“民資入鐵”再探路

11月中旬，國(guó)家發(fā)展改革委在浙江寧波組織召開民營(yíng)資本參與鐵路投資座談會(huì)。會(huì)議地點(diǎn)選在浙江頗有深意，目前僅有的兩條民營(yíng)資本控股高鐵——杭紹臺(tái)高鐵、杭溫高鐵，均位于浙江。

今年9月，杭溫高鐵一期正式開通運(yùn)營(yíng)，杭州、寧波、溫州、金華-義烏四個(gè)都市圈正式步入“1小時(shí)交通圈”，這也是目前國(guó)內(nèi)開通運(yùn)營(yíng)的第二條民資控股高鐵，而第一條民資控股高鐵杭紹臺(tái)高鐵已經(jīng)開通運(yùn)營(yíng)近3年。

2016年前后，曾經(jīng)有一批社會(huì)資本投資鐵路項(xiàng)目出現(xiàn)，這兩條民資控股高鐵亦是當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)項(xiàng)目。但是此后，社會(huì)資本，特別是民營(yíng)資本投資鐵路遇冷，直到今年。

8月下旬，一場(chǎng)以“全面貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神 促進(jìn)民間投資 推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”為主題的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在山東濟(jì)南舉行。這場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)提出，我國(guó)將進(jìn)一步鼓勵(lì)支持民間資本對(duì)核電、鐵路等重大領(lǐng)域的投資。

“民資入鐵”的浙江樣本

“民資入鐵”其實(shí)并非新話題。早在2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，明確提出向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。

2015年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》，支持社會(huì)資本以獨(dú)資、合資等多種投資方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)鐵路，向社會(huì)資本開放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2016年1月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布首批8個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目，其中就包括杭紹臺(tái)高鐵、杭溫高鐵。當(dāng)月，時(shí)任浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院城鄉(xiāng)建設(shè)處處長(zhǎng)的柴賢龍開始編制杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目投融資方案。

“當(dāng)時(shí)國(guó)家只要求社會(huì)資本參與示范項(xiàng)目，兩條高鐵由民營(yíng)資本控股是浙江自我加壓的結(jié)果?！辈褓t龍告訴《中國(guó)新聞周刊》。

起初，民營(yíng)資本對(duì)于入股高鐵項(xiàng)目并不積極?！白畛蹩芍^門可羅雀，但最終門庭若市，轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是路演宣傳，以及交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，特別是后者?！辈褓t龍回憶，杭紹臺(tái)高鐵引資經(jīng)歷了從無(wú)人問津到多方爭(zhēng)搶的過程，而交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是讓民營(yíng)資本“有利可圖”。

“杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目由臺(tái)州市發(fā)展改革委主導(dǎo)，在項(xiàng)目可研立項(xiàng)初步完成后，他們就在積極尋找社會(huì)資本方、民營(yíng)資本方，也是他們與我們接觸，詢問我們參與杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目的興趣?！睆?fù)星基礎(chǔ)設(shè)施CEO、杭紹臺(tái)鐵路公司董事長(zhǎng)方建宏向《中國(guó)新聞周刊》回憶。

其實(shí)，“民資入鐵”在浙江便早有先例。2005年，衢常鐵路由民營(yíng)企業(yè)常山水泥公司與原鐵道部和常山縣政府三方共同投資興建，常山水泥占股32.5％。但當(dāng)時(shí)常山水泥入股衢常鐵路并無(wú)回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)，最終民營(yíng)企業(yè)也從中退出。

而杭紹臺(tái)高鐵PPP方案充分考慮了回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)。浙江省政府與社會(huì)資本雙方按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則，社會(huì)投資人的回報(bào)機(jī)制為“運(yùn)營(yíng)收入+可行性缺口補(bǔ)貼”。其中，運(yùn)營(yíng)收入包括線路使用費(fèi)、接觸網(wǎng)使用費(fèi)等；可行性缺口補(bǔ)貼是政府給予企業(yè)合理補(bǔ)貼。換言之，通過政府補(bǔ)貼確保社會(huì)資本方可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，并獲取合理回報(bào)。

項(xiàng)目采用BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）模式，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作，并獲取合理回報(bào)，運(yùn)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將全部資產(chǎn)無(wú)償移交給政府方。項(xiàng)目合作期限34年，其中建設(shè)期4年、運(yùn)營(yíng)期30年。

“當(dāng)初并沒有將參股民企范圍限定在浙江，但是外地民企對(duì)項(xiàng)目不夠有信心?！辈褓t龍透露。

在投資意向征集階段，有十余家企業(yè)報(bào)名參與，PPP方案確定后，企業(yè)之間自愿優(yōu)勢(shì)組合，形成了復(fù)星聯(lián)合體等三家聯(lián)合體，最終復(fù)星牽頭聯(lián)合體的技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)均獲得第一名，成功拿下該項(xiàng)目。其中，商務(wù)標(biāo)主要是競(jìng)爭(zhēng)可行性缺口補(bǔ)貼金額，所需金額越小越有優(yōu)勢(shì)。

據(jù)參與復(fù)星聯(lián)合體的眾合科技公告，最終中標(biāo)報(bào)價(jià)可行性缺口補(bǔ)貼總額為68億元。

2017年9月，浙江省政府與復(fù)星集團(tuán)牽頭的民營(yíng)資本聯(lián)合體，簽署了杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目投資合同。杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目可研估算總投資448.9億元，納入政府與社會(huì)資本合作范圍的項(xiàng)目總投資約409億元。項(xiàng)目資本金為總投資的30％，約124億元，資本金以外的288億元由國(guó)開行牽頭組成的銀團(tuán)貸款，期限30年。占股51％的民資聯(lián)合體需總計(jì)投資208.59億元，初期需拿出62.58億元資本金。

除民營(yíng)資本外，原中國(guó)鐵路總公司（下稱“原中鐵總”，現(xiàn)為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司，即“國(guó)鐵集團(tuán)”）占股15％，浙江省交通投資集團(tuán)代表省政府出資，占股13.6％，紹興市和臺(tái)州市分別占股10.2％。

民資聯(lián)合體的組成比較多元，最大股東是復(fù)星集團(tuán)下屬的浙江復(fù)星商業(yè)發(fā)展有限公司，占55.7％，上海星景股權(quán)投資管理有限公司占0.1％，宏潤(rùn)建設(shè)占25％，萬(wàn)豐奧特控股集團(tuán)有限公司占15％，浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)股份有限公司和眾合科技分別占2％，平安信托有限責(zé)任公司和平安財(cái)富理財(cái)管理有限公司占0.1％。

8家民企參股的訴求各不相同，柴賢龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，比如對(duì)于復(fù)星而言，并非看中直接收益，而是綜合效益。“當(dāng)時(shí)還有企業(yè)希望通過參股獲得項(xiàng)目的總承包（EPC）合同?！?/p>

方建宏表示，與復(fù)興過往的投資項(xiàng)目相比，杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目的投資收益率肯定不算高。“我們?cè)u(píng)估杭紹臺(tái)項(xiàng)目的投資回報(bào)率為5.5％—6％，其實(shí)與融資成本相差不多，但屬于‘可以接受’的范疇。從項(xiàng)目運(yùn)作情況來(lái)看，與預(yù)期相差不多?！?/p>

當(dāng)時(shí)作為杭紹臺(tái)高鐵的民資投資方之一，宏潤(rùn)建設(shè)曾中標(biāo)上海、杭州、武漢等多地地鐵項(xiàng)目土建工程。

2018年6月底，采取與杭紹臺(tái)高鐵類似的模式，浙江省政府與百盛聯(lián)合集團(tuán)簽署杭溫鐵路國(guó)家混合所有制改革試點(diǎn)和PPP示范項(xiàng)目合作協(xié)議，百盛聯(lián)合集團(tuán)出資約50億元控股杭溫鐵路義烏至溫州段。杭溫鐵路具體的股權(quán)比例為：百盛聯(lián)合集團(tuán)占股51％，原中鐵總占股15％，浙江省交通集團(tuán)代表省政府出資，占股13.6％。溫州市、金華市、臺(tái)州市政府各指定一家出資代表，分別占股10.2％、8.58％、1.62％。

民資控股后的“壁壘”

杭紹臺(tái)高鐵建設(shè)過程中第一次采用了EPC總包的模式。原中鐵總子公司先后以EPC方式拿下杭紹臺(tái)、杭溫高鐵建設(shè)權(quán)。EPC即工程總承包，是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。

方建宏告訴記者，從成本控制的角度來(lái)講，杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目確實(shí)展示出民營(yíng)企業(yè)控股的優(yōu)勢(shì)，在保證工程質(zhì)量，并如期建成通車的情況下，項(xiàng)目最終的投資額沒有超出發(fā)展改革委批復(fù)的投資額，特別是在經(jīng)歷原材料價(jià)格明顯上漲后，一些鐵路項(xiàng)目明顯“超概”?！霸诒ＷC安全的情況下，希望未來(lái)可以給民營(yíng)企業(yè)更多自主選擇權(quán)?！?/p>

浙江省政府在杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)貼中，設(shè)立了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，政府將根據(jù)銀行利率、列車開行對(duì)數(shù)、投資控制情況等調(diào)整補(bǔ)貼金額，如能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司自建，降本增效，省政府就能降低補(bǔ)貼。

其實(shí)，項(xiàng)目公司自主建設(shè)在當(dāng)時(shí)并非沒有政策依據(jù)。2015年，原中鐵總曾發(fā)布《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》，指出對(duì)于非控股合資鐵路項(xiàng)目的工程建設(shè)管理，為發(fā)揮鐵路企業(yè)建設(shè)管理的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目公司可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機(jī)構(gòu)代建，項(xiàng)目公司也可以自行組織建設(shè)。2015年開工建設(shè)的漢十高鐵、濟(jì)青高鐵，都是地方政府投資為主，最后實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目公司自行組織建設(shè)。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)上看，盡管民營(yíng)資本控股杭紹臺(tái)高鐵、杭溫高鐵項(xiàng)目公司，但是對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)并無(wú)絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。

2017年，杭紹臺(tái)高鐵PPP項(xiàng)目簽約后不久，項(xiàng)目公司曾探索自主定價(jià)。2015年底，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》指出，對(duì)社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線旅客票價(jià)繼續(xù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況等因素自主制定。不過，杭紹臺(tái)高鐵并未獲得自主定價(jià)權(quán)。

方建宏表示，在運(yùn)營(yíng)過程中，杭紹臺(tái)高鐵被委托給上海鐵路局做統(tǒng)一運(yùn)輸管理，納入國(guó)家鐵路網(wǎng)，按照國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸調(diào)度，接受統(tǒng)一指揮，票價(jià)也是按照國(guó)鐵規(guī)則制定?！霸谶\(yùn)營(yíng)方面還是和整個(gè)國(guó)鐵體系比較一致，我們期待未來(lái)鐵路運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革上可以取得更多突破，在這個(gè)過程中給民營(yíng)企業(yè)更多空間?！?/p>

目前，社會(huì)資本投資的高鐵項(xiàng)目通常交由國(guó)鐵集團(tuán)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，車票收入也直接歸國(guó)鐵集團(tuán)，再以“線路使用費(fèi)”等形式返還給項(xiàng)目公司，也就是對(duì)車票收入進(jìn)行二次分配。因此，項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源中并不包含車票收入，而是以線路使用費(fèi)為主。在這樣的機(jī)制中，高鐵是否開行列車、開行多少完全由國(guó)鐵集團(tuán)決定，項(xiàng)目公司不具備運(yùn)營(yíng)權(quán)。

投資者期待的一種安排是：在項(xiàng)目公司自主定價(jià)的基礎(chǔ)上，由國(guó)鐵集團(tuán)代為運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目公司獨(dú)立自主運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離，項(xiàng)目公司向國(guó)鐵集團(tuán)租用高鐵車輛和人員，票務(wù)收入歸項(xiàng)目公司所有，根據(jù)運(yùn)輸人次和車次付給原中鐵總運(yùn)輸服務(wù)費(fèi)。這種設(shè)想觸及了鐵路改革中的“網(wǎng)運(yùn)分離”，即把具有自然壟斷屬性的鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離開。

在杭紹臺(tái)高鐵開通運(yùn)行已經(jīng)接近3年的情況下，項(xiàng)目仍然委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)營(yíng)。

“獨(dú)立自主運(yùn)營(yíng)至今沒有實(shí)現(xiàn)。”據(jù)接近浙江省發(fā)展改革委人士向《中國(guó)新聞周刊》坦言，很難講這兩條民營(yíng)資本控股高鐵相比于傳統(tǒng)意義上國(guó)家投資建設(shè)的高鐵在效率上有哪些提升，因?yàn)槊褓Y并不具有運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)權(quán)。

“鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)自主權(quán)，更確實(shí)地說(shuō)，鐵路產(chǎn)權(quán)對(duì)于民資而言是十分核心的權(quán)利。鐵路建設(shè)自主權(quán)涉及鐵路規(guī)劃、審批等權(quán)限的改革，鐵路運(yùn)營(yíng)自主權(quán)涉及鐵路調(diào)度指揮、市場(chǎng)進(jìn)入等改革，這就會(huì)對(duì)既有的行政權(quán)力體系和經(jīng)濟(jì)權(quán)力體系形成重要的挑戰(zhàn)。”國(guó)家高端智庫(kù)可持續(xù)交通創(chuàng)新中心研究員、北京交通大學(xué)教授李紅昌告訴《中國(guó)新聞周刊》。

正是由于鐵路建設(shè)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)仍然屬于國(guó)鐵集團(tuán)，鐵路投融資體制改革多年來(lái)裹足不前，在“民資入鐵”的“口子”已經(jīng)打開十余年的情況下，包括民營(yíng)資本在內(nèi)的社會(huì)資本對(duì)于投資鐵路顧慮重重。

“‘民資入鐵’仍然規(guī)模小、數(shù)量少、進(jìn)入慢?！崩罴t昌認(rèn)為，目前“民資入鐵”的難點(diǎn)在于，我國(guó)鐵路行業(yè)基本的體制機(jī)制不能充分支持“民資入鐵”。換句話說(shuō)，我國(guó)鐵路行業(yè)仍然存在著較為顯著的進(jìn)入壁壘，主要表現(xiàn)在調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)清算等核心鐵路產(chǎn)業(yè)行業(yè)性公共資源沒有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，民間資本進(jìn)入的基本產(chǎn)權(quán)保障無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平公開公正。在他看來(lái)，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)進(jìn)入環(huán)節(jié)的障礙仍然存在，民間資本獲得鐵路運(yùn)輸時(shí)間資源、線路資源、接入鐵路路網(wǎng)、使用鐵路運(yùn)輸裝備、合理支付相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等，均沒有成熟穩(wěn)定的行業(yè)性制度規(guī)則。

下一步在哪里？

在國(guó)家發(fā)展改革委于2016年年初推出首批8個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目后，便再?zèng)]有社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目推出。這8個(gè)項(xiàng)目也是命運(yùn)各異，如位于河南的三門峽至禹州鐵路自2020年起便已停工。

三門峽至禹州鐵路屬于三洋鐵路的一段。三洋鐵路全長(zhǎng)約664公里，其中新建線路581公里，投資515億元。河南省發(fā)展改革委曾在去年透露，項(xiàng)目業(yè)主無(wú)出資能力、無(wú)收入來(lái)源、涉訴案件多等問題，為爭(zhēng)取項(xiàng)目復(fù)工，省發(fā)展改革委采取了建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、提升潛在投資者信心、開展項(xiàng)目投資效益分析等措施。

社會(huì)資本出資能力遇到問題在社會(huì)資本參股鐵路的案例中并不鮮見。2005年，民企常山水泥公司最初在衢常鐵路占股32.5％，但是此后逐步退出。2006年，浙江鐵路集團(tuán)入股，常山水泥公司的股份稀釋為18.8％。2007年，鐵路通車前兩個(gè)月，由于主業(yè)遇到波折，常山水泥公司將股份轉(zhuǎn)讓給中國(guó)建材集團(tuán)，至此全部退出。

杭紹臺(tái)高鐵建設(shè)過程中，民營(yíng)資本也曾感受到資金壓力。復(fù)星基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)董事長(zhǎng)溫曉東曾在一場(chǎng)論壇上直言，復(fù)星承擔(dān)著非常大的壓力和責(zé)任。復(fù)星作為民營(yíng)企業(yè)投資軌道交通產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上還在破冰階段，正在試水，客觀地說(shuō)還沒有走到彼岸。“我們也強(qiáng)烈感受到融資環(huán)節(jié)融資難、融資貴、周期長(zhǎng)、門檻高，特別是做幾百億重大項(xiàng)目時(shí)給我們很大的壓力?！?/p>

方建宏告訴記者，杭紹臺(tái)項(xiàng)目的股東按時(shí)出資保障了項(xiàng)目資本金，2019年與銀團(tuán)簽署協(xié)議?！暗侨谫Y成本相比傳統(tǒng)國(guó)家投資鐵路項(xiàng)目的融資成本高出70—100bp?！?/p>

有業(yè)內(nèi)人士向記者坦言，銀行對(duì)國(guó)家或地方政府投資的鐵路項(xiàng)目提供積極融資支持，但是對(duì)社會(huì)資本投資的鐵路項(xiàng)目執(zhí)行的是比較審慎介入的政策，導(dǎo)致社會(huì)資本難以獲得貸款，或者需要更高的抵押、擔(dān)保和更高的利率，最終難以落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)貸款。這就需要國(guó)家、中央部委出臺(tái)明確的利好社會(huì)資本投融資的政策措施，探索支持民間投資鐵路專項(xiàng)建設(shè)基金、吸引境外投資等新舉措。

在參股杭紹臺(tái)高鐵前，復(fù)星曾在2015年嘗試參與首條高鐵PPP項(xiàng)目，即濟(jì)青高鐵（濰坊段）項(xiàng)目，但最終中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行在10家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。

濟(jì)青高鐵也是首批8個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目之一，最終并未實(shí)現(xiàn)民營(yíng)資本參股，但是其PPP方案設(shè)計(jì)的回報(bào)機(jī)制與杭紹臺(tái)高鐵、杭溫高鐵類似。

2015年4月，山東省濰坊市針對(duì)“濟(jì)青高鐵濰坊段征地拆遷PPP項(xiàng)目”向社會(huì)資本公開招標(biāo)，這一項(xiàng)目并非直接參股高鐵項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容為濟(jì)青高鐵（濰坊段）沿線的征地和拆遷，總投資約43億元。再由濟(jì)青高鐵公司按項(xiàng)目工程量對(duì)價(jià)給予項(xiàng)目公司對(duì)應(yīng)股權(quán)，項(xiàng)目公司再按照所持股權(quán)獲取高鐵運(yùn)營(yíng)收益。項(xiàng)目合作期限不少于十年，政府承諾合作期內(nèi)給予社會(huì)資本固定投資收益不高于每年8％，收益來(lái)源為濟(jì)青高鐵的運(yùn)營(yíng)收益，不足部分由政府安排運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼彌補(bǔ)。換言之，項(xiàng)目公司的收益來(lái)源同樣是高鐵運(yùn)營(yíng)收益和政府補(bǔ)貼。

如今，在PPP新機(jī)制下，這樣通過政府補(bǔ)貼幫助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金平衡的方式已經(jīng)不能使用。柴賢龍表示，如今鐵路PPP項(xiàng)目成立的前提是特許經(jīng)營(yíng)能夠產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流。

浙江省發(fā)展改革委相關(guān)人士向《中國(guó)新聞周刊》坦言，目前看，PPP新機(jī)制下推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與鐵路建設(shè)還有一定困難，已積極向國(guó)家匯報(bào)，提請(qǐng)明確新機(jī)制下民營(yíng)企業(yè)參與鐵路投資建設(shè)的具體操作辦法。

在PPP新機(jī)制下，還有哪些鐵路項(xiàng)目能夠吸引到民營(yíng)資本進(jìn)入？李紅昌認(rèn)為，那些具有“自給系統(tǒng)”特點(diǎn)的鐵路項(xiàng)目容易吸引民間資本進(jìn)入，所謂鐵路“自給系統(tǒng)”，就是指鐵路項(xiàng)目相對(duì)獨(dú)立，與國(guó)鐵網(wǎng)絡(luò)邊界相對(duì)清晰，運(yùn)量規(guī)?？梢灾С重?cái)務(wù)平衡或與公司總體業(yè)務(wù)形成支撐關(guān)系。像是城際鐵路、市域（郊）鐵路、煤運(yùn)專線線路等，均能夠獲得社會(huì)資本更多的青睞。

去年11月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的“支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單”中，曾將“城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運(yùn)輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務(wù)項(xiàng)目”列為民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35％的項(xiàng)目。

蒙西華中煤運(yùn)通道就曾被視為社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目的標(biāo)桿項(xiàng)目。內(nèi)蒙古西部至華中地區(qū)鐵路煤運(yùn)通道項(xiàng)目連接內(nèi)蒙古陜甘寧能源“金三角”地區(qū)與湘鄂贛等華中地區(qū)，是“北煤南運(yùn)”的國(guó)家戰(zhàn)略運(yùn)輸通道?！拌b于現(xiàn)有的大秦、朔黃、侯月三條煤運(yùn)專線盈利能力良好的現(xiàn)狀，蒙西鐵路稱得上目前所有民營(yíng)資本投資建設(shè)鐵路中最具有吸引力的?！薄督?jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》在2013年的一篇報(bào)道中分析。

2012年9月，國(guó)家發(fā)展改革委提出，組成聯(lián)合合資公司來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)蒙西鐵路，并要求單一股東的股份不超過50％。隨后，作為項(xiàng)目法人的蒙西鐵路公司成立?！半m從股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)所占比例仍超過八成，但此種引入社會(huì)資本的模式已經(jīng)在鐵路投融資體制改革的進(jìn)程中邁出了一大步，值得借鑒?！?/p>

但是，李紅昌表示，即使是蒙西華中煤運(yùn)通道，在吸引了社會(huì)資本參與的情況下，其在重要的調(diào)度指揮、信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)清算等方面，仍然在與國(guó)鐵集團(tuán)進(jìn)行有關(guān)的協(xié)調(diào)和交易。

不過李紅昌認(rèn)為，我國(guó)鐵路當(dāng)中盈利性較強(qiáng)或相對(duì)好的鐵路項(xiàng)目或線路，并沒有拿出來(lái)作為吸引社會(huì)資本的試點(diǎn)。比如高鐵客運(yùn)、大宗貨物運(yùn)輸、鐵路快遞等，社會(huì)資本進(jìn)入還缺乏必要的監(jiān)管規(guī)則和進(jìn)入條件保障。

方建宏表示，不同區(qū)域、不同線路的鐵路項(xiàng)目投資回報(bào)率并不一樣，希望未來(lái)可以拿出更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目吸引民營(yíng)資本。

在當(dāng)前的PPP模式及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件下，已經(jīng)更多地需要依賴項(xiàng)目自身能夠形成“收支平衡機(jī)制”。李紅昌認(rèn)為，其實(shí)有兩種重要的模式創(chuàng)新值得考慮：

一是“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的探索，也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行重大改革，也是2013年鐵路改革后的“第二次改革”，在制度規(guī)則上允許“網(wǎng)運(yùn)分離”模式下的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)公司或其他組合形態(tài)的鐵路市場(chǎng)進(jìn)入者。在2013年那一輪鐵路改革過程中，撤銷鐵道部，組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，希望以此實(shí)現(xiàn)政企分開，正是那一輪改革開啟了此后社會(huì)資本投資鐵路的序幕。

二是“綜合開發(fā)”模式，類似中國(guó)香港、日本鐵路等的TOD開發(fā)模式，把土地、商業(yè)等開發(fā)與軌道交通引入社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合在一起?！皩?duì)于鐵路這樣關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，也不排除引入政府補(bǔ)貼下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式，也就是可以引入民間資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理工作。”

方建宏建議，對(duì)于鐵路項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，投融管退是一個(gè)閉環(huán)，退出渠道暢通后才能吸引更多民營(yíng)資本參與鐵路項(xiàng)目，國(guó)家也在積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目REITs發(fā)行，但是目前尚未有鐵路項(xiàng)目REITs發(fā)行，期待未來(lái)在退出渠道上可以對(duì)鐵路項(xiàng)目有更多政策支持。