艱難的變革：國(guó)有企業(yè)改革的回顧與思考（九）

分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能（續(xù)）

2002年5月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等6部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作的意見(jiàn)》（國(guó)家經(jīng)貿(mào)委〔2002〕267號(hào)）。在總結(jié)前一段地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，明確了企業(yè)辦普通中小學(xué)、醫(yī)院、后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)的分離方式；對(duì)分離工作涉及的職工福利性補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)、富余人員等問(wèn)題做出了政策安排；對(duì)分離后的費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題，提出了三至五年過(guò)渡期的規(guī)定，過(guò)渡期內(nèi)由企業(yè)負(fù)擔(dān)為主逐步轉(zhuǎn)為地方政府為主，過(guò)渡期結(jié)束后全部由地方政府承擔(dān)。

267號(hào)文件為各地推進(jìn)分離工作提供了政策依據(jù)，加上福建省成功經(jīng)驗(yàn)的示范，這項(xiàng)工作取得了明顯進(jìn)展。到2003年底，全國(guó)共有4000多所企業(yè)辦中小學(xué)校、400多個(gè)公檢法機(jī)構(gòu)、2000多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)與企業(yè)實(shí)現(xiàn)了分離。

但是，各省市，包括之前福建省的工作推進(jìn)，都不包含中央企業(yè)。由于財(cái)政“分灶吃飯”的大體制，地方政府不可能為中央企業(yè)支付改革成本；另一方面，中央企業(yè)是辦社會(huì)職能的大戶，辦社會(huì)機(jī)構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模大，分離移交所涉及的費(fèi)用也是地方政府難以承受的。中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能的工作因此而形成僵局。以后的操作實(shí)際表明，對(duì)于中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，“分擔(dān)”“過(guò)渡期”的辦法都不好使，費(fèi)用補(bǔ)償需要“全額”，而且必須“永遠(yuǎn)”。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，破解分離中央企業(yè)辦社會(huì)職能工作的僵局成為一項(xiàng)責(zé)無(wú)旁貸的任務(wù)?，F(xiàn)實(shí)情況是，如果沒(méi)有人承擔(dān)分離的成本，中央企業(yè)的辦社會(huì)職能確實(shí)交不出去。2004年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕22號(hào)），文件明確中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司、東風(fēng)汽車公司三家中央企業(yè)為試點(diǎn)單位。

試點(diǎn)工作分離的范圍限定在企業(yè)辦全日制普通中小學(xué)和公檢法機(jī)構(gòu)；企業(yè)辦醫(yī)院、市政、消防、社區(qū)機(jī)構(gòu)等，由企業(yè)和地方政府根據(jù)實(shí)際情況協(xié)商確定。移交機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)，但移交前已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)仍由原企業(yè)承擔(dān)；移交人員符合有關(guān)職業(yè)資格條件的，其編制按有關(guān)規(guī)定辦理；移交涉及的經(jīng)費(fèi)，按2003年企業(yè)實(shí)際補(bǔ)助金額由中央財(cái)政給予補(bǔ)助，補(bǔ)助資金通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式劃轉(zhuǎn)地方財(cái)政補(bǔ)助基數(shù)。

這次試點(diǎn)由于對(duì)政策制定考慮比較周全，中央財(cái)政的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償又是足額、長(zhǎng)期的，地方政府普遍反應(yīng)積極，工作進(jìn)展相當(dāng)順利。到2004年底，三家試點(diǎn)企業(yè)已分別和27個(gè)省區(qū)市簽署了移交協(xié)議，移交資產(chǎn)、財(cái)務(wù)關(guān)系、財(cái)務(wù)補(bǔ)助基數(shù)核定及劃轉(zhuǎn)手續(xù)全部辦理完畢，企業(yè)辦全日制普通中小學(xué)、公檢法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)分離。

2005年，在三家試點(diǎn)企業(yè)分離工作順利完成的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)第二批中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作。2005年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于第二批中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕4號(hào)）。第二批中央企業(yè)共74家，基本涵蓋了有辦社會(huì)問(wèn)題的全部中央企業(yè)。具體政策與三家試點(diǎn)企業(yè)基本一致，主要的變化是中央財(cái)政和企業(yè)之間設(shè)置了一個(gè)三年的過(guò)渡期。企業(yè)在過(guò)渡期內(nèi)要根據(jù)企業(yè)利潤(rùn)的多少承擔(dān)不超過(guò)40%的費(fèi)用，過(guò)渡期后由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。國(guó)辦發(fā)4號(hào)文件下發(fā)后，各有關(guān)政府部門又根據(jù)操作中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了政策完善。如財(cái)政部、國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)先期移交辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)有關(guān)政策問(wèn)題的通知》（財(cái)政部〔2005〕116號(hào)）。

到2007年底，中央企業(yè)總共分離辦社會(huì)機(jī)構(gòu)3593個(gè)，占中央企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)總數(shù)的41%；其中分離企業(yè)辦中小學(xué)和公檢法機(jī)構(gòu)2445個(gè)，移交在職人員16萬(wàn)人、離退休教師7.4萬(wàn)人，中央財(cái)政為此每年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)92.8億元。至此，中央企業(yè)所辦普通中小學(xué)和公檢法機(jī)構(gòu)基本分離完畢。

企業(yè)辦全日制普通中小學(xué)和公檢法機(jī)構(gòu)都屬于“標(biāo)準(zhǔn)的”企業(yè)辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)行統(tǒng)一的分離移交，而其他企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)的情況更加復(fù)雜。

一是企業(yè)自辦的其他教育機(jī)構(gòu)，如技工學(xué)校、幼兒園等。這類教育機(jī)構(gòu)政府已經(jīng)不再舉辦，因而無(wú)法移交，只能根據(jù)實(shí)際情況個(gè)案處理。二是企業(yè)自辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的狀況差異很大，有規(guī)模很大、運(yùn)作非常規(guī)范的職工醫(yī)院，也有很小的企業(yè)衛(wèi)生室，難于進(jìn)行統(tǒng)一處理。三是企業(yè)自辦的供水、供電、供暖、物業(yè)等生產(chǎn)生活服務(wù)系統(tǒng)。這類機(jī)構(gòu)在一些老工業(yè)基地?cái)?shù)量很多、企業(yè)負(fù)擔(dān)很重，但這類服務(wù)各地已經(jīng)是企業(yè)化運(yùn)作，政府也無(wú)法接收。四是企業(yè)退休人員的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)從方向上講應(yīng)該分離，因?yàn)樯婕皣?guó)有企業(yè)退休職工的社會(huì)化管理，但操作中遇到非常復(fù)雜的費(fèi)用和編制問(wèn)題，還與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的承接能力有關(guān)。分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能工作最困難的當(dāng)數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)企業(yè)和森工企業(yè)，這些地方一直是“大企業(yè)、小政府、小社會(huì)”的格局，辦社會(huì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象以企業(yè)內(nèi)部職工為主，機(jī)構(gòu)分離難、分離后的生存也難。

2011年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委總結(jié)了黑龍江省哈爾濱市分離國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”的經(jīng)驗(yàn)?！叭┮粯I(yè)”是指企業(yè)的供水、供電、供暖和物業(yè)管理系統(tǒng)。企業(yè)自辦“三供一業(yè)”的情況在一些老工業(yè)基地的大型國(guó)有企業(yè)中相當(dāng)普遍，當(dāng)年建廠時(shí)這些大企業(yè)都是完整的獨(dú)立體系，生產(chǎn)和生活服務(wù)系統(tǒng)、職工宿舍都是自有的，宿舍區(qū)與廠區(qū)隔一條馬路是當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)的布局模式。

從2008年開(kāi)始，哈爾濱市在全國(guó)率先啟動(dòng)了企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交工作，其動(dòng)因是城市建設(shè)和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

分離“三供一業(yè)”比以往的分離工作更加復(fù)雜。由于是企業(yè)對(duì)企業(yè)的移交，其中有一個(gè)雙方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)題。 為把這項(xiàng)異常復(fù)雜的工作組織好，哈爾濱市組織了專門的工作班子，明確了不同類型設(shè)施、業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)的對(duì)口接收企業(yè)，制定了非常詳細(xì)的政策和標(biāo)準(zhǔn)。哈爾濱市分離國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”的成功實(shí)踐，使全國(guó)國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作又實(shí)現(xiàn)了一個(gè)新的突破。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委高度肯定了哈爾濱市的做法， 2012年6月，國(guó)資委在哈爾濱市召開(kāi)了駐黑龍江省中央企業(yè)分離移交“三供一業(yè)”工作會(huì)議，標(biāo)志著這項(xiàng)工作正式啟動(dòng)。

中央企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交一直是個(gè)很大的難題，主要是體量太大。如航天科技一個(gè)集團(tuán)要移交的供水、供電、供熱、供氣、物業(yè)管理項(xiàng)目就有221個(gè)，涉及的居民達(dá)到40萬(wàn)戶。國(guó)務(wù)院國(guó)資委給予當(dāng)?shù)刂醒肫髽I(yè)的支持政策是：分離移交費(fèi)用由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)助50%，中央企業(yè)的集團(tuán)公司承擔(dān)不低于30%，其余部分由移交企業(yè)自行承擔(dān)。這些政策日后都成為各地中央企業(yè)分離“三供一業(yè)”工作的基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委將這項(xiàng)工作在全國(guó)推開(kāi)，國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作又開(kāi)始了新一輪的推進(jìn)。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)自辦的各種醫(yī)療機(jī)構(gòu)，國(guó)資委采取了逐步分類處理的辦法。一些規(guī)模較小、企業(yè)無(wú)意再辦的機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)行關(guān)閉處理；一些具備條件、有一定專業(yè)基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，可以改制成為面向社會(huì)、能夠獨(dú)立生存的?？漆t(yī)院；一些比較規(guī)范的大型職工醫(yī)院，可以移交轉(zhuǎn)入地方醫(yī)療體系，也可以進(jìn)入大型醫(yī)療產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。還要解決的是退休人員管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題。

分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能是國(guó)有企業(yè)改革中一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。企業(yè)辦社會(huì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，改革開(kāi)放后隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，這些社會(huì)負(fù)擔(dān)使國(guó)有老企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中步履艱難，因?yàn)槠渌兄破髽I(yè)并沒(méi)有類似的職能任務(wù)。這項(xiàng)工作從1995年正式開(kāi)始，其復(fù)雜程度和難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大家事先的預(yù)料。

由于這項(xiàng)工作涉及大量職工，而各個(gè)區(qū)域社會(huì)觀念的差異很大，具體工作中妥協(xié)、變通也是不得已的辦法。例如，東北地區(qū)一家大型中央企業(yè)在分離“三供一業(yè)”時(shí)，涉及的2000名職工成為難點(diǎn)，接收方不需要這么多人，這些職工也堅(jiān)決不愿離開(kāi)中央企業(yè)。最后的解決辦法是，保留這些職工的中央企業(yè)員工身份，由企業(yè)把他們組織起來(lái)為接收方搞勞務(wù)輸出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)是一層社會(huì)組織，因而承擔(dān)了眾多的社會(huì)職能。要把這些企業(yè)由社會(huì)組織改造成為經(jīng)濟(jì)組織，還真不是一件很容易做到的事。

主輔分離、輔業(yè)改制

主輔分離、輔業(yè)改制是國(guó)有大企業(yè)改革中一項(xiàng)針對(duì)性很強(qiáng)的專項(xiàng)工作，目的是解決國(guó)有企業(yè)中大量存在的輔業(yè)問(wèn)題，以及部分企業(yè)富余人員的再就業(yè)問(wèn)題。

由于歷史原因，國(guó)有大企業(yè)普遍是“大而全”的模式，企業(yè)的輔業(yè)系統(tǒng)都很龐大，一般包括生產(chǎn)服務(wù)系統(tǒng)、生活服務(wù)系統(tǒng)、零部件系統(tǒng)等；眾多輔業(yè)單位是為主業(yè)服務(wù)的，也是靠主業(yè)生存的。這種主輔不分、自我循環(huán)的模式，很大程度上使企業(yè)失去了到市場(chǎng)上擇優(yōu)選購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會(huì)；在國(guó)有大企業(yè)逐漸明晰了主業(yè)，并開(kāi)始圍繞主業(yè)發(fā)展之后，輔業(yè)單位如何處置就成為一個(gè)普遍性的棘手問(wèn)題。

在國(guó)有企業(yè)改革之初，結(jié)合企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)行，很多國(guó)有企業(yè)開(kāi)始探索搞活輔業(yè)的途徑。

但這一時(shí)期的輔業(yè)改革基本上屬于獨(dú)立核算、分灶吃飯的性質(zhì)，輔業(yè)單位仍是由原企業(yè)主辦，員工也是原企業(yè)的在冊(cè)職工。由于沒(méi)有觸及產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題，分離很難徹底。如此反反復(fù)復(fù)，依附關(guān)系總是難以了斷，真正解決問(wèn)題需要更大力度的改革。另一方面，國(guó)有大企業(yè)內(nèi)部都有大量從主業(yè)分流下來(lái)的富余人員，不能簡(jiǎn)單地推到社會(huì)上去，企業(yè)需要自己想辦法安排他們?cè)倬蜆I(yè)。主輔分離、輔業(yè)改制工作就是在這樣的背景下開(kāi)始推進(jìn)的。

2002年11月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《印發(fā)〈關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法〉的通知》（國(guó)家經(jīng)貿(mào)委〔2002〕859號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“859號(hào)文件”）。859號(hào)文件是主輔分離、輔業(yè)改制工作第一個(gè)也是最重要的基礎(chǔ)性文件，制定過(guò)程中經(jīng)過(guò)大量的調(diào)查研究和反復(fù)的修改。

859號(hào)文件把國(guó)有大企業(yè)的改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部重組和富余人員再就業(yè)工作結(jié)合起來(lái)，把國(guó)有中小企業(yè)改革的政策引入國(guó)有大企業(yè)的輔業(yè)改革之中。這是一個(gè)很大的突破。

以往，這兩類國(guó)有企業(yè)的改革政策是相互獨(dú)立的。國(guó)有中小企業(yè)改革是多種形式放開(kāi)搞活，國(guó)有大企業(yè)改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，方針不同、政策也不能跨界使用。859號(hào)文件明確：鼓勵(lì)有條件的國(guó)有大中型企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整、重組改制和主輔分離中，利用企業(yè)的非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)（簡(jiǎn)稱企業(yè)的“三類資產(chǎn)”），改制創(chuàng)辦面向市場(chǎng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多渠道分流安置企業(yè)富余人員和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工，以減輕社會(huì)的就業(yè)壓力。具體工作要求主要是：

第一，輔業(yè)單位必須進(jìn)行股權(quán)多元化的改革。859號(hào)文件規(guī)定，對(duì)改制的輔業(yè)單位應(yīng)按照《公司法》和其他法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)合資、合作、出售等方式，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。具備一定市場(chǎng)生存能力的改制企業(yè)，可直接改制為非國(guó)有法人控股的法人實(shí)體；暫時(shí)不具備條件，或職工在觀念上還難以接受的改制企業(yè)，可階段性保持國(guó)有法人的控股地位，待以后條件成熟時(shí)再進(jìn)一步改制。

第二，改制企業(yè)與職工的勞動(dòng)關(guān)系必須進(jìn)行調(diào)整。原主體企業(yè)和改制企業(yè)要按照國(guó)家規(guī)定與職工變更勞動(dòng)合同，用工主體由原主體企業(yè)變更為改制企業(yè)；原主體企業(yè)要依法與職工解除勞動(dòng)合同，并支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等改制成本，改制企業(yè)可用國(guó)有凈資產(chǎn)支付，由此減少的國(guó)有資產(chǎn)，按程序報(bào)批后沖減國(guó)有資本金。可以用國(guó)有凈資產(chǎn)支付改革成本，是中央政府的文件中第一次明確認(rèn)定，這是一個(gè)很大的政策突破。

第三，改制企業(yè)要與原主體企業(yè)理順隸屬關(guān)系。859號(hào)文件明確，改制企業(yè)與原主體企業(yè)除產(chǎn)權(quán)關(guān)系外，不再具有行政隸屬關(guān)系，改制企業(yè)要建立以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的法人治理結(jié)構(gòu)，制定各項(xiàng)管理制度，完善監(jiān)督約束機(jī)制。

第四，對(duì)符合要求的改制企業(yè)，政府給予稅收優(yōu)惠。859號(hào)文件明確要求是：利用原企業(yè)的“三類資產(chǎn)”，獨(dú)立核算、產(chǎn)權(quán)清晰并逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，吸納原企業(yè)富余人員達(dá)到30%（含）以上，與安置的員工變更或簽訂新的勞動(dòng)合同。凡符合上述條件的改制企業(yè)，可享受三年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的政策。

輔業(yè)改制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)要?jiǎng)?、職工的勞?dòng)關(guān)系要變、企業(yè)的管理關(guān)系要調(diào)整，這幾條都是以往國(guó)有企業(yè)改革中最為核心的難點(diǎn)問(wèn)題。落實(shí)859號(hào)文件的要求，無(wú)異于在國(guó)有大企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行一次外科手術(shù)式的改革，把輔業(yè)單位及其職工從主體企業(yè)中切出來(lái)，送到市場(chǎng)上去。這又是一項(xiàng)非常復(fù)雜、非常困難的工作。

主輔分離、輔業(yè)改制是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，涉及資產(chǎn)處置、職工安置、勞動(dòng)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)處理等一系列非常具體的問(wèn)題，在實(shí)際操作中非常復(fù)雜，僅有一個(gè)原則性的總體文件是不夠的，需要進(jìn)行一系列的政策細(xì)化。

2003年3月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等3部門下發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)報(bào)送主輔分離改制分流總體方案基本內(nèi)容和有關(guān)要求的通知》，明確了中央企業(yè)總體方案的報(bào)送內(nèi)容和備案內(nèi)容；2003年7月，國(guó)資委等4部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了國(guó)有控股企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)有大中型企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、輔業(yè)資產(chǎn)的界定范圍等問(wèn)題；2003年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等3部門下發(fā)了《國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》，規(guī)范了輔業(yè)改制中勞動(dòng)關(guān)系處理、維護(hù)職工合法權(quán)益等事項(xiàng)；2004年1月，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員資產(chǎn)處置有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)“三類資產(chǎn)”的認(rèn)定和處置作出規(guī)定；2004年3月，國(guó)資委等3部門下發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)報(bào)送主輔分離改制分流第二批實(shí)施方案有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)中央企業(yè)第二批及以后批次實(shí)施方案的報(bào)送內(nèi)容作出規(guī)定；2005年9月，國(guó)資委等3部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制的通知》，對(duì)輔業(yè)資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易、內(nèi)部退養(yǎng)人員等預(yù)留費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題給予明確。

這一系列配套文件與859號(hào)文件一起，構(gòu)成了主輔分離、輔業(yè)改制工作完整的政策體系，為規(guī)范、有序推進(jìn)這項(xiàng)改革奠定了比較扎實(shí)的政策基礎(chǔ)。要使大量的輔業(yè)單位及職工離開(kāi)主體企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，推進(jìn)的難度很大。但國(guó)有大企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為，這是國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做精主業(yè)、解決好輔業(yè)和存續(xù)企業(yè)問(wèn)題難得的政策機(jī)遇，因而都積極行動(dòng)，采用了力度很大的改革措施。

企業(yè)層面比較普遍的做法是：重新梳理企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)部資產(chǎn)，更清晰地界定主業(yè)，規(guī)范地劃定和處置“三類資產(chǎn)”；積極推進(jìn)開(kāi)放式改制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等方式引入外部投資者，盡量減少由原主辦企業(yè)控股、職工持股的改制形式；幫助改制企業(yè)選好經(jīng)營(yíng)者、做好發(fā)展規(guī)劃，對(duì)擬改制企業(yè)的資產(chǎn)適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整改造、填平補(bǔ)齊，以提高企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)后的生存能力和競(jìng)爭(zhēng)力；將改制企業(yè)扶上馬、送一程。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2003年、2004年、2006年三次召開(kāi)全國(guó)性的主輔分離、輔業(yè)改制工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議，介紹和推廣企業(yè)創(chuàng)造出來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)。

中央企業(yè)主輔分離實(shí)施的最大項(xiàng)目，是攀鋼集團(tuán)有限公司（下文簡(jiǎn)稱攀鋼集團(tuán)）下屬鋼城企業(yè)總公司整體移交攀枝花市政府管理。鋼城企業(yè)總公司是攀鋼集團(tuán)主辦的輔業(yè)企業(yè)，職工人數(shù)超過(guò)1萬(wàn)人，年?duì)I業(yè)收入近60億元，注冊(cè)為廠辦集體企業(yè)。鋼城企業(yè)總公司的順利移交使攀鋼集團(tuán)的輔業(yè)負(fù)擔(dān)大大減輕，也有利于鋼城企業(yè)總公司自身的改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)攀枝花市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是一個(gè)很大的促進(jìn)，是一個(gè)典型的多贏的結(jié)果。

主輔分離、輔業(yè)改制工作是有期限的，最終的審批截止時(shí)間是2008年。截至2008年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有1365家國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)施了主輔分離、輔業(yè)改制工作，分離改制單位10765個(gè)，分流安置了富余人員263.8萬(wàn)人。其中，77家中央企業(yè)經(jīng)審核批復(fù)的改制單位共有5283個(gè)，分流安置了富余人員88.2萬(wàn)人；在這些改制單位中，非國(guó)有法人控股的企業(yè)有4917個(gè)，占中央企業(yè)改制單位總數(shù)的93.1%。

主輔分離、輔業(yè)改制是一項(xiàng)階段性的專項(xiàng)改革，前后大約進(jìn)行了6年時(shí)間，但工作成效明顯，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

第一，這項(xiàng)工作加快了國(guó)有大企業(yè)的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。為推進(jìn)輔業(yè)的改制分離，各企業(yè)都對(duì)自己的發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)部資產(chǎn)進(jìn)行了一次徹底的重新梳理，企業(yè)內(nèi)部的資源配置和組織結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，發(fā)展方向和主業(yè)更加清晰，企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力普遍得到提升。

第二，這項(xiàng)工作使中央企業(yè)減少了40%的富余人員。這是很大的一個(gè)進(jìn)展。輔業(yè)改制分離盤活了原先利用效率很低的企業(yè)“三類資產(chǎn)”，同時(shí)減少了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和就業(yè)的沖擊。在主輔分離、輔業(yè)改制工作的推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)企業(yè)基本沒(méi)有出現(xiàn)不穩(wěn)定事件。

第三，這項(xiàng)工作為長(zhǎng)期困擾國(guó)有大企業(yè)的輔業(yè)問(wèn)題、存續(xù)企業(yè)問(wèn)題提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的解決途徑。

從總體上看，主輔分離、輔業(yè)改制工作給單位和職工一個(gè)新的發(fā)展方向和一個(gè)新的體制機(jī)制，改革和發(fā)展的效應(yīng)都比較明顯。根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)1519個(gè)輔業(yè)改制單位的統(tǒng)計(jì)，其用工人數(shù)比改制時(shí)增加了35%左右，職工的收入比改制前增加了20%左右。

建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度

1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就提出，“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。

2003年國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革開(kāi)始后，各級(jí)國(guó)資委相繼成立，這項(xiàng)工作開(kāi)始具備了實(shí)施的條件。最初的探索是由一些中心城市進(jìn)行的，如北京、上海、深圳、武漢等。

2004年5月，北京市政府批準(zhǔn)了市國(guó)資委提出的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方案及配套的國(guó)有資本收益收繳管理辦法。之后，北京市國(guó)資委向所出資企業(yè)下發(fā)了《關(guān)于建立北京市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系的通知》。

從2005年開(kāi)始，北京市國(guó)有資本收益收繳工作全面覆蓋所出資企業(yè)，按稅后利潤(rùn)20%的比例收取國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)。市國(guó)資委負(fù)責(zé)編制國(guó)有資本收支預(yù)算，報(bào)市政府審核批準(zhǔn)后，由市國(guó)資委負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整和決算工作。預(yù)算資金實(shí)行財(cái)政專戶管理，列收列支，但不與市財(cái)政的公共預(yù)算相互平衡。

深圳市政府于2005年初印發(fā)了《深圳市屬國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益管理暫行規(guī)定》。文件明確，市國(guó)資委負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)收益的收取、使用和管理，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算和公共預(yù)算分開(kāi)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益的征收比例，原則上不低于當(dāng)年企業(yè)凈利潤(rùn)的30%。相比較而言，深圳市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算獨(dú)立性較強(qiáng)，與公共預(yù)算完全分離，各自獨(dú)立運(yùn)作。上海市的模式與深圳市大體相似。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度由一些中心城市率先進(jìn)行探索，有很強(qiáng)的合理性。城市政府直接面對(duì)著大量的國(guó)有企業(yè)，有進(jìn)有退、有所為有所不為的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整非常頻繁。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，幾乎所有的國(guó)有企業(yè)都需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改造，困難企業(yè)的問(wèn)題需要解決，歷史包袱、社會(huì)負(fù)擔(dān)需要消化，企業(yè)的破產(chǎn)退出需要很大的成本，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要資本金注入。所有這些任務(wù)都要有相應(yīng)的資金投入，這些中心城市對(duì)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度有著非常急迫的現(xiàn)實(shí)需求。

2007年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“26號(hào)文件”），要求在全國(guó)范圍試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開(kāi)始實(shí)施。

26號(hào)文件是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度最重要的基礎(chǔ)性文件。文件明確，“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分”?！巴ㄟ^(guò)對(duì)國(guó)有資本收益的合理分配及使用，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，促進(jìn)國(guó)有資本的合理配置，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展”。

文件提出了試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的三項(xiàng)重要原則：一是統(tǒng)籌兼顧、適度集中，適度集中國(guó)有資本收益；二是相對(duì)獨(dú)立、相互銜接，既保持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又保持與政府公共預(yù)算的相互銜接；三是分級(jí)編制、逐步實(shí)施，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)編制，根據(jù)條件逐步實(shí)施。

對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍，26號(hào)文件給予了明確界定。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入主要包括：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)；國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入，國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入等。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出方向主要包括：資本性支出，根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及國(guó)家戰(zhàn)略和安全等需要，安排的資本性支出；費(fèi)用性支出，用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的支出；必要時(shí)可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。

對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制，26號(hào)文件規(guī)定：各級(jí)財(cái)政部門是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位。

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