行政規(guī)范性文件附帶審查制度探析

行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)制、規(guī)章的重要工具，其合規(guī)性以及公正性、合理性等與社會(huì)公眾、企業(yè)法人的合法權(quán)益保障之間具有密切的聯(lián)系。若是規(guī)范性文件制定不當(dāng)或執(zhí)行偏差，顯然會(huì)給廣大社會(huì)公眾的權(quán)益帶來(lái)?yè)p害。所以，在行政機(jī)關(guān)的發(fā)展中，必須要建立起行政規(guī)范性文件附帶審查制度，從而通過(guò)這一制度有效維護(hù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展秩序，切實(shí)保障社會(huì)公眾的根本權(quán)益。因此，針對(duì)該制度進(jìn)行深入的分析和研究顯得尤為重要，明確其內(nèi)涵及其存在的不足，進(jìn)而作出相應(yīng)的改進(jìn)、完善，以此切實(shí)服務(wù)社會(huì)公眾，助推我國(guó)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、行政規(guī)范性文件附帶審查制度

構(gòu)建

在我國(guó)社會(huì)治理體系中，法律體系極其龐雜，上級(jí)規(guī)范以及地方性的法規(guī)相對(duì)較多。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》指出，全面推行規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制，是保證法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障人民合法權(quán)益的必要機(jī)制。但是，附帶審查并非全面審查，而是在特定的環(huán)境下針對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行有限度、附帶性的審查。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條規(guī)定：“人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行?！痹撍痉ń忉尣粌H為行政規(guī)范性文件的附帶審查制度提供了法律依據(jù)，并且可以看出該審查往往是在訴訟或其他復(fù)議程序中對(duì)作出該行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件附隨性的提出。該制度在維護(hù)社會(huì)公眾權(quán)益的同時(shí)，也形成對(duì)行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督，有助于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)法治化建設(shè)。

二、行政規(guī)范性文件附帶審查制度

推行的必要性

（一）行政方面

行政規(guī)范性文件雖然并不是正式的法律或者規(guī)章，但是它們?cè)趫?zhí)行中往往會(huì)產(chǎn)生巨大的約束力，實(shí)質(zhì)性地影響大眾行為。所以，針對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理顯得至關(guān)重要。附帶審查制度的出現(xiàn)使規(guī)范性文件的約束可以實(shí)現(xiàn)，通過(guò)附帶審查制度可以督促行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范性文件階段充分考慮到其合法性和程序性，從而保障權(quán)力在擬定時(shí)不會(huì)偏離法治軌道。

（二）司法影響

在司法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到行政規(guī)范性文件和法律相沖突的情況。此時(shí)，附帶審查制度可以成為司法機(jī)關(guān)的重要工具。

例如，2018年，最高人民法院發(fā)布的典型案例中的“徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案”，日照市中級(jí)人民法院審查五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷依據(jù)的規(guī)范性文件時(shí)，發(fā)現(xiàn)案涉規(guī)范性文件的內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)力作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的規(guī)定，不能作為合法的依據(jù)。因而，二審法院撤銷了其行政行為，并要求重新處理，切實(shí)體現(xiàn)了司法的公正。

（三）社會(huì)作用

在行政管理階段，社會(huì)大眾的行為受到行政性規(guī)范性文件的制約，有關(guān)管理規(guī)范的合理性直接影響人民的合法權(quán)益。如果這些文件被附帶審查發(fā)現(xiàn)存在違法問(wèn)題，則司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)附帶審查制度，依據(jù)正當(dāng)?shù)某绦虺蜂N或者是修改相關(guān)文件，并且對(duì)于相對(duì)人提供一定的救濟(jì)。這一過(guò)程既能夠有效、及時(shí)地糾正有關(guān)行政機(jī)關(guān)的違法行為，也為行政相對(duì)人提供了權(quán)益保護(hù)的正確途徑，保障其合法權(quán)益。

三、行政規(guī)范性文件附帶審查制度

存在的不足

（一）審查范圍有限、標(biāo)準(zhǔn)不明確

在實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件附帶審查制度的啟動(dòng)，往往更加依賴具體的案件。但是，由于各地方制定的規(guī)范性文件存在差異，故司法機(jī)關(guān)工作人員在審查時(shí)對(duì)于各個(gè)文件的認(rèn)知程度也存在差異，這就導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差距，進(jìn)而影響附帶審查制度的作用發(fā)揮。

一方面，附帶審查往往伴隨著行政訴訟的提起而產(chǎn)生，所涉及的規(guī)范性文件范圍十分有限，難以保障審查的全面性、系統(tǒng)性。另一方面，因?yàn)槿鄙儆嘘P(guān)法律、法規(guī)的明確規(guī)定，所以法院在進(jìn)行附帶審查階段判斷行政規(guī)范性文件是否違反上位法、是否超越權(quán)限等時(shí)難以形成一致的裁判尺度，對(duì)于附帶審查制度的作用發(fā)揮造成了限制。

（二）附帶審查停留于表象

法院在進(jìn)行附帶審查時(shí)，往往受到自身司法資源的限制。由于法院所面臨的案件數(shù)量巨大，往往在行政案件的審理中更偏向于對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)行政行為的裁判，而忽視了對(duì)于該行為依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查，導(dǎo)致附帶審查往往停留在表層。另外，法院出于不過(guò)度干預(yù)行政權(quán)等方面的考量，在審查時(shí)也會(huì)采取相對(duì)較為保守的態(tài)度。針對(duì)文件當(dāng)中的相關(guān)條文認(rèn)定是否違法時(shí)，采取更加審慎的態(tài)度，這對(duì)于附帶審查的效果會(huì)產(chǎn)生一定程度的削弱。

最高人民法院發(fā)布的孫某某訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案中，杭州市西湖區(qū)人民法院對(duì)于行政規(guī)范性文件審查的做法值得相關(guān)部門借鑒。該法院在以行政程序違反正當(dāng)程序，已經(jīng)認(rèn)定政府部門行政行為違法的情況下，仍對(duì)于案涉規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行了審查，防止對(duì)于規(guī)范性文件審查不到位，導(dǎo)致再出現(xiàn)行政違法的情況。此舉兼顧了司法裁判與附帶審查制度，有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，值得各法院學(xué)習(xí)。

（三）審查結(jié)果的拘束力有限

當(dāng)前，行政規(guī)范性文件附帶審查制度裁判的結(jié)果約束力相對(duì)有限是一項(xiàng)重要問(wèn)題，裁判結(jié)果相對(duì)難以發(fā)揮約束力，進(jìn)而影響到附帶審查制度的作用發(fā)揮，從而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾合法權(quán)益的有效保障。

法院對(duì)于行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查所產(chǎn)生的審查結(jié)果往往只是單純針對(duì)于具體的案件產(chǎn)生效力，對(duì)于并未涉及訴訟的案件或者其他類型情況，并不會(huì)產(chǎn)生普遍性的約束力。這種情況的存在會(huì)致使一份行政規(guī)范性文件在某一個(gè)案件當(dāng)中被認(rèn)定為違法，而行政機(jī)關(guān)在其他的案件處置當(dāng)中可能會(huì)繼續(xù)使用這一文件，致使違法行為仍然存在。并且，在這一過(guò)程中也缺乏相對(duì)的執(zhí)行以及監(jiān)督機(jī)制。所以，即便法院作出了撤銷行政行為或者是確認(rèn)規(guī)范性文件違法的判決，行政機(jī)關(guān)也可能會(huì)由于各種因素的制約而出現(xiàn)拖延執(zhí)行或者不予執(zhí)行的情況。

四、完善行政規(guī)范性文件附帶審查

制度的措施

（一）明確審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)

為切實(shí)發(fā)揮行政規(guī)范性文件附帶審查制度的作用，首要任務(wù)便是明確該制度的審查范圍以及標(biāo)準(zhǔn)，也是促進(jìn)附帶審查制度完善的關(guān)鍵。

各級(jí)政府可以通過(guò)立法或者司法解釋的形式，對(duì)于附帶審查的觸發(fā)條件進(jìn)行充分的細(xì)化和明確，從而細(xì)致說(shuō)明在哪些條件之下行政規(guī)范性文件需要進(jìn)行附帶審查，如涉及公民基本權(quán)利限制、重大公共利益調(diào)整的文件必須要自動(dòng)進(jìn)入審查。并且，建立起統(tǒng)一化的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，充分考慮其合理性、合法性、程序性等，從而在審查中有效判斷所制定的行政規(guī)范性文件是否顯失公正與濫用職權(quán)、是否違反上位法、是否遵循法定程序等。

例如，廣東省廣州市人民政府、河南省商洛市人民政府等都陸續(xù)審議通過(guò)了《行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理實(shí)施辦法》。通過(guò)這一舉措規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定，保障附帶審查過(guò)程有章可循、有規(guī)可守，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾根本權(quán)益的切實(shí)保障。

（二）強(qiáng)化審查力度

一方面，要做到合理化的配置司法資源。通過(guò)設(shè)置專門的審查機(jī)構(gòu)或者進(jìn)行附帶審查的部門負(fù)責(zé)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，確保該項(xiàng)工作有專業(yè)人士負(fù)責(zé)并且能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位的深入分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中所存在的不足。

另一方面，在行政規(guī)范性文件附帶審查階段需要鼓勵(lì)地方法院對(duì)于該項(xiàng)工作采取積極的審查態(tài)度。這不但需要針對(duì)文件的違法性進(jìn)行審查，還需要重點(diǎn)關(guān)注行政規(guī)范性文件背后的政策導(dǎo)向以及實(shí)施效果等多重因素，從而評(píng)估行政規(guī)范性文件的實(shí)際影響。從法律效力、社會(huì)考量等多個(gè)角度解構(gòu)規(guī)范性文件，從而使社會(huì)公眾在該遵循該文件時(shí)能夠明確行政規(guī)范的意義。這樣既兼顧了附帶審查的力度和深度，也保障了審查的專業(yè)性和科學(xué)性，有助于保障社會(huì)公眾利益。

在最高人民法院發(fā)布的案例“大昌三昶（上海）商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案”中，法院從立法目的、上位法的具體法律規(guī)定等角度詳細(xì)闡明了案涉規(guī)范性文件的合法性，有理有據(jù)地駁回了大昌公司的主張，同時(shí)也進(jìn)一步明確了立法宗旨。這是規(guī)范性文件附帶審查制度社會(huì)效應(yīng)的切實(shí)反應(yīng)。

（三）提升裁判結(jié)果的拘束力與執(zhí)行力

裁判結(jié)果的拘束力和執(zhí)行力體現(xiàn)出附帶審查制度的核心價(jià)值，法院經(jīng)過(guò)附帶審查認(rèn)定某一項(xiàng)行政規(guī)范性文件存在違法，該判決不僅針對(duì)當(dāng)前的案件有效。法院應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)有關(guān)政府機(jī)關(guān)推進(jìn)、落實(shí)該規(guī)范性文件的修改，以保證在判決之后不會(huì)在出現(xiàn)在其他相似情況下依舊作出違法行政行為，通過(guò)這一方式才能有效規(guī)避同案不同判現(xiàn)象的產(chǎn)生。例如，福建省大田縣司法局全力提升行政規(guī)范性文件監(jiān)管質(zhì)效提出六個(gè)全面，全面推行合法性審核機(jī)制、全面推行“三統(tǒng)一”制度、全面推行有效期制度、全面推行主動(dòng)公開制度、全面推行備案審查制度、全面推行動(dòng)態(tài)清理機(jī)制。

此外，為保障裁判結(jié)果的拘束力和執(zhí)行力，也要建立起健全的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)拒不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，可以由法院依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，如罰款、通報(bào)批評(píng)、建議行政監(jiān)察機(jī)關(guān)處理等，從而保障裁判結(jié)果能夠得到有效執(zhí)行，維護(hù)社會(huì)公眾的根本利益。

結(jié)語(yǔ)

政府規(guī)范性文件及行政行為與公民生活的聯(lián)系最為緊密，最頻繁的作用于大眾日常，因而行政規(guī)范性文件附帶審查制度的意義和價(jià)值顯得重要。同時(shí)，該制度也能進(jìn)一步提升政府行為的合法性，提高行政執(zhí)法的合理性，是保障行政效率、提升行政效能的關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)于行政規(guī)范性文件附帶審查制度的完善和改進(jìn)，需要多方面共同努力，從而確保行政規(guī)范性文件充分發(fā)揮作用。筆者希望通過(guò)提出明確審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化審查力度與深度、提升裁判結(jié)果的拘束力與執(zhí)行力等措施，能夠切實(shí)助推行政規(guī)范性文件附帶審查制度的不斷完善。

（作者單位：福建省三明市委黨校）