重大項目，民資入局

11月2日，三澳核電一期聯(lián)網(wǎng)工程竣工投產(chǎn)，國內(nèi)首個民資參與投資的核電項目正式接入國家電網(wǎng)。吉利集團參與這一項目的投資建設(shè)和運營，持股2％，成為試點“民資入核”的首家企業(yè)。

此前，國內(nèi)核電項目投資一直采取四家央企控股、地方政府參股的形式。更早一些，2023年12月核準的浙江金七門核電項目有一家民企參股，參股比例同為2％。而今年新批準項目中，無論民企參股比例還是數(shù)量都大幅提高。

這些動作其實延續(xù)了本世紀初開始的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的方向。2002年，原建設(shè)部就曾印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，上海浦東供水較早便以中外合資的形式經(jīng)營，北京地鐵4號線也曾引入港鐵集團。從2014年開始，財政部主導PPP的階段也沿襲這一思路，希望更多將民營資本引入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，甚至將其作為促進民間投資的抓手。

近兩年，民間投資出現(xiàn)短暫低迷，相關(guān)部門希望通過持續(xù)鼓勵民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提振信心，同時增加有效的基礎(chǔ)設(shè)施供給。作為關(guān)鍵性舉措，2023年9月，國家發(fā)展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺。

“推進基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放，完善民營企業(yè)參與國家重大項目建設(shè)長效機制?！秉h的二十屆三中全會“決定”中的表述，被視為鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要信號。此后，民企參股5個核電項目落地，也被視為頗具標志性意義。

“二十屆三中全會‘決定’的表述，明確了改革方向不可動搖?！庇惺茉L者坦言。

“民資入核”提速背后

在三澳核電二期工程中，民營企業(yè)參股比例從2％提升到了10％，一同獲得核準的另外4個核電項目民資參股比例也達到了10％。

“國務院常務會議最近核準的5個核電項目，分別拿出10％的股份吸引民間資本參與，這充分體現(xiàn)了支持民營企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的決心?！眹野l(fā)展改革委政策研究室主任金賢東在9月份的新聞發(fā)布會上表示。

國家發(fā)展改革委民營經(jīng)濟發(fā)展局副局長凌忠果介紹，今年新核準的五個核電項目，均由央企控股投資建設(shè)，預計總投資超過2400億元。其中有10家民營企業(yè)參股，均為從事實體經(jīng)濟的行業(yè)頭部企業(yè)。民營資本投資占比約10％，意味著這些民企需拿出自有資本金約45億元，并帶動民營企業(yè)投資總額超過240億元。

面對較大的投資額，民營企業(yè)為何愿意入股核電項目？

久立集團董事李鄭周表示，久立集團將在未來8年時間里總共出資13.5億元，參股廣東陸豐核電一期項目。這筆錢相當于久立集團一年的利稅總額，但該企業(yè)董事會一致同意出資。

“福斯特持有4％的股權(quán)，是財務投資者，核電項目由中廣核的團隊來經(jīng)營管理。三澳核電二期工程總投資規(guī)模大概420億元，資本金比例是30％，4％的股份對應5億元資本金。核電項目是涉及國計民生的大項目，不能單純從收益利潤角度出發(fā)。做這筆投資，也是想邊走邊看，作為股東會跟經(jīng)營團隊、工程技術(shù)人員等有一些互動，看看這個過程中是否能發(fā)現(xiàn)其他產(chǎn)業(yè)機會?！弊鳛榇舜稳牍珊穗婍椖康拿衿笾唬贾莞Ｋ固乜萍技瘓F有限公司副總經(jīng)理徐亮表示。

核電項目較為穩(wěn)定的收益確實是吸引民營資本的重要原因。

徐亮表示，按照目前財務模型來測算，核電項目的收益比較穩(wěn)定。盡管項目后續(xù)運營存在一些變量，核心變量包括未來電價、原材料成本價格等。但是，整體來看，核電項目的回報比較穩(wěn)定。民企投資核電項目，盈利回報只是考量的部分因素。對于福斯特來說，入股核電項目，是希望深耕新能源領(lǐng)域，并借此尋找給核能項目做材料配套的機會，有一些戰(zhàn)略投資的考量。

有電網(wǎng)人士告訴《中國新聞周刊》，核電站發(fā)電量比較平穩(wěn)，一般只受氣溫影響，除非核電站檢修，否則幾乎不會調(diào)整其發(fā)電量。

核電項目具有建設(shè)運營周期長、長期收益穩(wěn)定的特點，建設(shè)期約5年，項目投資回收期15年至20年，后期一般可穩(wěn)定運行60年至80年。因此，核電項目還清貸款后，資金壓力較小，長期收益穩(wěn)定。

今年6月27日，國家發(fā)展改革委副主任鄭備發(fā)布了《國務院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》。在介紹黨的十八大以來促進民營經(jīng)濟發(fā)展取得重要成就時提出，持續(xù)破除市場準入壁壘，“電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領(lǐng)域競爭性業(yè)務放開取得突破性進展，首條民間資本控股的杭紹臺高鐵建成通車，民營企業(yè)參股投資的三澳核電站一期工程、金七門核電站一期工程開工建設(shè)”。

“民資入核”被視為二十屆三中全會“決定”提出的“推進基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放”的重要案例，也意味著民資參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的提速。

其實推動“民資入核”的政策早已有之。2014年11月，國務院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》便提出：“在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設(shè)備研制和核電服務領(lǐng)域。”2014年正是上一輪鼓勵民資參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的開端。

啟動“新機制”

2023年9月，國家發(fā)展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺，推介各地梳理報送的基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項目。據(jù)金賢東透露，截至今年8月31日，累計吸引民間資本參與項目1963個。

“特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，我們在常態(tài)化推介的基礎(chǔ)上，近期又組織有關(guān)方面，聚焦民間投資潛力較大、民營企業(yè)參與積極性較高的交通、水利、能源、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)、新型基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲物流等8大領(lǐng)域，篩選出400個向民間資本重點推介項目，涉及總投資8159億元。這批項目推出后得到了民營企業(yè)廣泛關(guān)注，從我們了解到的情況看，不少項目已有一個或多個企業(yè)開始接洽，我們也歡迎更多民營企業(yè)結(jié)合自身發(fā)展需要，積極參與這些項目?！苯鹳t東在今年9月表示。

這背后是民間投資出現(xiàn)短暫低迷的現(xiàn)實因素。民間投資增速于2022年3月達到11.4％的高點，隨后走低，2023年5月至年末曾連續(xù)8個月出現(xiàn)同比負增長。隨著2023年7月促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策紛紛出臺，2024年以來，民間投資雖然結(jié)束同比負增長，但是增速仍然較低。

民間資本主要投入領(lǐng)域是制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，在基建及社會領(lǐng)域服務業(yè)投資中的參與度相對有限。去年10月，國家統(tǒng)計局副局長盛來運表示：“在民間投資中，房地產(chǎn)投資占比超過1/3，如果扣除房地產(chǎn)投資，民間投資增長9.1％?！?/p>

在房地產(chǎn)投資短期難以提振的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正在成為鼓勵民間投資的重點。

2014年，國務院就曾發(fā)文鼓勵社會資本特別是民間投資在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域投融資，其中專門提及推廣PPP模式。當時，伴隨規(guī)范地方政府舉債行為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源存在不確定性，能撬動社會投資的PPP模式被寄予厚望。

《中國PPP行業(yè)發(fā)展報告（2022）》數(shù)據(jù)顯示，2014—2017年，全國PPP項目數(shù)量從83個上升至3546個；項目規(guī)模從2380億元攀升至53082億元。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年11月，PPP項目投資額16.8萬億元。

但是PPP模式有時會被異化為政府違規(guī)舉債的路徑，PPP項目經(jīng)歷多輪整頓，核心就是避免地方政府為吸引社會資本，為PPP項目兜底、承諾保底收益率。此外，PPP模式吸引民營資本的初衷也并未完全實現(xiàn)。2016年5月，國務院派出9個督查組，赴18個省份督查，調(diào)研民間投資增速下降等情況?！坝械钠髽I(yè)家反映，現(xiàn)在各地優(yōu)質(zhì)的PPP項目資源基本上被國企壟斷了。”在督查結(jié)束后的一場發(fā)布會上，時任財政部副部長劉昆表示，民企要投入PPP項目難度比較大，特別是參與好項目比較困難。

有民營建設(shè)集團負責人告訴《中國新聞周刊》，不要說PPP項目，民營企業(yè)在公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施工程招投標中都不占據(jù)優(yōu)勢?！拔覀兪鞘?nèi)規(guī)模最大的建筑企業(yè)，但是即使在省內(nèi)也難以中標，多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施工程由地方政府與央企簽署框架性協(xié)議，這類現(xiàn)象在全國普遍存在。”

2023年2月前后，PPP項目開始暫停進入財政部PPP項目庫，這被認為是以舊PPP機制推動民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施努力的終結(jié)。

盡管有違初衷，但從2014年起的“狂飆”在一定程度上已經(jīng)透支了基礎(chǔ)設(shè)施需求。特別是中西部省份，PPP模式成為拉動各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，至2022年末，PPP投資額前三的省份是貴州、四川、河南。

有基建投融資領(lǐng)域人士告訴《中國新聞周刊》，如今各地基建需求的結(jié)構(gòu)性差異非常大，特別是2023年年末國辦“47號文”叫停12個省份部分政府投資項目之后，很多省份也對債務負擔比較重的市、縣加強監(jiān)管，這導致相當一部分地方政府對于基建的需求已經(jīng)不比從前。如今，無論是超長期特別國債，還是專項債，都在向經(jīng)濟發(fā)達地方集中。“此前一些地方PPP項目大量上馬，如今一些地方對于基建的新增項目需求比較有限?！?/p>

“盡管如此，從國家發(fā)展改革委的表態(tài)來看，依然希望將PPP新機制作為推動民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的抓手?！敝醒胴斀?jīng)大學財政稅務學院教授溫來成告訴《中國新聞周刊》。

“對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領(lǐng)域，將充分發(fā)揮PPP新機制的作用?！?024年9月8日，在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委副主任劉蘇社如是說。

但是，如今民營資本找到合適的項目仍然須破解一些難題。

新機制下，機遇何在？

2023年11月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，PPP迎來新機制。

新機制最大的不同在于聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式。這意味著項目必須擁有經(jīng)營收入，不能依賴政府補貼。

此前，根據(jù)回報機制不同，PPP模式曾被劃分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三大類。其中，使用者付費的項目較少，如部分高速公路、污水處理廠等，后兩類則主要依賴財政支出還本付息或回收投資成本。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年10月，政府付費及可行性缺口補助項目，占項目庫投資額的90.4％。

國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人表示，從國際經(jīng)驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃兩種模式，中國此前推行的以政府付費為主的PPP項目出現(xiàn)了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力，因此新機制提出聚焦使用者付費項目。

特許經(jīng)營模式已經(jīng)被廣泛使用，但是項目采用特許經(jīng)營模式并不必然意味著不依賴政府補貼。比如，從2014年開始，城市綜合管廊就是吸引社會資本的重點項目之一。2015年7月底召開的國務院常務會議特別提出，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。

有城市市政管理部門人士向《中國新聞周刊》坦言，其所在城市2015年便成立管廊公司，由城投公司牽頭，水、電、氣等管線使用公司入股，以國資為主，再授予管廊公司全市管廊的特許經(jīng)營權(quán)。但是總成本的75％由財政補貼，另外25％通過管廊公司收取入廊費、運維費等回收?！跋窆芾软椖窟@樣難以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目難以吸引民間投資，更多由國企操盤，再由政府財政兜底，授予特許經(jīng)營權(quán)收取入廊費、運維費只能在很小程度上緩解政府財政壓力?！?/p>

而新機制希望最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，甚至直接列出支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單，對關(guān)系國計民生、公共屬性較強的PPP項目如污水處理、城際鐵路等，要求民企股權(quán)占比原則上不低于35％。此外，新機制還要求市場化程度較高、公共屬性較弱的項目如垃圾焚燒發(fā)電、公共停車場等，由民企獨資或控股。少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，例如國家規(guī)劃鐵路、城市地鐵輕軌等一些重大基礎(chǔ)設(shè)施，也向民企敞開大門。

“盡管放開準入，但是如果項目難以盈利，民營資本也不會投資?！睖貋沓烧f。

目前，全部PPP項目均被公示在全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，平臺由PPP項目的主管部門國家發(fā)展改革委創(chuàng)建。截至11月22日，也就是PPP新機制發(fā)布一年有余之時，已有152個項目。

“如今很難根據(jù)項目所屬領(lǐng)域判斷其經(jīng)營性收入情況，以傳統(tǒng)眼光來看，如包括軌道交通、收費公路等在內(nèi)的交通領(lǐng)域，已經(jīng)有相對成熟的收費機制，這類項目確實占比較高。但如今交通領(lǐng)域出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分化，能夠以市場化方式推動的項目逐漸完成，如今一些項目市場需求并不強烈，更多源自完善交通系統(tǒng)的需求。這些項目產(chǎn)生的運營收入，難以在沒有足夠政府補貼的情況下支撐特許經(jīng)營?！睗钭稍儎?chuàng)新事業(yè)部總經(jīng)理陳偉告訴《中國新聞周刊》。

例如，河南省近期公開表示，2003年省政府出臺文件，全面放開公路建設(shè)市場，據(jù)統(tǒng)計，河南省民營主體經(jīng)營高速公路里程達514.7公里。目前，河南省正在推進的沿黃高速等重大項目，部分由民營企業(yè)作為牽頭人，采用BOT+EPC模式投資建設(shè)。

有基建投融資領(lǐng)域資深人士向《中國新聞周刊》坦言，以高速公路項目為代表的交通基建項目“看上去很好”，占特許經(jīng)營項目比例較高，但是投資方多是各省份的交投、高速公司。“過去省級交投、高速公司還可能優(yōu)先拿到優(yōu)質(zhì)項目，但如今更多以‘兜底’身份出現(xiàn)。”

“目前高速公路骨干網(wǎng)絡已經(jīng)建成，一些因路網(wǎng)加密需求而建設(shè)的高速公路可能難以盈利?！睖貋沓杀硎?，能夠吸引民營資本進入的基礎(chǔ)設(shè)施項目正在減少?！笆紫仁且恍┐蟪鞘械奈鬯幚怼⒗l(fā)電項目，我們曾評審過一些一線城市的污水處理項目，因為污水處理技術(shù)比較成熟，如果可以保證一定污水處理量，就可以保障盈利空間。但是目前大城市的污水處理市場趨近飽和，而一些中小城市污水處理項目無法達到盈利所需的體量?！?/p>

他認為，在大規(guī)模城市化進程已經(jīng)減緩的情況下，民營資本可能在城市更新的過程中找到一些進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的機會，比如近兩年在推進老舊小區(qū)改造過程中的停車場項目。

在陳偉看來，民營企業(yè)的機會反而更多來自存量項目?！氨热缫恍┧畡疹I(lǐng)域項目，長期以來已經(jīng)成為城市的主力水務項目，運營情況穩(wěn)定。政府補貼機制也比較成熟，特別是這些存量項目經(jīng)過實踐檢驗，政府對于項目的付費、補貼等支出相對穩(wěn)定，因此不會擴大政府財政支出責任，符合PPP新機制對于政府補貼的要求?！?/p>

“在PPP新機制下，TOT項目（編者注：TOT通常指政府部門或國企將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理。投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，再將該項目交還政府部門或企業(yè)）相比新建項目擁有更多空間，這也符合如今地方政府化債的宏觀趨勢。”陳偉表示，目前項目庫中約有三分之一為存量項目轉(zhuǎn)化而來。

不過，從國外經(jīng)驗來看，民營資本參與的PPP項目占據(jù)公共工程領(lǐng)域項目的20％—30％，多數(shù)最終需要向市民免費開放的公共服務設(shè)施應該由財政投資，不應該將PPP項目泛化，將本不適合應用PPP模式的項目也包裝為PPP項目。前述基建投融資領(lǐng)域資深人士感慨：“國家發(fā)展改革委接管PPP后，希望優(yōu)先保證質(zhì)量，‘做一個成一個’?！?/p>

破壁需要更“深”

二十屆三中全會“決定”提出，深入破除市場準入壁壘，推進基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放，完善民營企業(yè)參與國家重大項目建設(shè)長效機制。

“基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域”因此被認為是鼓勵民營資本投資的重點。溫來成向記者解釋說，關(guān)鍵是推動一些壟斷領(lǐng)域分段管理，將民營資本引入其中一些競爭性環(huán)節(jié)，比如自來水廠、管網(wǎng)、末端銷售可以分開由國企、民企經(jīng)營。

這種“管住中間，放開兩頭”的改革思路已經(jīng)被應用在電力、天然氣等領(lǐng)域。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動新一輪電力體制改革，明確電力行業(yè)實施“管住中間，放開兩頭”的改革，即對擁有自然壟斷屬性的中間環(huán)節(jié)“輸配電網(wǎng)”進行強監(jiān)管，同時放開發(fā)電與售電環(huán)節(jié)。

2017年開始的石油天然氣體制改革也依照類似的思路，將骨干管網(wǎng)從“三桶油”剝離，成立國家管網(wǎng)集團公司，而像上游的開采以及下游的配售則向市場開放。盡管像電力、天然氣等傳統(tǒng)意義上的壟斷領(lǐng)域的終端銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)向民營資本開放，但是民營資本在這些領(lǐng)域的經(jīng)營仍然有一些需要解決的問題。

“首先就是價格管制，如自來水供應、污水處理等水務領(lǐng)域為政府定價，而且名義上由各級發(fā)展改革委管理，但是一些情況他們也無法做主調(diào)價。比如自來水調(diào)價，并非發(fā)展改革委可以做主，需要經(jīng)過聽證會等一系列流程，最終可能需要當?shù)攸h委、政府拍板?！庇兴畡掌髽I(yè)人士告訴《中國新聞周刊》，“我們關(guān)注過諸多案例，黨委、政府更多關(guān)注社會穩(wěn)定，擔心漲價引發(fā)社會不穩(wěn)定。但是如果價格無法及時調(diào)整，財政補貼再不到位，這些基礎(chǔ)設(shè)施項目就難以獲得穩(wěn)定并且充足的經(jīng)營收入，影響民營資本進入的信心。”

天然氣順價改革也是另一個案例。盡管去年6月國家發(fā)展改革委要求省級發(fā)展改革委向各市、縣傳達文件精神，結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定符合各地情況的省、市、縣級天然氣價格聯(lián)動政策。聯(lián)動機制建立后，調(diào)整居民氣價不再需要召開聽證會。但是據(jù)記者了解，居民氣價的定價權(quán)下放至縣區(qū)一級政府后，上千個擁有定價權(quán)的地方政府調(diào)價的步調(diào)并不一致，影響了部分城市燃氣公司的經(jīng)營。

此外，民營資本在這些已經(jīng)開放的基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域中能否獲得公平的競爭環(huán)境是另一個問題。比如在2015年開啟第二輪電改后，售電環(huán)節(jié)早已向民營資本開放。但是有民營售電公司負責人告訴《中國新聞周刊》，目前在電力批發(fā)側(cè)仍然存在問題，“一些國有電廠同樣成立售電公司，導致電廠優(yōu)先將電低價賣給子公司，目前售電環(huán)節(jié)的國企數(shù)量可能僅占兩成，但是掌握的電量卻占據(jù)60％—70％。面對售電公司，電廠應該公開招標，或者到統(tǒng)一的平臺進行交易”。

去年11月召開的中央全面深化改革委員會第三次會議強調(diào)，要對自然壟斷環(huán)節(jié)開展壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務的范圍進行監(jiān)管，防止利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸。

顯然，推進基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放的關(guān)鍵仍是破除壟斷?！叭缃癯霈F(xiàn)了壟斷環(huán)節(jié)的國有資本控股競爭環(huán)節(jié)企業(yè)的現(xiàn)象，如果不能控制其利用上游的壟斷優(yōu)勢對中下游的子公司特殊照顧，民營企業(yè)就依然難以在競爭環(huán)節(jié)進行平等競爭?！敝袊嗣翊髮W國家一級教授、經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長楊瑞龍對《中國新聞周刊》表示，核心是在競爭環(huán)節(jié)要實現(xiàn)競爭中性原則，讓民營資本與國有資本在同一水平上競爭。