其置于“大教育”和“大民生”的范疇來進行考慮，以辦好人民滿意的校外教育培訓(xùn)為邏輯起點，以促進孩子健康成長、實現(xiàn)社會公平正義為價值目標，這也是校外教育培訓(xùn)發(fā)展的基本遵循和根本追求。因此，未來中國校外教育培訓(xùn)制度變遷要堅守社會公共利益取向，提升利益相關(guān)主體參與制度變遷過程的程度，滿足學(xué)生補充型與個性化發(fā)展培訓(xùn)需要，不斷推進校外教育培訓(xùn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）堅持政府調(diào)控市場，保障制度變遷不偏離社會公共利益

校外教育培訓(xùn)主要是市場經(jīng)濟產(chǎn)物，不同主體參與制度供給的動機和立場不同，利益訴求存在較大差異甚至沖突，完全依靠市場力量和機制會產(chǎn)生“市場失靈”的非理性后果，尤其是市場對經(jīng)濟利益和效益的最大化追求會導(dǎo)致制度變遷偏離社會公共利益方向。2021年以來的新一輪制度變遷高度強調(diào)校外教育培訓(xùn)的社會公益性，對過往市場過度追求經(jīng)濟效益予以糾偏，也觸動了新一輪利益格局的大變動。從本質(zhì)上看，校外教育培訓(xùn)是一種具有高度社會公益性和公共性的民生工程，加之我國社會主義制度這一根本制度要求，政府必須在關(guān)鍵節(jié)點扮演好校外教育培訓(xùn)制度變遷主導(dǎo)者和治理者角色，積極履行宏觀調(diào)控職責，對校外教育培訓(xùn)市場進行積極干預(yù)，促進校外教育培訓(xùn)制度發(fā)展的階級性、人民性和公共性的統(tǒng)一。[16]（p142）未來政府應(yīng)根據(jù)校外教育培訓(xùn)制度環(huán)境的演變以及利益主體訴求等變化，抓住關(guān)鍵節(jié)點推動制度進一步完善，要始終堅守社會公共利益取向，提高對校外教育培訓(xùn)的戰(zhàn)略規(guī)劃和宏觀統(tǒng)籌能力，通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、教育發(fā)展規(guī)劃、政府工作計劃等調(diào)控校外教育培訓(xùn)發(fā)展方向，完善校外線上線下培訓(xùn)的制度體系，推進學(xué)科類與非學(xué)科類培訓(xùn)發(fā)展指導(dǎo)意見落實落細；引導(dǎo)校外教育培訓(xùn)基于社會利益向下沉市場發(fā)展，重點圍繞學(xué)校課后服務(wù)、家庭教育、素質(zhì)教育等進行市場細分，進一步優(yōu)化藝體、科技、素質(zhì)等非學(xué)科類設(shè)置標準和管理辦法，促成校外教育培訓(xùn)“營”“非”市場分類發(fā)展，辦出滿足學(xué)生“補充型”基本需求和“差異化”“個性化”多樣需要的市場特色，提升教育培訓(xùn)質(zhì)量和信譽。[16]（p149）同時，要適時推動《校外教育培訓(xùn)法》的立法工作，將相關(guān)政策規(guī)定落實到法律法規(guī)中，提升校外教育培訓(xùn)制度的權(quán)威性和科學(xué)性。

（二）完善利益表達機制，提升利益主體制度變遷過程參與度

在校外教育培訓(xùn)制度變遷的實際過程中，由于制度的利益主體在力量、地位、信息等方面的不對等，導(dǎo)致制度核心需求者的學(xué)生、家長和教師等因利益表達機制不暢或缺失而常處于“需求者缺席”狀態(tài)，利益訴求難以得到直接表達和實現(xiàn)。這不僅會影響制度變遷程序的公平正義，更關(guān)系到制度變遷結(jié)果的科學(xué)性。詳言之，校外教育培訓(xùn)制度變遷過程存在成本與收益的非對稱性，[17]（p95）由于學(xué)生、家長和教師等在制度變遷中的利益表達機制不暢，長期“失聲”“隱聲”“噤聲”，因此其承擔了制度變遷的主要成本，“學(xué)生培訓(xùn)多、收費高”“教師工資低”“培訓(xùn)質(zhì)量差”等便是校外教育培訓(xùn)制度變遷成本的主要體現(xiàn)。新一輪校外教育培訓(xùn)制度變遷中，政府已積極吸納家長、教師等社會主體，但仍要高度關(guān)注部分教培企業(yè)（強勢集團）利用其實力地位主導(dǎo)制度變遷的過程，尤其要避免其在未來制度變遷過程中將變遷成本轉(zhuǎn)嫁給家長和教師等弱勢群體，造成弱勢群體的利益損失。這就要求政府不斷完善校外教育培訓(xùn)利益表達機制和制度決策參與機制，暢通家長、教師等的利益表達渠道，廣泛開展面向“制度需求者”的基層調(diào)查研究，充分聽取不同收入家庭、不同類型機構(gòu)教師以及專家學(xué)者的意見，尤其要充分照顧低收入家庭及其他弱勢群體的需求，提升校外教育培訓(xùn)利益相關(guān)主體在制度變遷過程中的參與程度，切實保障校外教育培訓(xùn)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）遵循人本位取向，滿足學(xué)生補充型與個性化發(fā)展需要

校外教育培訓(xùn)作為家庭教育和學(xué)校教育的有益補充，[16]（p140）本質(zhì)上還是一種培育人的社會活動，其基本功能仍是促進人的全面發(fā)展。因此，遵循人本位和育人本質(zhì)，促進學(xué)生健康和全面發(fā)展是校外教育培訓(xùn)的核心目標和價值取向。校外教育培訓(xùn)制度作為校外教育培訓(xùn)發(fā)展的規(guī)范體系，規(guī)定和調(diào)節(jié)著校外教育培訓(xùn)的發(fā)展方向。所以，校外教育培訓(xùn)制度的變遷要始終遵從學(xué)生的學(xué)習(xí)和成長規(guī)律，瞄準學(xué)生個體成長、個性發(fā)展以及全面發(fā)展目標，指引校外教育培訓(xùn)發(fā)展?jié)M足學(xué)生“補充型學(xué)習(xí)”基本需求和“個性化學(xué)習(xí)”多樣需要。在我國校外教育培訓(xùn)制度變遷過程中，不同關(guān)鍵節(jié)點下的校外教育培訓(xùn)制度變遷經(jīng)歷了不同邏輯時期，以“雙減”為代表的新一輪制度變遷轉(zhuǎn)向社會邏輯，要求校外教育培訓(xùn)以學(xué)生的普遍利益和基本權(quán)利為出發(fā)點，追求學(xué)生的全面發(fā)展和社會公共利益目標，對市場進行強力約束，尤其是對學(xué)科類教育培訓(xùn)進行嚴格限制。但由于“雙減”等政策涉及各主體利益的大調(diào)整和博弈，造成部分教培機構(gòu)利用制度的模糊性和政策空間“變換”培訓(xùn)行為1，加之地方對政策的表演式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行甚至抵抗式執(zhí)行，[18]（p17）校外教育培訓(xùn)發(fā)展仍然存在著不少違背以人的發(fā)展為本的違規(guī)行為，學(xué)科類“培優(yōu)型”市場在許多大中城市仍然存在，各種超標、超前、超時、超量等教育培訓(xùn)頑疾問題以及“地下”培訓(xùn)、“住家式”培訓(xùn)、“一對一”保姆式培訓(xùn)等新型問題不斷涌現(xiàn)。造成上述問題的原因還是各方無視學(xué)生的學(xué)習(xí)規(guī)律和成長需要，對“錦標賽教育”尤其是考試分數(shù)、升學(xué)率等的高度崇拜和盲目追求。面向未來，中國校外教育培訓(xùn)的發(fā)展必須摒棄“分數(shù)至上”，回歸“育人初心”。這就需要校外教育培訓(xùn)制度供給者不斷因應(yīng)新問題和新挑戰(zhàn)，找準關(guān)鍵節(jié)點推進制度的進一步完善，要高度注意學(xué)校教育尤其是評價制度等相關(guān)政策的銜接和配套，推動制度變遷的演進性、銜接性、系統(tǒng)性和科學(xué)性。通過制度變革引導(dǎo)各方尤其是學(xué)生家長、教培機構(gòu)和學(xué)校等深刻認識校外教育培訓(xùn)的科學(xué)功能，發(fā)揮校外教育培訓(xùn)對學(xué)校教育和家庭教育的育人補充功效。要從制度上指導(dǎo)和明晰校外教育培訓(xùn)的科學(xué)定位，重點要求教育培訓(xùn)活動的類型內(nèi)容、方式方法、時間場所等必須遵循人本位的價值取向，始終瞄準學(xué)生成長、興趣培育和全面可持續(xù)發(fā)展的終極目標，圍繞基礎(chǔ)偏弱型學(xué)生的“補充型學(xué)習(xí)”和多樣化發(fā)展學(xué)生的“個性化學(xué)習(xí)”兩類培訓(xùn)需求開展活動，并不斷建立健全以人的發(fā)展為本的校外教育培訓(xùn)制度體系，保障他們享有公平、優(yōu)質(zhì)、可選擇和高質(zhì)量的教育培訓(xùn)服務(wù)。

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責任編輯" "王" "京

作者簡介：方曉田（1978—），男，教育學(xué)博士，四川外國語大學(xué)國際教育學(xué)院教授，教育規(guī)劃與評估院副院長，教育部教育評價改革研究基地（重慶市教育評估院）兼職研究員，嘉陵青年學(xué)者，碩士生導(dǎo)師（重慶，400031）；王少勇（1970—），男，通訊作者，教育學(xué)博士，四川外國語大學(xué)國際教育學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（重慶，400031）。

基金項目：2019年重慶市教委人文社科一般項目“中小學(xué)校外培訓(xùn)機構(gòu)教師專業(yè)認證制度研究”（19SKGH106）；2023年重慶市教委人文社科重點項目“‘雙減’背景下重慶市農(nóng)村學(xué)校課后服務(wù)實踐檢視與改進路向研究”（23SKGH197）。

1參見喬瓦尼·卡波奇，R.丹尼爾·凱萊曼，彭號陽，等：《關(guān)鍵節(jié)點研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實分析》，載《國外理論動態(tài)》2017年第2期。

2從實踐層面來看，新中國成立至改革開放前，我國借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，發(fā)展了眾多以政府舉辦的少年宮、少年之家、少兒科技館、文化館等校外教育培訓(xùn)機構(gòu)，但這個時期校外教育培訓(xùn)主要由政府興辦，功能定位于學(xué)校教育的延伸和補充，開展的活動以校外社團活動、興趣小組活動、主題性教育活動、青少年社會工作等為主，性質(zhì)上屬于國家計劃行為和公益性活動。因而，這一時期校外教育培訓(xùn)發(fā)展是政府控制的國家計劃產(chǎn)物，屬于公辦教育形式。本文所研究的是政府、市場和社會等主體共同作用下的校外教育培訓(xùn)，“市場化”是重要主題和表征。因此，本文有關(guān)中國校外教育培訓(xùn)發(fā)展和制度演進歷程以1977年恢復(fù)高考及隨后的改革開放作為起點和標志比較科學(xué)，也符合校外教育培訓(xùn)發(fā)展的實際情況。參見方曉田：《論“政府—市場”關(guān)系視角下中國校外教育培訓(xùn)的發(fā)展》，載《教育學(xué)報》2024年第4期。

1由于校外教育培訓(xùn)和經(jīng)濟社會的耦合性和發(fā)展性，不同關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)制度變遷邏輯具有多重性和交叉性，是非排他和相互滲透的，本文關(guān)于關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)制度變遷邏輯的劃分及確立，主要依據(jù)中國經(jīng)濟社會發(fā)展不同時期校外教育培訓(xùn)制度變遷的主要特征，如第一個關(guān)鍵節(jié)點下的合法邏輯也有經(jīng)濟邏輯，最后一個關(guān)鍵節(jié)點下的社會邏輯也有市場經(jīng)濟邏輯等，只是不同關(guān)鍵節(jié)點下校外教育培訓(xùn)制度變遷的主要邏輯表征不同而已。

12021年“雙減”政策出臺后，各界圍繞“雙減”政策的價值取向以及校外教育培訓(xùn)發(fā)展產(chǎn)生了諸多論爭。有人認為，校外教育培訓(xùn)以“逐利”“應(yīng)試”為主，違背了教育和青少年的成長規(guī)律，而且干擾學(xué)校教育秩序、惡化教育生態(tài)，應(yīng)從國家性質(zhì)以及校外教育培訓(xùn)市場的外部性等角度強調(diào)政府作用，堅持政策的社會公共價值取向。也有人認為，市場主導(dǎo)是經(jīng)濟社會活動的基本規(guī)律，校外教育培訓(xùn)作為學(xué)校教育和家庭教育有益補充的市場行為，為家庭和孩子提供了多樣化的教育選擇，市場能自動調(diào)節(jié)校外教育培訓(xùn)活動，是校外培訓(xùn)資源配置的最佳方式，因而強調(diào)市場作用，主張政策應(yīng)該堅持市場經(jīng)濟價值取向。參見方曉田：《論“政府—市場”關(guān)系視角下中國校外教育培訓(xùn)的發(fā)展》，載《教育學(xué)報》2024年第4期。

1即人們常說的“上有政策、下有對策”。