發(fā)展性治理：能人治村的動(dòng)力機(jī)制研究

摘要：能人治村正成為中西部鄉(xiāng)村治理的新趨勢，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了人才基礎(chǔ)。能人治村的動(dòng)力機(jī)制可概括為“發(fā)展性治理”：伴隨鄉(xiāng)村發(fā)展而來的各種項(xiàng)目進(jìn)村，帶來了鄉(xiāng)村治理內(nèi)容和方式的改變，影響了鄉(xiāng)村治理形態(tài)，為能人治村開辟了空間。能人治村的中心任務(wù)圍繞項(xiàng)目獲取和實(shí)施展開，村級組織形成了明晰的權(quán)責(zé)分工和經(jīng)營理念，人格化治理和關(guān)系經(jīng)營成為能人治村的主要方式。地方政府發(fā)展主義的運(yùn)作邏輯為能人治村提供了政治合法性，由鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的治理任務(wù)變革為能人治村提供了社會(huì)合法性，并且能人治村存在經(jīng)濟(jì)利益獲取和社會(huì)資本培育的內(nèi)生動(dòng)力。能人治村有助于提升鄉(xiāng)村治理水平和促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，但也可能產(chǎn)生分利秩序、治理懸浮和難以持續(xù)等非預(yù)期后果。為此，需要進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目制的運(yùn)作，加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，將鄉(xiāng)村發(fā)展同農(nóng)民的治理需要結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性和主體性。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目下鄉(xiāng)；能人治村；經(jīng)營村莊；發(fā)展性治理

中圖分類號：D422.6" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）10-0054-11

一、問題提出

村干部在中國的基層治理中扮演著非常重要的角色，他們通常是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)力量，其工作直接影響到鄉(xiāng)村的發(fā)展和村民的福祉。因此，培養(yǎng)有能力、有責(zé)任心的村干部對于推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一方面，村干部普遍面臨著薪資水平低、工作事務(wù)繁雜、高流動(dòng)性等困境，許多中西部地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了“老干部難留住，新干部不愿來，中老年干部想退位，年輕血液無法輸入”的難以繼替現(xiàn)象。另一方面，在國家和各級政府政策支持下，越來越多的能人開始返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，涌現(xiàn)出諸多新鄉(xiāng)賢治村、新青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)的地方經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)越來越多的經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任村干部、投身村莊治理的現(xiàn)象。有學(xué)者將近年來東部沿海農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)精英任職村干部的現(xiàn)象概括為“能人治村”。[1]（p59）這對于鄉(xiāng)村形成結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

在皖南鄉(xiāng)村調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，能人治村也越來越成為中西部鄉(xiāng)村的一種普遍現(xiàn)象。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興對于實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。其中，人才振興是關(guān)鍵。在城鄉(xiāng)社會(huì)高速流動(dòng)、鄉(xiāng)村日益空心化的態(tài)勢下，如何吸引和支持各類精英能人返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)，是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)且迫切的問題。黨的二十大報(bào)告指出，要深入實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，引導(dǎo)廣大人才愛黨報(bào)國、敬業(yè)奉獻(xiàn)、服務(wù)人民。2024年中央一號文件提出，要壯大鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍，實(shí)施鄉(xiāng)村振興人才支持計(jì)劃，加大鄉(xiāng)村本土人才培養(yǎng)，有序引導(dǎo)城市各類專業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)服務(wù)。那么，在村干部薪資較低的情況下，能人選擇擔(dān)任村干部的動(dòng)力機(jī)制是什么？能人治村的行為特征和實(shí)踐效應(yīng)如何？如何進(jìn)一步提升能人治村的規(guī)范性？這構(gòu)成了本文的主要研究問題。因此，本研究基于皖南鄉(xiāng)村的田野調(diào)查，探討鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能人治村實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，提出“發(fā)展性治理”的分析概念，旨在為理解能人治村現(xiàn)象提供一個(gè)新的分析視角。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

學(xué)術(shù)界對于村干部這一群體形成了豐富的研究成果，既有關(guān)于能人治村的研究大致形成了以下三種研究進(jìn)路。一是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型論，即從制度結(jié)構(gòu)和家庭變革角度理解村干部回流的動(dòng)力機(jī)制與返鄉(xiāng)邏輯。不同于傳統(tǒng)時(shí)期的鄉(xiāng)賢士紳群體，當(dāng)前村莊治理能人產(chǎn)生的首要邏輯在于其現(xiàn)代化，也即民主化、法治化產(chǎn)生與運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，拓寬了村莊治理能人的產(chǎn)生渠道。[2]（p60）鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施為新型能人治村提供了時(shí)代機(jī)遇，促使村莊能人憑借資源稟賦、對行政權(quán)力的依附能力以及對政策資源的把控能力登上村治舞臺(tái)。[3]（p98）青年能人干部回流是契合孫輩撫育、贍養(yǎng)老人這一家庭基本需求的產(chǎn)物，緊密的代際分工和性別分工的家庭發(fā)展策略，為青年能人干部回流提供了托底機(jī)制。[4]（p101-110）二是經(jīng)營村莊論，即基于功能主義視角對能人治村的行為角色分析。能人當(dāng)選村干部后，往往將其先進(jìn)的經(jīng)營理念嵌入村莊治理，以企業(yè)化思維整合開發(fā)村莊可利用資源，建構(gòu)起獨(dú)特的治村模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體性發(fā)展。[5]（p117）從行為取向上看，能人治村具有更強(qiáng)的發(fā)展導(dǎo)向；從治理邏輯來看，能人在治村過程中能夠兼顧村莊社會(huì)需求，積極回應(yīng)村民訴求。[6]（p135）此時(shí)，能人村干部既是村莊的當(dāng)家人，也是政府在基層的代理人，游走于市場、政府、村莊之間，整合各種資源。[7]（p75）三是分利秩序論，即從批判性視角考察能人治村的實(shí)踐效應(yīng)和運(yùn)作困境。雖然能人治村能夠優(yōu)化村莊治理體系，提升村莊治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，但更多研究關(guān)注到了能人治村可能帶來的負(fù)面影響。能人治村有可能使村級治理在權(quán)威結(jié)構(gòu)、資源配置和利益攫取等方面呈現(xiàn)出寡頭特征，消解村級治理的基本目標(biāo)。[8]（p120-126）并且經(jīng)濟(jì)能人因其私人能力強(qiáng)大，利用與精英結(jié)成權(quán)力的利益之網(wǎng)共同謀利，帶來基層權(quán)力失控及治理合法化危機(jī)。[9]（p97）由此帶來的干群關(guān)系不融洽等因素導(dǎo)致村干部無力充當(dāng)國家與村民之間的連接者，形成“雙重角色”的弱化狀態(tài)，村干部成為“漁利者”。[10]（p69-73）

既有關(guān)于能人治村的研究為理解新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的人才振興提供了更清晰的圖景，也為理解能人村干部群體的行動(dòng)邏輯帶來了有益見解，但依然存在可進(jìn)一步擴(kuò)展的空間。一方面，在研究背景上，既有研究將能人治村的出現(xiàn)多置于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，從整體層面?zhèn)戎貙?jīng)濟(jì)能人的研究，而忽視了鄉(xiāng)村振興時(shí)期的社會(huì)背景。目前，項(xiàng)目制已成為國家資源輸入農(nóng)村的重要方式和一種新的國家治理體制，[11]（p113-130）也構(gòu)成了理解能人治村行動(dòng)邏輯的重要出發(fā)點(diǎn)。但學(xué)術(shù)界對于項(xiàng)目進(jìn)村中村治主體的變化和行為邏輯缺乏關(guān)注。另一方面，在研究視角上，發(fā)展視角與治理視角相分離。既有研究或多從經(jīng)營村莊的角度分析能人實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)制，或從治理實(shí)踐角度關(guān)注能人治村的行為特征和可能后果，而沒能將能人治村和鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)聯(lián)起來，從而對能人治村的行動(dòng)邏輯解釋力不足。有鑒于此，本文將基于筆者2024年1月在皖南鄉(xiāng)村的田野調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)營村莊的基礎(chǔ)上，提出“發(fā)展性治理”概念，將鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理勾連起來，以此形成相應(yīng)分析框架，來解釋鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能人治村實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，分析項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下能人治村的實(shí)踐樣態(tài)、動(dòng)力機(jī)制和實(shí)踐效應(yīng)。

（二）分析框架

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)使下，地方政府的經(jīng)營行為取向經(jīng)歷了從“經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“經(jīng)營土地”“經(jīng)營城市”到“經(jīng)營村莊”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營行為的運(yùn)作邏輯是與政策變遷相互影響下的路徑變遷，使得基層政權(quán)的經(jīng)營行為具有深厚的“政治—經(jīng)濟(jì)”底蘊(yùn)。[12]（p33-44）在項(xiàng)目下鄉(xiāng)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多元激勵(lì)下借助項(xiàng)目進(jìn)村的形勢要求，集中體制內(nèi)資源打造某個(gè)村莊，通過涉農(nóng)資金的集中供給實(shí)現(xiàn)村莊升值，進(jìn)而滿足自身利益，即所謂的“經(jīng)營村莊”。[13]（p41）學(xué)者將經(jīng)營村莊主體的關(guān)注點(diǎn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移到村級組織層面，開始研究項(xiàng)目進(jìn)村和鄉(xiāng)村振興背景下的能人村干部角色和行為特征變化，分析其經(jīng)營村莊行為特征。在項(xiàng)目進(jìn)村過程中，村干部的人群構(gòu)成、所扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任也發(fā)生了新的變化。能人村干部成為村莊的經(jīng)營者，這一群體通常有一定財(cái)力和政策洞察力，并且有對內(nèi)擺平的能力和良好的威信。[14]（p35）能人村干部將經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中的經(jīng)營理念引入到村莊治理領(lǐng)域，并以經(jīng)營村莊為村莊治理的核心理念。在經(jīng)營的導(dǎo)向下，能人村干部在村莊資源利用、村級事務(wù)處理、干部關(guān)系建構(gòu)和干群關(guān)系維系等方面呈現(xiàn)出策略性行為，其經(jīng)營行為指向村莊既有的治理資源和國家輸入的項(xiàng)目資源。[15]（p67）整體而言，返鄉(xiāng)能人的經(jīng)營行為可能盤活集體資產(chǎn)，增進(jìn)村民的福利，但也存在經(jīng)營失敗風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁和村莊公共性消散的隱患，一些返鄉(xiāng)能人易為項(xiàng)目利益俘獲，建構(gòu)起少數(shù)人主導(dǎo)的分利秩序。[16]（p7-17）

“經(jīng)營村莊”為理解項(xiàng)目進(jìn)村背景下的能人治村提供了一種新的分析視角，捕捉到了鄉(xiāng)村發(fā)展與村莊治理的新趨勢和特征。但遺憾的是，這一概念多將關(guān)注點(diǎn)放在村干部對政府項(xiàng)目本身和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營過程層面，聚焦分析經(jīng)濟(jì)能人以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、壯大村莊財(cái)政，即其“經(jīng)營”內(nèi)涵更多帶有經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場“成本—收益”色彩，降低了對村干部經(jīng)營村莊的治理內(nèi)涵和治理機(jī)制的分析。項(xiàng)目下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村發(fā)展需要良好的治理基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷也會(huì)直接帶來利益結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，帶來村莊內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)與樣態(tài)轉(zhuǎn)變。因此，探析能人治村的動(dòng)力機(jī)制需要關(guān)注到鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系。在“經(jīng)營村莊”的基礎(chǔ)上，本文提出“發(fā)展性治理”分析概念。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施階段，基層政府正在通過村級治理任務(wù)的安排和治理項(xiàng)目在村域的精準(zhǔn)投放來推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[17]（p66-75）企業(yè)經(jīng)營的理念與營運(yùn)方式運(yùn)用于村莊治理中，發(fā)展和壯大村莊經(jīng)濟(jì)成為村莊治理的主要任務(wù)，村莊治理變得不再是單一的行政化手段，而是更具經(jīng)營性意味。[18]（p93-100）這對中國的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了一定的影響，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)型能人成為村莊的治理主體，經(jīng)濟(jì)型治理手段成為村莊的治理方式，經(jīng)濟(jì)與政治的互相嵌入成為村莊治理的機(jī)制，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為鄉(xiāng)村治理的主要目標(biāo)。[19]（p114-152）發(fā)展型治理內(nèi)蘊(yùn)著治理與發(fā)展的有效耦合，既表明治理的生活秩序維持，也凸顯村莊的生產(chǎn)邏輯和經(jīng)營性。[20]（p93）

因此，治理和發(fā)展關(guān)系的對立和統(tǒng)一是發(fā)展性治理的理論基礎(chǔ)?；诖?，形成了本文分析框架，如圖1所示。在本文中，發(fā)展性治理是指在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢和治理格局要求能人擔(dān)任主職干部職務(wù)，由此在政治空間、社會(huì)基礎(chǔ)和內(nèi)生動(dòng)力三個(gè)層面，為能人治村提供了充足動(dòng)力。能人村干部將推動(dòng)項(xiàng)目有效落地和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展作為目標(biāo)，以現(xiàn)代化管理理念來化解由發(fā)展產(chǎn)生的治理事務(wù)，在村級組織架構(gòu)和鄉(xiāng)村治理方式上，形成了相應(yīng)的變革。由此，能人治村的實(shí)踐可能產(chǎn)生分利秩序、治理懸浮和難以持續(xù)的問題。本文拓展了“經(jīng)營”的社會(huì)學(xué)內(nèi)涵，“經(jīng)營”并非強(qiáng)調(diào)村干部在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接經(jīng)營活動(dòng)，而是更強(qiáng)調(diào)村干部為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展所展開的博弈行動(dòng)、關(guān)系協(xié)調(diào)和治理實(shí)踐。項(xiàng)目下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村發(fā)展重塑了鄉(xiāng)村治理任務(wù)和治理樣態(tài)，為能人進(jìn)入村級組織提供了多重空間，這成為本文理解當(dāng)前能人治村動(dòng)力機(jī)制的分析框架。

三、項(xiàng)目下鄉(xiāng)下能人治村的行為特征

S鎮(zhèn)位于安徽省宣城市，是一座歷史悠久的千年古鎮(zhèn)，也是全國特色景觀旅游名鎮(zhèn)、文明鎮(zhèn)和生態(tài)鎮(zhèn)，有著良好的自然生態(tài)資源稟賦，地理區(qū)位優(yōu)勢明顯。因而，近年來地方政府致力于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，投入大量資金和項(xiàng)目對村莊進(jìn)行升級打造，以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Q村位于S鎮(zhèn)的東南部，下轄12個(gè)自然村，戶籍人口3300余人，以山地丘陵地貌為主，林地多、耕地少，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，有著較為豐富的旅游資源。Q村一直是鎮(zhèn)里的明星村，也是鎮(zhèn)政府重點(diǎn)打造的村莊之一，先后獲得了“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”“國家森林鄉(xiāng)村”“中國鄉(xiāng)村旅游模范村”等多項(xiàng)榮譽(yù)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和與之伴隨的項(xiàng)目下鄉(xiāng)帶來了鄉(xiāng)村政治格局的調(diào)整，越來越多的能人開始進(jìn)入村級組織并擔(dān)任主職干部。能人進(jìn)入村兩委班子后，鄉(xiāng)村發(fā)展理念、治理事務(wù)、村級組織架構(gòu)和治理方式發(fā)生了變化。能人治村的實(shí)踐形式表現(xiàn)為經(jīng)營理念市場化、村級組織公司化和治理方式人格化。2024年1月，筆者所在團(tuán)隊(duì)在Q村進(jìn)行了為期14天的田野調(diào)查。圍繞鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民生活狀況等議題，我們對村兩委班子成員、村民小組長、企業(yè)家、普通村民等不同群體進(jìn)行了深度訪談，訪談資料的編碼規(guī)則為訪談對象+訪談日期，還走訪了鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、鄉(xiāng)村振興辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心等職能部門，收集到了豐富的關(guān)于項(xiàng)目下鄉(xiāng)與能人治村的經(jīng)驗(yàn)材料和典型案例?；诖?，我們首先分析項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下能人治村的行為特征和實(shí)踐樣態(tài)。

（一）項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下的治理精英更替

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革使國家和農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，稅費(fèi)改革通過取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付，力圖將國家與農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系。[21]（p35）與之伴隨的是，國家開始以項(xiàng)目制的方式向鄉(xiāng)村輸送大量的資源，以加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)保障體系建設(shè)，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要支撐力量。S鎮(zhèn)地處皖南山區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高。2007年Q村三個(gè)自然村合并后形成了新的村兩委班子，在第一任村黨支部書記的爭取下，各種項(xiàng)目資源也開始進(jìn)入村莊，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌得到極大的提升與改善。鄉(xiāng)村的政治格局也隨著各種項(xiàng)目進(jìn)入而隨之調(diào)整，各種能人開始進(jìn)入村級組織，參與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)與公共事務(wù)治理。

如表1所示，稅費(fèi)改革后，Q村的主職村干部雖然幾經(jīng)變動(dòng)，但經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任村干部的趨勢越來越明顯，并且呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是在性別結(jié)構(gòu)上，村支書、主任、副主任等主要職位往往由男性擔(dān)任，這與東部發(fā)達(dá)地區(qū)村干部的女性化趨勢有著明顯區(qū)別。雖然Q村最新一屆兩委班子的男女比為3∶3，但并未改變職務(wù)分配的性別格局。這是因?yàn)猷l(xiāng)村發(fā)展以及項(xiàng)目下鄉(xiāng)的治理任務(wù)通常需要男性來承擔(dān)。二是在年齡結(jié)構(gòu)上，稅費(fèi)改革時(shí)期擔(dān)任主職村干部的年齡大致在45—50歲之間，而鄉(xiāng)村振興時(shí)期主職村干部的年輕化趨勢逐漸明顯，并且進(jìn)入村級組織工作的時(shí)間不斷縮短。三是主職村干部通常有著豐富的職業(yè)經(jīng)歷和市場閱歷。他們進(jìn)入村級組織前或已經(jīng)在市場工作過，或者直接經(jīng)營著工廠、企業(yè)、酒店，早已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且擔(dān)任村干部之后依然在繼續(xù)經(jīng)營著自己的產(chǎn)業(yè)，由此村干部的兼業(yè)化現(xiàn)象明顯。四是政府項(xiàng)目大量進(jìn)入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展成為Q村的主要任務(wù)，村莊建設(shè)取得了很大成就，而這與能人村干部治村密切相關(guān)。此外，在村莊治理單元下沉趨勢下，Q村村民小組長也大部分由經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任，他們也各自經(jīng)營著自己的產(chǎn)業(yè)。由此觀之，能人治村在皖南鄉(xiāng)村成為一種較為普遍的趨勢。能人村干部的內(nèi)涵也發(fā)生了變化：從以往的道德權(quán)威、高社會(huì)聲望者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛兄S富市場經(jīng)歷和資源稟賦的經(jīng)濟(jì)能人。這些特征也成為能人經(jīng)營村莊與治村實(shí)踐的基礎(chǔ)。

（二）經(jīng)營村莊與能人治村實(shí)踐形式

能人進(jìn)入村兩委班子后，鄉(xiāng)村發(fā)展理念和治理事務(wù)發(fā)生了變化，開始將村莊建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)提升及產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為中心任務(wù)，經(jīng)營村莊以及解決連帶的治理問題也成為主要工作。在鄉(xiāng)村發(fā)展理念、中心任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)和治理方式上，能人治村的實(shí)踐形式都呈現(xiàn)出新的樣態(tài)。具而言之，伴隨著各種項(xiàng)目資源的下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村治理的中心任務(wù)圍繞項(xiàng)目獲取和實(shí)施展開，村兩委班子內(nèi)部形成了明晰的權(quán)責(zé)分工和經(jīng)營模式，人格化治理和經(jīng)營村莊內(nèi)部各種關(guān)系成為能人治村的主要方式。

首先，在鄉(xiāng)村發(fā)展理念上，向上級政府爭取資源項(xiàng)目和盤活村莊既有資源，成為能人治村的中心任務(wù)。2007年Q村三個(gè)自然村合并時(shí)，在行政村層面，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，甚至帶有許多負(fù)債。在此背景下，第一任村黨支部書記當(dāng)選后確立的首要治村任務(wù)便是爭取各種項(xiàng)目資源，開展村莊建設(shè)。在其擔(dān)任村黨支部書記的十年期間，憑借個(gè)人能力與社會(huì)關(guān)系，先后向政府共爭取到了8000多萬元項(xiàng)目資金，用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危房改造工程以及部分自然村集中搬遷工程。經(jīng)過多年的建設(shè)，Q村一度成為區(qū)里的明星村，獲得了許多國家、省市級的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。在此基礎(chǔ)上，2014年開始，Q村著力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，引入社會(huì)資本打造運(yùn)營相關(guān)景點(diǎn)，鼓勵(lì)村民發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、餐飲等服務(wù)業(yè)，以促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Q村取得的這些發(fā)展成就都建立在主職村干部明晰的發(fā)展理念和經(jīng)營村莊意識(shí)的基礎(chǔ)上。村黨支部書記每年都會(huì)召開村兩委班子專題會(huì)議，制定詳細(xì)的村莊發(fā)展規(guī)劃，對村莊的土地使用、產(chǎn)業(yè)布局和資金使用等方面進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督考核。近年來，Q村計(jì)劃申請省級中心村、省級和美鄉(xiāng)村精品示范村等建設(shè)項(xiàng)目，將項(xiàng)目資金用于千畝茶園擴(kuò)展提升、主干道旅游沿線景觀提升和節(jié)點(diǎn)打造等方面，用三年時(shí)間將村莊打造成集古道觀光、特色高端民宿、休閑藝術(shù)文化于一體的特色鄉(xiāng)村休閑旅游基地。正如第一任村黨支部書記所言：“村莊發(fā)展規(guī)劃我們每年都必須要做，村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要村干部有能力，才能夠盤活資源。治理村莊就如同家庭和企業(yè)一樣，需要有想法、有頭腦，才能有發(fā)展、有收益?！保ㄔL談資料：A01-20240123）

其次，在村級組織結(jié)構(gòu)上，村兩委班子內(nèi)部形成了明晰的條線分工和權(quán)責(zé)分配，日常性治理事務(wù)與發(fā)展性治理事務(wù)分離，公司化運(yùn)作趨勢明顯。鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理內(nèi)容包括“政務(wù)”和“村務(wù)”兩個(gè)方面，前者指執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策規(guī)定的各項(xiàng)行政任務(wù)，后者指自主管理村莊公共事務(wù)。[22]（p13）作為村民自治性組織，村級組織治理的常規(guī)任務(wù)重點(diǎn)應(yīng)該是滿足村民的日常生活需求，提供保障性公共服務(wù)。但在鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的取向下，不僅要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，也需要處理由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的治理性任務(wù)。為了更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展，Q村的村兩委班子形成了清晰的條線分工和權(quán)責(zé)分配，以提升組織凝聚力。村支書、主任、副主任等主職村干部負(fù)責(zé)項(xiàng)目爭取、村莊規(guī)劃、關(guān)系協(xié)調(diào)等與鄉(xiāng)村發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)，其他村干部則負(fù)責(zé)處理與村民日常生活相關(guān)的常規(guī)性事務(wù)。班子成員內(nèi)部形成了相應(yīng)的社會(huì)性別分工，民政、宣傳、財(cái)務(wù)這些條線工作往往主要由女性村干部負(fù)責(zé)，男性村干部則致力于資源配置、項(xiàng)目整合等村莊經(jīng)營性事務(wù)。為了優(yōu)化村級組織結(jié)構(gòu)和更好地處理鄉(xiāng)村發(fā)展性治理事務(wù)，2021年村兩委班子換屆后，Q村還返聘了原來的村支書繼續(xù)在村里工作，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)矛盾關(guān)系。Q村有明確的發(fā)展目標(biāo)，將主要任務(wù)放在集體經(jīng)濟(jì)增長上，村兩委班子內(nèi)部形成了明確的事務(wù)分工，圍繞項(xiàng)目運(yùn)作展開工作，并且有著細(xì)致的考核標(biāo)準(zhǔn)。可見，村級組織的規(guī)范化、經(jīng)營性和公司化程度在不斷提高，圍繞鄉(xiāng)村發(fā)展成為一種緊密的任務(wù)共同體。

最后，在治理方式上，人格化治理和關(guān)系經(jīng)營成為能人治村的主要方式。在中國鄉(xiāng)村社會(huì)和治理傳統(tǒng)中，從來不缺乏噓寒問暖、人情往來等情感因素。黨的群眾路線要求從群眾中來，到群眾中去，密切與群眾的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的便是一種人格化的聯(lián)系機(jī)制。人格化治理雖然并不是特殊現(xiàn)象，但在現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展中的重要性與作用更為凸顯。密集的政府項(xiàng)目下鄉(xiāng)和外來資本的進(jìn)入必然會(huì)激活村里的利益關(guān)系。原本無人打理的茶園、荒蕪的田地，一下子邊界變得清晰起來。由此引發(fā)村民之間、村民與外來資本之間、村民與村干部之間、村民與地方政府之間的矛盾沖突。此時(shí)，要想實(shí)現(xiàn)政府項(xiàng)目的有效落地和市場資本順利進(jìn)入村莊，必須化解這些矛盾沖突，提供相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。由此，協(xié)調(diào)各方關(guān)系、化解矛盾沖突成為村干部的主要工作。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，村干部很多時(shí)候并不能很順利處理，也并非能夠完全按照法治思維來解決。此時(shí)，他們往往需要利用各種非正式關(guān)系、人情、面子，來化解矛盾、完成工作。正如Q村前任副書記所總結(jié)的，“村干部工作要靠感情、威信和實(shí)力，就像一把鑰匙開一把鎖，做村民的工作關(guān)鍵在于通過各種關(guān)系找到能夠做通他工作的人”（訪談資料：A02-20240117）。這樣的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)人物可能是村民小組長，可能是各種親朋好友，也可能是與其有直接利益關(guān)系的人。因而鄉(xiāng)村治理的方式需要隨之調(diào)整。這便要求村干部不斷建立和維系與不同群體的社會(huì)關(guān)系?！摆s人情”便成為村干部的必需工作，以此增加與村民間的交往頻率和情感聯(lián)系。盡力去幫助有需求的村民，讓其感到“虧欠”，也成為村干部開展工作的重要方式。這種權(quán)力關(guān)系的非正式運(yùn)作和人格化治理是對正式治理體系的補(bǔ)充，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

四、發(fā)展性治理：能人治村的動(dòng)力機(jī)制

從上述可見，能人治村呈現(xiàn)出不同的實(shí)踐樣態(tài)。那么，能人治村的動(dòng)力機(jī)制何在？從發(fā)展性治理視角分析可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村發(fā)展取向?yàn)槟苋酥未逄峁┝苏慰臻g，由發(fā)展帶來的治理事務(wù)為能人治村提供了社會(huì)基礎(chǔ)，并且能人治村具有內(nèi)生動(dòng)力和自洽邏輯。

（一）發(fā)展型村莊：能人治村的政治空間

能人進(jìn)入村級組織，首先與政策空間相關(guān)。近年來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民美好生活需要的重要性，推出了一系列促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為提升農(nóng)村自身造血能力、帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富的著力點(diǎn)；在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，產(chǎn)業(yè)興旺則是解決農(nóng)村諸多問題的前提和基石。因而，建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為地方政府的重要工作。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的任務(wù)導(dǎo)向下，基層政府成為一種“謀利型政權(quán)”經(jīng)營者。[23]（p21）S鎮(zhèn)是一個(gè)傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃受到限制，工業(yè)發(fā)展空間有限，城市政府對鄉(xiāng)村地區(qū)的反哺能力較弱，但具有歷史古鎮(zhèn)、自然風(fēng)光等資源稟賦。同樣，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入十分有限，山林多而耕地少。在這種情況下，“如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、怎樣經(jīng)營好村莊”既是上級政府的期望，也是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)迫切問題。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和工業(yè)都無法成為促進(jìn)地方發(fā)展的主要力量時(shí)，鄉(xiāng)村旅游業(yè)成為山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突破口和著力點(diǎn)。在發(fā)展全域旅游熱潮下，Q村發(fā)展旅游業(yè)有著現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)條件。如前所述，該村具有豐厚的自然資源稟賦，同時(shí)受益于地理區(qū)位優(yōu)勢和交通的便捷性，使得鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有著廣闊的市場。所以，Q村確定了“休閑農(nóng)業(yè)＋觀光旅游”的發(fā)展思路。近年來，村兩委班子致力于打造各種景點(diǎn)，進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建各種特色民宿和采摘園，引進(jìn)各類社會(huì)資本，盤活村莊既有資源，促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。

Q村可以稱之為是一種“發(fā)展型村莊”。村莊和地方政府之間是一種相互依賴關(guān)系：村莊發(fā)展依賴由地方政府掌控的資源，需要后者的政策保障和資源傾斜；而在政治錦標(biāo)賽中，地方政府則高度依賴村莊績效，需要村莊來完成績效考核任務(wù)。[24]（p99）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是村莊目前的迫切要求，也成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量和載體。這則要求村干部具備很強(qiáng)的鏈接外部資源和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)合的能力。對外而言，在項(xiàng)目申請、運(yùn)作以及籌措項(xiàng)目配套資金等環(huán)節(jié)，都需要村干部充分利用血緣、親緣和地緣等傳統(tǒng)村莊文化網(wǎng)絡(luò)和村莊人力資源優(yōu)勢跑項(xiàng)目、運(yùn)作項(xiàng)目。[25]（p92-98）對內(nèi)而言，村干部需要有超前的發(fā)展理念、市場競爭意識(shí)和項(xiàng)目執(zhí)行能力，也要有足夠的社會(huì)聲望、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)保持社會(huì)穩(wěn)定。這便對村干部的任職標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人能力提出了很高的要求。第一任村黨支部書記坦言道：“我們村剛合并時(shí)村里矛盾大，一開始鎮(zhèn)政府不愿意把新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目放到我們村，怕完不成，我向鎮(zhèn)書記簽了軍令狀后，才拿到建設(shè)項(xiàng)目，并且前期私人墊資進(jìn)行建設(shè)。后面政府各種項(xiàng)目多了，但競爭也大，也要向上面爭取，不然那么多村子放哪里不是放，領(lǐng)導(dǎo)憑什么給你。”（訪談資料：A01-20240123）Q村第一任書記便被譽(yù)為“第一批敢吃螃蟹的人”。

在村級治理行政化成為中西部農(nóng)村地區(qū)治理改革的趨勢下，[26]（p32-40）地方政府對村干部的任職要求也發(fā)生了相應(yīng)變化，傾向于動(dòng)員村莊經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任主職村干部職務(wù)。安徽省政府在最新一屆村居兩委干部換屆中明確提出，要著眼事業(yè)需求，注重選優(yōu)配強(qiáng)，拓寬選人視野，通過從本地致富能手中選拔，從外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)高校畢業(yè)生中回引，從機(jī)關(guān)企事業(yè)單位退居二線或退休公職人員中回請等方式，千方百計(jì)選好人、用準(zhǔn)人。此時(shí)，有過豐富的市場經(jīng)歷、接受過較高教育，或是正在經(jīng)營企業(yè)的各種經(jīng)濟(jì)能人凸顯，契合了這樣的要求。2021年Q村兩委換屆時(shí)，S鎮(zhèn)黨委書記憑借師生關(guān)系先后多次動(dòng)員其經(jīng)營企業(yè)的學(xué)生回村擔(dān)任書記、村民小組長等職務(wù)，助力鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。由此可見，在大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的目標(biāo)下，各種建設(shè)項(xiàng)目不斷進(jìn)入村莊，地方政府和鄉(xiāng)村社會(huì)本身發(fā)展都需要能人力量的支持。村干部需要具備向上級政府爭取資源項(xiàng)目和順利完成項(xiàng)目落地的能力，并組建起一支具備較強(qiáng)凝聚力和穩(wěn)定性的組織隊(duì)伍，這都與村干部的個(gè)人實(shí)力和社會(huì)關(guān)系密切相關(guān)。能人治村契合了地方發(fā)展主義訴求，從而村莊發(fā)展階段和政策支持都為皖南鄉(xiāng)村的能人治村提供了政治合法性。

（二）發(fā)展性治理：能人治村的社會(huì)基礎(chǔ)

從理論意義上而言，治理與發(fā)展的關(guān)系實(shí)質(zhì)是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的關(guān)系，其關(guān)系自身內(nèi)含著既對立又統(tǒng)一的邏輯。發(fā)展為治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身所具有的外部性會(huì)對自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生影響，帶來相關(guān)的治理問題。[27]（p97）不同歷史發(fā)展階段下鄉(xiāng)村治理的任務(wù)具有差異性，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向帶來了鄉(xiāng)村治理任務(wù)的變革，為能人治村提供了社會(huì)基礎(chǔ)。在集體化和改革開放初期，皖南地區(qū)鄉(xiāng)村雖然致力于發(fā)展與毛竹相關(guān)的造紙業(yè)、竹板加工業(yè)，但彼時(shí)村干部的工作主要集中在農(nóng)業(yè)稅收和計(jì)劃生育兩方面，無需承擔(dān)過多行政性治理任務(wù)。目前鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，則涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、運(yùn)營維護(hù)等諸多方面，以及協(xié)調(diào)由此產(chǎn)生的許多不同主體間關(guān)系，都需要得到村民的配合支持。尤其是資本下鄉(xiāng)和項(xiàng)目進(jìn)村激活了農(nóng)民之間的利益關(guān)系，引起了利益格局調(diào)整，甚至出現(xiàn)了許多“釘子戶”。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格如何確定、村莊建設(shè)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何劃定，以及誰能優(yōu)先享受資本下鄉(xiāng)帶來的好處等等，一系列問題隨之凸顯，由此引發(fā)諸多矛盾沖突?；鶎诱拖锣l(xiāng)企業(yè)通常不會(huì)直接面對農(nóng)民，他們與村干部之間形成了一種“委托—代理”的關(guān)系，往往需要村干部來協(xié)調(diào)村莊中的各種關(guān)系、處理矛盾糾紛、滿足民眾的利益關(guān)切，以確保項(xiàng)目順利施行。此時(shí)，鄉(xiāng)村治理的任務(wù)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，村干部的治理工作重心隨之放在這些方面。

面對村里的利益關(guān)系和矛盾沖突，村干部很多時(shí)候并非能夠完全按照法治思維和規(guī)則意識(shí)來解決。在中國的鄉(xiāng)土社會(huì)中，他們往往需要利用各種人情、面子、關(guān)系和感情，來發(fā)動(dòng)群眾、化解矛盾、完成工作。由此，經(jīng)營性治理工作需要村干部具有很強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠找到各種關(guān)系的連接點(diǎn)，平衡各種利益關(guān)系，擺平各種矛盾沖突，進(jìn)而為鄉(xiāng)村發(fā)展提供良好的治理基礎(chǔ)。這便要求村干部必須由能人來擔(dān)任。主職村干部也往往是從村里的大姓中產(chǎn)生，具有較強(qiáng)的家族網(wǎng)絡(luò)支持，能夠獲得大部分村民的信任和認(rèn)可。例如，2018年Q村引進(jìn)了一家旅游開發(fā)公司計(jì)劃投資1.8億資金對村莊進(jìn)行升級打造，流轉(zhuǎn)了800余畝的茶園和山林進(jìn)行開發(fā)，但流轉(zhuǎn)價(jià)格引起了部分村民的不滿，先后多次調(diào)解無效，2022年部分村民先后上訴，越級信訪。這導(dǎo)致時(shí)任年輕的村黨支部書記不得不主動(dòng)辭職，而新任村黨支部書記上臺(tái)后憑借自身關(guān)系平息了信訪矛盾。“新任書記和上訪的三個(gè)人中一個(gè)是表舅關(guān)系、一個(gè)是姑爺關(guān)系，還有一個(gè)和他的妻子是鄰居，并且新書記的父親原來就是村里的老書記，原來的書記不強(qiáng)硬所以搞不定，要是換成另外任何人都難做這件事的工作。”（訪談資料：A04-20240124）可見，由發(fā)展帶來的諸多治理任務(wù)需要發(fā)揮村干部的個(gè)人能力和社會(huì)關(guān)系，而這些私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既可能是親戚關(guān)系、鄰里關(guān)系，也可能是利益關(guān)系。同時(shí)，這也要求村干部去不斷建立和維系與不同主體的社會(huì)關(guān)系，通過“趕人情”等方式增加與村民間的情感關(guān)系。

概而言之，由鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的治理任務(wù)變革也對村干部這一群體的個(gè)人能力要求提高。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展下的項(xiàng)目下鄉(xiāng)引發(fā)了村莊利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，催生了許多矛盾沖突，在地方政府“不出事”的行政邏輯下，要求村干部在實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)就地化解這些矛盾。項(xiàng)目下鄉(xiāng)也需要嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的宗族結(jié)構(gòu)、地方文化和情理網(wǎng)絡(luò)，由鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的治理問題從而為能人治村提供了社會(huì)合法性。這與東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部治村樣態(tài)形成了鮮明對比。在上海市郊區(qū)鄉(xiāng)村調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)生了明顯的生活化轉(zhuǎn)向。大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村治理的任務(wù)設(shè)置和村干部精力分配，主要集中在諸如生活服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、娛樂休閑等與農(nóng)民日常生活緊密相關(guān)的民生事項(xiàng)上，村干部的女性化、年輕化和職業(yè)化趨勢更為明顯，[28]（p77-78）這與村級組織發(fā)展權(quán)上移、治理任務(wù)下沉密切相關(guān)。皖南鄉(xiāng)村正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處理由此帶來的治理事務(wù)，成為村級組織的主要任務(wù)。因而，能人治村和村干部兼業(yè)化現(xiàn)象突出，經(jīng)營村莊、經(jīng)營關(guān)系和人格化治理隨之成為皖南鄉(xiāng)村治理的主要特征。

（三）能人治村的內(nèi)生動(dòng)力與自洽邏輯

皖南鄉(xiāng)村村干部的薪資待遇較低，主職村干部的工資每月3600元左右，其他村干部工資每月則在3000元左右。這雖然能達(dá)到當(dāng)?shù)氐钠骄劫Y水平，但對于一個(gè)能人來說卻遠(yuǎn)低于從事其他職業(yè)的收入。如果說能夠?qū)崿F(xiàn)“家庭工作兩相顧”成為皖南農(nóng)村女青年長期、穩(wěn)定參與鄉(xiāng)村公務(wù)的重要優(yōu)勢，[29]（p34-46）那么，在僅僅依靠村干部薪資難以養(yǎng)家糊口的情況下，男性經(jīng)濟(jì)能人選擇擔(dān)任村干部、參與村莊治理的積極性何在？其內(nèi)生動(dòng)力和自洽邏輯是什么？在鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下，從村干部自身角度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，能人治村大致存在經(jīng)濟(jì)利益獲取和社會(huì)資本培育雙重考量。因此，盡管村干部的薪資待遇低、聲譽(yù)激勵(lì)下降，但依然存在很大吸引力。

一方面，項(xiàng)目下鄉(xiāng)為能人村干部提供了經(jīng)濟(jì)利益獲取空間。項(xiàng)目下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展必然需要進(jìn)行大量工程建設(shè)，這為村干部帶來了許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇。在項(xiàng)目制管理越來越規(guī)范化的趨勢下，雖然村干部謀利和尋租的空間大大減少，但村級組織對于由此分解的各種小型項(xiàng)目實(shí)施仍然具有一定裁量權(quán)。皖南鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)關(guān)系并不緊密，城市政府對鄉(xiāng)村社會(huì)的支配程度低，為了更好地因地制宜實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展，地方政府也賦予了村級組織很大的自主空間。從前述可見，當(dāng)?shù)氐拇甯刹看蟛糠痔幱诩鏄I(yè)化狀態(tài)，有著各自的副業(yè)，并沒有完全實(shí)現(xiàn)村干部職業(yè)化。這些副業(yè)可能是在村里開酒店、經(jīng)營民宿，也可能是承包工程、開建材公司。如此，村莊許多工程的實(shí)施直接由村干部或其親屬承包，而鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展也能為能人村干部的酒店民宿帶來許多客流量，這都為地方政府默許。例如，Q村在打造省級中心村項(xiàng)目時(shí)需要將原本分散的墳?zāi)菇y(tǒng)一安置，進(jìn)行公墓建設(shè)，這個(gè)工程便承包給一位年輕村民小組長來做，其要求是順利完成遷墳工作。另外，村黨支部書記和一位村民小組長則計(jì)劃合資建設(shè)生態(tài)莊園，發(fā)展高端康養(yǎng)。政府的建設(shè)項(xiàng)目一定程度上相當(dāng)于為能人村干部的個(gè)人經(jīng)營提供了配套基礎(chǔ)。在“新代理人”的治理實(shí)踐中，援引村莊外部資源進(jìn)而分配現(xiàn)實(shí)利益，成為其主導(dǎo)邏輯。[30]（p167-191）可見，能人村干部在鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人利益與村莊利益的融合發(fā)展，從而達(dá)到自我經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一。

另一方面，村級組織工作有助于能人村干部建構(gòu)社會(huì)資本。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和各種資本下鄉(xiāng)催生了各種復(fù)雜的利益關(guān)系，村干部需要將大量精力用于同上級政府、企業(yè)家、村民等不同主體的溝通協(xié)商，而不再僅僅局限于同普通村民的日常性交往，這擴(kuò)大了他們的社會(huì)交往范圍。能人雖然通常具有較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但在處理各種發(fā)展性治理事務(wù)之中有助于能人村干部社會(huì)資本的擴(kuò)大化。進(jìn)入村級組織后，主職干部的關(guān)系經(jīng)營行為大為增加，Q村主職干部不僅每年需要擺春酒宴請村內(nèi)各行各業(yè)的新鄉(xiāng)賢，也需要主動(dòng)參與村莊中的各種人情往來。更為重要的是，村級組織工作不僅能夠提升社會(huì)地位，而且能夠獲得政治資本。在鄉(xiāng)村發(fā)展和治理中，主職村干部同基層政府各組織部門的聯(lián)系更加密切，這種政治資源的培育是其他職業(yè)難以實(shí)現(xiàn)的。對于表現(xiàn)優(yōu)秀的村黨支部書記而言，能夠獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制、推薦考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的上升機(jī)會(huì)。Q村副主任是一名90后，先后在宣城、寧波等地方做生意，2020年通過鎮(zhèn)政府招考進(jìn)入村兩委班子工作，目前投資了兩家酒店，開著一家廣告公司。當(dāng)被問及為何不擴(kuò)大自己的產(chǎn)業(yè)而選擇進(jìn)入村兩委班子工作時(shí)，他明確說道：“到村里工作主要是為了鍛煉自己，平臺(tái)不同，接觸的人也不同，村干部能夠和政府以及不同的人打交道，自己的生意不管怎么做都需要得到政府支持?！保ㄔL談資料：A06-20240116）可見，村級組織工作中的關(guān)系經(jīng)營既是項(xiàng)目資源獲取、鄉(xiāng)村治理和村莊建設(shè)的需要，但這些公共關(guān)系也有可能轉(zhuǎn)化為能人村干部的個(gè)人關(guān)系，從而有助于其自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益獲取。此時(shí)，這也成為能人治村的主要目的之一。

五、能人治村的實(shí)踐效應(yīng)

在鄉(xiāng)村年輕勞動(dòng)力外流和常住人口老齡化的趨勢下，由誰來擔(dān)任村干部是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)且重要的問題。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目下鄉(xiāng)，為皖南鄉(xiāng)村的能人治村提供了政治空間、社會(huì)基礎(chǔ)和內(nèi)生動(dòng)力。能人治村不僅有助于解決村級組織隊(duì)伍建設(shè)的難題，也有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。在鄉(xiāng)村發(fā)展和項(xiàng)目下鄉(xiāng)的社會(huì)背景下，能人治村雖不乏個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)與村莊社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一，但也可能出現(xiàn)諸多非預(yù)期后果，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，鄉(xiāng)村發(fā)展的分利秩序。村干部的事務(wù)多而薪資少，情懷并不能完全構(gòu)成能人治村的吸引點(diǎn)，利益關(guān)系才是真正的考量。鄉(xiāng)村發(fā)展性治理任務(wù)需要發(fā)揮村干部的非正式關(guān)系，但這種私人關(guān)系的運(yùn)作也會(huì)消解村莊公共規(guī)則。當(dāng)村干部的個(gè)人利益與村莊公共利益混合在一起時(shí)，便為其謀取自身利益提供了操作空間和可能性，甚至可能產(chǎn)生尋租行為。例如，在資源分配上，村干部或其親屬直接承接了許多旅游建設(shè)的項(xiàng)目工程，從中獲益；村干部也會(huì)利用各種政策契機(jī)為自己的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營做配套基礎(chǔ)。普通村民往往難以獲得這些機(jī)會(huì)，在各種發(fā)展項(xiàng)目中真正獲益有限，如此便重構(gòu)了鄉(xiāng)村的利益秩序，形成了精英俘獲，加劇了村莊的社會(huì)分化程度。能人村干部的私人關(guān)系滲透至鄉(xiāng)村公共事務(wù)時(shí)，便對村干部個(gè)人品性和規(guī)則意識(shí)提出了很高要求。在“市場—經(jīng)濟(jì)”和“政治—政績”的經(jīng)營邏輯下，能人村干部既有可能成為村莊利益的代理人，也有可能成為自我利益的謀取者。由此蠶食、耗散著國家資源和地方資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”。[31]（p95-120）目前，Q村鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際效益不佳，客流量極其有限，難以有效帶動(dòng)村莊發(fā)展和村民富裕。村莊引入外來資本流轉(zhuǎn)村莊茶園的費(fèi)用遠(yuǎn)低于農(nóng)戶自行采茶的收益，損害了普通村民的實(shí)際利益，引起了村民的強(qiáng)烈不滿。

其次，鄉(xiāng)村治理的懸浮困境。在鄉(xiāng)村發(fā)展背景下，能人村干部更多將精力分配在處理與項(xiàng)目建設(shè)密切相關(guān)的事務(wù)上，鄉(xiāng)村治理的任務(wù)隨之發(fā)生分異，能人村干部往往經(jīng)營著自己的產(chǎn)業(yè)。此時(shí)，如何協(xié)調(diào)行政性事務(wù)與自治性事務(wù)、個(gè)人利益與村莊發(fā)展之間的張力，成為能人治村不得不面對的難題。當(dāng)能人村干部聚焦于發(fā)展性治理任務(wù)時(shí)，則會(huì)偏離民眾的日常生活需求，導(dǎo)致干群關(guān)系的疏離，治理績效不佳。由此村民參與程度不足、村莊民主形式化成為項(xiàng)目制實(shí)踐中的主要特點(diǎn)。[32]（p72-78）更為重要的是，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展取向很大程度上是為了促進(jìn)城市中產(chǎn)階層的消費(fèi)，滿足城市中產(chǎn)階層對田園生活的向往，從而鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)不可避免地會(huì)迎合他們的品位與浪漫化想象。不論是從美觀、新奇，還是從規(guī)模化角度來說，鄉(xiāng)村景觀的規(guī)劃與建設(shè)都會(huì)盡量使其符合城市中產(chǎn)階層的美學(xué)。而過分迎合城市中產(chǎn)階層消費(fèi)需求帶來的對村莊大規(guī)模改造和過度開發(fā)，則會(huì)消解村莊原有的文化屬性，改變村民們原有生活形態(tài)與傳統(tǒng)習(xí)慣。藝術(shù)鄉(xiāng)村、高端康養(yǎng)這些建設(shè)并不必然契合當(dāng)?shù)孛癖姷纳盍?xí)慣，農(nóng)民成為被動(dòng)的接受者，從而這種鄉(xiāng)村發(fā)展與治理可能懸浮于農(nóng)民的日常生活和真正需求之上。

最后，能人治村的可持續(xù)問題。一方面，能人村干部能夠調(diào)動(dòng)大量社會(huì)關(guān)系化解由鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的諸多矛盾，但村民與能人村干部之間的權(quán)力關(guān)系是不對等的。普通村民往往會(huì)迫于各種人情、面子和關(guān)系，從而不得不改變自己的意愿，甚至做出犧牲，以配合村干部的工作。通過這樣的方式或許能夠?qū)崿F(xiàn)許多行政性目標(biāo)，但其穩(wěn)定性仍然是脆弱的。當(dāng)利益進(jìn)一步調(diào)整時(shí)，農(nóng)民極有可能會(huì)改弦易張。例如，Q村由山林流轉(zhuǎn)引起的不斷上訪問題便是如此。因而，鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)和治理意圖如果不能嵌入鄉(xiāng)村社區(qū)民情之中、契合村民的日常生活實(shí)際需求，這樣的公共品供給就可能難以達(dá)到國家與農(nóng)民有效聯(lián)結(jié)的目的。[33]（p155）另一方面，當(dāng)能人村干部由于職業(yè)倦怠、負(fù)擔(dān)加重、收益有限等各種原因而選擇退出村級組織時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展和村莊治理的可持續(xù)性問題。2017年，Q村第一任書記因?yàn)樨?cái)務(wù)問題被村民舉報(bào)下臺(tái)之后，村莊原有的許多發(fā)展規(guī)劃被迫中斷，村莊發(fā)展陷入了長時(shí)間的停滯狀態(tài)，導(dǎo)致近年來落后于其他鄉(xiāng)村。許多新進(jìn)村兩委班子的年輕村干部往往并沒有長時(shí)間的村級組織工作經(jīng)歷，只是將村干部這一職業(yè)作為跳板或是中轉(zhuǎn)，從而加劇了村干部的流動(dòng)性。

六、結(jié)論與討論

能人治村正在成為許多中西部鄉(xiāng)村的新現(xiàn)象，這為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了人才基礎(chǔ)。既有關(guān)于能人治村的研究多從經(jīng)營村莊、家庭本位和個(gè)人實(shí)現(xiàn)等角度進(jìn)行解釋，忽視了能人治村的社會(huì)發(fā)展背景和治理基礎(chǔ)，沒能將鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高效發(fā)展是中西部農(nóng)村的主要任務(wù)，也是黨和國家的政策導(dǎo)向。各種項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)，帶來了鄉(xiāng)村治理內(nèi)容和方式的改變，也影響了鄉(xiāng)村治理形態(tài)?；诖耍疚奶岢隽恕鞍l(fā)展性治理”概念，為理解能人治村的行動(dòng)邏輯提供了一個(gè)新的解釋視角。在皖南鄉(xiāng)村，能人治村的中心任務(wù)圍繞項(xiàng)目獲取和實(shí)施展開，村兩委班子內(nèi)部形成了明晰的權(quán)責(zé)分工和經(jīng)營理念，人格化治理和關(guān)系經(jīng)營成為能人治村的主要方式。地方發(fā)展主義和政策支持為能人治村提供了政治合法性，由鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的治理任務(wù)變革為能人治村提供了社會(huì)合法性，并且能人治村存在經(jīng)濟(jì)利益獲取和社會(huì)資本培育的內(nèi)生動(dòng)力。能人治村有助于提升鄉(xiāng)村治理水平和促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，但也可能產(chǎn)生分利秩序、治理懸浮和可持續(xù)性等非預(yù)期后果。

鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理是對立統(tǒng)一的關(guān)系。良好的鄉(xiāng)村治理為鄉(xiāng)村發(fā)展提供了社會(huì)基礎(chǔ)，而高效的鄉(xiāng)村發(fā)展能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但同時(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生許多治理問題，能人村干部則在這二者之間扮演了關(guān)鍵角色。能人治村的形態(tài)與中農(nóng)治村、常人治村都有著較大差別，當(dāng)下的能人村干部出現(xiàn)了從集體干部向社區(qū)干部的轉(zhuǎn)變趨勢，但并未實(shí)現(xiàn)完全的職業(yè)化和行政化。在發(fā)展性治理和兼業(yè)化狀態(tài)下，能人村干部既可能扮演地方政府的代理人，也可能扮演鄉(xiāng)村利益的保護(hù)者，更可能成為個(gè)人利益的謀取者。因此，在支持能人擔(dān)任村干部的同時(shí)，也需要警惕可能產(chǎn)生的意外后果。一方面，政府要進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目制的運(yùn)作，加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，打破能人村干部公共利益與私人利益混合的狀態(tài)，謹(jǐn)防產(chǎn)生謀利或?qū)ぷ饪臻g。另一方面，在合理利用本地資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的同時(shí)，需要與農(nóng)民的日常生活需求結(jié)合起來，將政府項(xiàng)目和外來資本深嵌于地方民情之中，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性和主體性，而非過于重視地方政績而忽略了農(nóng)民的實(shí)際感受，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與治理的良性互促。與此同時(shí)，需要加強(qiáng)對能人村干部的能力提升和教育工作，讓其認(rèn)識(shí)到村干部工作的權(quán)責(zé)、使命和擔(dān)當(dāng)，形成良好的公共規(guī)則，并為村干部提供充分的激勵(lì)機(jī)制和保障支撐。

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責(zé)任編輯" "賈曉林

作者簡介：佘國梁（1997—），男，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生（上海，200237）；黃玉琴（1978—），女，社會(huì)學(xué)博士，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師（上海，200237）。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“共同富裕進(jìn)程中縣域鄉(xiāng)村振興研究”（22VRC177）；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民集中居住社區(qū)的治理困境與路徑優(yōu)化研究”（23BZZ075）。