城建檔案驗收告知承諾制的實踐邏輯與立法完善

摘 要：為了提升檔案驗收的治理效能，城建檔案驗收治理實踐中創(chuàng)新發(fā)展出告知承諾制，并初現(xiàn)制度雛形。在城建檔案驗收引入告知承諾制的現(xiàn)實基礎(chǔ)可以從政策規(guī)范、服務(wù)型政府以及行政效能原則三個方面予以證成。城建檔案驗收告知承諾制在實踐運作中呈現(xiàn)出事前指導(dǎo)、事中承諾和事后核查的邏輯構(gòu)造。為更好實現(xiàn)城建檔案驗收告知承諾制的治理價值，應(yīng)在《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中作出專門規(guī)定，明確其適用范圍、實施程序以及法律責(zé)任，使其實施具有明確法律規(guī)范依據(jù)，推動城建檔案驗收告知承諾制的全面實施，切實提升檔案驗收治理的實際效能。

關(guān)鍵詞：城建檔案；檔案驗收；告知承諾制；檔案治理；檔案立法；法治政府；服務(wù)型政府；信用

1 問題的提出

為進(jìn)一步提高城建檔案驗收效率和服務(wù)質(zhì)量，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于新形勢下進(jìn)一步加強城市建設(shè)檔案管理工作的通知》（建辦規(guī)〔2024〕1號）增設(shè)了“告知承諾移交”這一種極具創(chuàng)新的檔案驗收方式，明確要求城建檔案管理部門健全移交方式，推行城建檔案驗收實施告知承諾制。在此種導(dǎo)向指引下，告知承諾制逐漸成為城建檔案驗收實踐中的重要創(chuàng)新范式，浙江、山東、安徽、河南等地相繼出臺相關(guān)意見辦法、實施細(xì)則和工作規(guī)程，對城建檔案驗收告知承諾制的內(nèi)容和程序予以細(xì)化，并在檔案驗收實踐中予以推行，以提高檔案驗收的治理能力。但是缺憾在于，與如火如荼的檔案驗收告知承諾制改革試點相比，檔案學(xué)界尤其是法學(xué)界對于這一實踐探索的探討顯得較為薄弱。雖然已有學(xué)者探討了該如何提升建設(shè)工程檔案驗收成效，[1-3]也有學(xué)者研究了重大建設(shè)項目的檔案驗收模式，[4]但既有研究尚未詳細(xì)論證城建檔案驗收告知承諾制實踐運作的內(nèi)在邏輯，也沒有專門探討該如何在《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中構(gòu)建告知承諾制的規(guī)范體系。

鑒于此，本文將基于城建檔案驗收告知承諾制已有的實踐和規(guī)范，探尋其得以興起的現(xiàn)實基礎(chǔ)，分析總結(jié)其實踐運作的內(nèi)在邏輯，同時結(jié)合當(dāng)前立法的不足之處提出完善建議，試圖將城建檔案驗收告知承諾制納入法治軌道，為提升檔案治理效能提供法治支撐，以期推進(jìn)新時代城建檔案驗收工作的高質(zhì)量發(fā)展。

2 城建檔案驗收告知承諾制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在檔案驗收管理領(lǐng)域中推廣告知承諾制并非毫無根基，其實施的可行性與必要性分別體現(xiàn)在立法、理念和原則三個方面。

2.1 立法基礎(chǔ)：政策文件法律規(guī)范支撐。2020年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕42號），要求各地區(qū)、各部門在政務(wù)服務(wù)中全面推行告知承諾制。

隨后，不同地區(qū)、不同部門也在工程建設(shè)項目檔案驗收領(lǐng)域相繼出臺了實施告知承諾制的具體政策方案，以踐行告知承諾制助力提升檔案驗收效率。例如，《東營市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局關(guān)于實行建設(shè)工程檔案驗收告知承諾制的通知》（東建字〔2021〕87號）就檔案驗收告知承諾制的實施設(shè)計了更加明確的操作方案；《進(jìn)一步優(yōu)化房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項目竣工聯(lián)合驗收的指導(dǎo)意見》（內(nèi)建質(zhì)〔2023〕140號）提出“各地城建檔案管理部門應(yīng)規(guī)范城建檔案竣工驗收告知承諾制辦理需具備的基本條件和辦理程序”?？梢?，中央政策的提倡是告知承諾制在檔案驗收中得以迅速推廣應(yīng)用的重要基礎(chǔ)。

我國地方檔案立法中也存在零星的告知承諾制條款，能夠為在中央立法中系統(tǒng)構(gòu)建城建檔案驗收告知承諾制提供一定的立法基礎(chǔ)。只是現(xiàn)有地方立法中告知承諾制條款數(shù)量有限，規(guī)定得較為簡單且立法位階有限，如《河南省城市建設(shè)檔案管理辦法》第12條、《〈濟南市城市建設(shè)檔案管理規(guī)定〉實施細(xì)則》第17條、《聊城市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第13條、《青島市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第11條、《郴州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第9條、《江西省城市建設(shè)檔案管理辦法》第15條至第19條及第31條就是為數(shù)不多的幾個在地方立法中設(shè)定檔案驗收告知承諾制的條款。

2.2 理念基礎(chǔ)：契合服務(wù)型政府的要求?？傮w上看，城建檔案驗收告知承諾制遵循了“高效便民”的原則，有力推動了服務(wù)型政府的建設(shè)。這主要表現(xiàn)在以下兩點：

一方面，告知承諾制的適用深刻踐行并體現(xiàn)出了以人民為中心的服務(wù)理念。對于建設(shè)單位而言，在檔案驗收過程中適用告知承諾制意味著申請材料的簡化，建設(shè)單位不用再等待“驗收決定作出的法定期限”，這就極大地減輕了其在驗收過程中所負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟和機會成本，提升了建設(shè)工程的經(jīng)濟效益。也就是說，告知承諾制在檔案驗收領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，是以實現(xiàn)和保障建設(shè)單位的利益訴求為導(dǎo)向，最大限度地縮短了建設(shè)單位取得檔案驗收意見的時間，盡可能方便其辦理其他手續(xù)，以便能夠讓建設(shè)項目盡快投入使用，這就從整體上降低建設(shè)單位的制度性交易成本（包括人力、物力成本）。并且，對檔案管理部門而言，告知承諾制相較于傳統(tǒng)檔案驗收方式有助于提高管理效率、降低行政成本，其在告知承諾制的實施過程中扮演著服務(wù)者的角色，要為建設(shè)單位提供更為優(yōu)質(zhì)的檔案驗收服務(wù)。

另一方面，告知承諾制的運用促進(jìn)了檔案驗收法律關(guān)系的平等化、協(xié)商化轉(zhuǎn)向。在傳統(tǒng)的城建檔案驗收關(guān)系中，檔案管理部門與建設(shè)單位之間處于管理與被管理的關(guān)系，雙方主體的法律地位并不具有對等性，是一種“命令—控制”的管制模式。但是，告知承諾制的實施革新了傳統(tǒng)檔案驗收“命令—控制”的特征，凸顯了建設(shè)單位的主體性地位，更加契合其利益訴求，而且在程序設(shè)計上更注重檔案管理部門與建設(shè)單位之間的溝通交流。經(jīng)溝通交流后，傳統(tǒng)單方性的檔案驗收行為就演變?yōu)椤盎趨f(xié)商的行政行為”。[5]

不難看出，在采取告知承諾制的模式下，檔案驗收雙方之間逐步建立一種和諧、相對平等的行政法律關(guān)系，更多強調(diào)雙方的平等對話與協(xié)商合作，不再是隸屬與被隸屬的關(guān)系。換言之，整個檔案驗收過程需要雙方主體的合作才能順利完成監(jiān)管目標(biāo)，這就打破了傳統(tǒng)檔案管理部門占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的驗收方式，充分體現(xiàn)了建設(shè)單位的主體地位，反映了“多元共治”的觀念。

2.3 原則基礎(chǔ)：契合行政效能基本內(nèi)涵。行政效能原則要求行政機關(guān)以盡可能少的行政成本獲取最大程度的行政目標(biāo)。[6]就制度建構(gòu)論上的規(guī)范要求而言，行政效能原則既要行政活動優(yōu)先考慮市場或社會的自我調(diào)節(jié)，又要確保管理或服務(wù)制度達(dá)到效益最大化。[7]根據(jù)此要求，檔案管理部門在城建檔案的驗收過程中應(yīng)當(dāng)推動建設(shè)單位自我規(guī)制、實現(xiàn)效益最大化。就此而言，檔案驗收告知承諾制的實踐運作無疑與行政效能原則的具體要求高度契合。

一方面，檔案驗收告知承諾制的實施是以建設(shè)單位的自我規(guī)制為核心。具體而言，通過對于承諾按時提交檔案材料的建設(shè)單位先行作出檔案驗收決定，以及對建設(shè)單位的違諾行為進(jìn)行信用懲戒，從正面激勵和反向懲戒的雙重維度激活建設(shè)單位自我規(guī)制的意愿，從而引導(dǎo)并促進(jìn)建設(shè)單位積極履約和踐行承諾。

另一方面，城建檔案驗收告知承諾制是對傳統(tǒng)檔案驗收程序的簡化設(shè)計，可以在提高檔案驗收效能的同時降低建設(shè)單位的程序負(fù)擔(dān)。按照告知承諾制的程序設(shè)計，只要建設(shè)單位作出符合條件的書面承諾，檔案管理部門便不需要再進(jìn)行實質(zhì)審查，而直接作出驗收決定。[8]

由此可見，與傳統(tǒng)檔案驗收方式相較，告知承諾制大幅縮短了檔案驗收時間和簡化了檔案驗收流程，這無疑極大推動了檔案驗收程序的快速進(jìn)行，提升了檔案驗收的治理效能，并減輕了建設(shè)單位的程序負(fù)擔(dān)，顯著降低了建設(shè)項目投入使用的時間成本。

綜上而言，行政效能原則為城建檔案驗收告知承諾制的推廣實施提供了正當(dāng)性支撐。

3 城建檔案驗收告知承諾制的實踐邏輯

立足行政過程的角度觀察，城建檔案驗收告知承諾制的實踐運作邏輯可以從事前指導(dǎo)、事中承諾和事后核查三個維度予以闡釋。

3.1 事前指導(dǎo)：督促建設(shè)單位合規(guī)。在建設(shè)單位提交驗收申請之前，檔案管理部門可結(jié)合建設(shè)項目的竣工時間提前介入開展業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，對建設(shè)單位申請檔案驗收提供輔導(dǎo)。檔案管理部門之所以要提前采取提示建議、信息披露、提供咨詢等方式開展行政指導(dǎo)，為建設(shè)單位準(zhǔn)備相關(guān)的城建檔案材料提供指引與幫助，其目的在于促進(jìn)其自我規(guī)制，督促其做出符合檔案驗收具體條件的行為，從而引導(dǎo)建設(shè)單位自行合規(guī)。

一方面，檔案管理部門需要提供可信度較高的信息服務(wù)，即提前告知建設(shè)單位檔案驗收移交的具體條件和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并作出詳盡的解釋說明，影響其行為選擇，引導(dǎo)其應(yīng)該“怎么做”；另一方面，檔案管理部門還要重點檢查評估建設(shè)單位究竟“做得怎么樣”，通過建議、指示等方式催促建設(shè)單位按照驗收標(biāo)準(zhǔn)整改，為之后檔案驗收告知承諾制的有效實施奠定基礎(chǔ)。

正是通過事前的行政指導(dǎo)，為建設(shè)單位提供準(zhǔn)確的檔案驗收有關(guān)信息，才能夠使其更為明確地知道檔案驗收所需提交的材料，少走不必要的彎路。從指導(dǎo)內(nèi)容上看，根據(jù)《建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》第3.2條的要求，檔案管理部門要“了解建設(shè)單位檔案工作的需求，有針對性地開展多種多樣的指導(dǎo)服務(wù)，并做好指導(dǎo)服務(wù)的工作記錄，注意收集反饋信息”。當(dāng)然，作為一種柔性行政行為，檔案行政指導(dǎo)在實施過程中應(yīng)保持克制，不應(yīng)在該行政行為實施的全過程中產(chǎn)生減損相對人的權(quán)利或增加相對人的義務(wù)。[9]

3.2 事中承諾：提高檔案驗收效率。與傳統(tǒng)的檔案驗收方式相比較，告知承諾制的適用改變并再造了城建檔案驗收決定作出的程序，確保檔案驗收程序便捷且快速進(jìn)行，極大地提升了檔案驗收效率。在實踐中，“工程檔案驗收告知承諾制”的推行，可以使建設(shè)單位在申請當(dāng)天就能拿到驗收意見書。[10]從實施程序上看，檔案驗收告知承諾制事中決定的基本環(huán)節(jié)通常包括“告知—承諾—作出驗收決定”。

具體而言，檔案管理部門的準(zhǔn)確、全面告知是前提。[11]檔案管理部門須將檔案驗收材料的標(biāo)準(zhǔn)、要求等梳理清楚，全面、準(zhǔn)確、一次性地告知行政相對人。如此，才能使行政相對人作出有效、準(zhǔn)確的承諾。之后，相對人通過簽署書面承諾書保證自身滿足法定條件，行政主體基于相對人已簽署承諾書的基礎(chǔ)事實推定其符合法定條件，如此便可省去事前大量核查程序，既節(jié)省了執(zhí)法資源、提高了執(zhí)法效率，又方便了相對人。[12]這就意味著，在檔案管理部門告知承諾內(nèi)容及法律責(zé)任，建設(shè)單位對相關(guān)事項作出書面承諾后，其便無須履行實質(zhì)審查的義務(wù)，只要對建設(shè)單位已提交的材料進(jìn)行形式審查后便可直接出具作出檔案驗收的決定。究其根本，檔案管理部門之所以能夠快速出具驗收意見，其背后的邏輯是假定建設(shè)單位能夠切實履行承諾，信任其提供符合法定要求的城建檔案材料。

具體而言，檔案管理部門相信建設(shè)單位的承諾，并以告知承諾制為媒介在城建檔案驗收過程中給予建設(shè)單位一種制度化的信任資源。[13]可見，建設(shè)單位是以自身的信用承諾擔(dān)保簡化了檔案驗收的決定程序，省略了本應(yīng)由檔案管理部門進(jìn)行的實質(zhì)審查，轉(zhuǎn)由建設(shè)單位簽署承諾書的方式自負(fù)其責(zé)，這就會在無形中加快了檔案驗收的辦理速度。

3.3 事后核查：防范信用投機風(fēng)險。城建檔案管理部門在出具驗收意見以后，還要及時對建設(shè)單位承諾履行的情況進(jìn)行核查，并根據(jù)事后核查的結(jié)果追究建設(shè)單位的法律責(zé)任，以確保其提供符合法律規(guī)定的城建檔案材料。從某種程度上講，城建檔案管理部門作出驗收決定后的事后核查，才是確保告知承諾制有效實施的重要保障。換言之，事后核查的主要目的是確保建設(shè)單位遵守承諾，在承諾時限內(nèi)形成符合法律規(guī)定的建設(shè)工程檔案，并完成移交，避免產(chǎn)生“驗而不交”的問題。由此可見，事后核查其實是將本應(yīng)在事前進(jìn)行的實質(zhì)審查調(diào)換到驗收決定作出后展開，刪除了驗收決定作出前的實質(zhì)審查環(huán)節(jié)。

從實質(zhì)邏輯上講，事后核查程序發(fā)揮著代替實質(zhì)審查的作用。[14]在這個意義上，事后核查方式已經(jīng)改變并顛覆了傳統(tǒng)檔案驗收中的義務(wù)承擔(dān)方式，使得檔案管理部門輕事前審查、重事后核查，建設(shè)單位輕取得驗收決定、重事后守法信諾，檔案驗收的監(jiān)管重心從事前轉(zhuǎn)向事后。這實際上是一種動態(tài)的事后監(jiān)管模式，城建檔案管理部門需要既對于建設(shè)單位移交報送檔案過程中的違法行為進(jìn)行查處及行政處罰，又要對其承諾的真實性和履行情況進(jìn)行核查及實施相應(yīng)的信用懲戒措施，而且，從核查期限上看，城建檔案管理部門應(yīng)在建設(shè)單位的承諾時限之前就開展核查工作，從而盡早發(fā)現(xiàn)和排除建設(shè)單位的信用投機風(fēng)險，避免損害檔案驗收管理秩序。

4 城建檔案驗收告知承諾制的立法完善

目前亟須盡快修訂完善《規(guī)定》，對城建檔案驗收告知承諾制作出專門規(guī)定，及時把地方實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為中央立法，以彌補其合法性缺失的問題，使檔案驗收工作依法有序進(jìn)行。從制度設(shè)計層面來看，城建檔案驗收告知承諾制規(guī)范體系的核心要素有三：一是檔案驗收告知承諾制的適用范圍，二是檔案驗收告知承諾制的實施程序，三是檔案驗收告知承諾制的法律責(zé)任。

4.1 修訂完善《規(guī)定》?！兑?guī)定》自1997年施行以來，至今已有27年的時間。但從具體實踐來看，《規(guī)定》的具體條文已比較滯后，并未對檔案驗收的治理變革作出及時回應(yīng)。這就無法為檔案驗收告知承諾制的實踐運作提供更為有效和精確的指引，在一定程度上阻礙了告知承諾制在城建檔案驗收管理中全面推廣，不利于規(guī)范城建檔案驗收行政管理的行為。從具體條款上看，檔案驗收告知承諾制的實施與《規(guī)定》的內(nèi)容不一致，會對職權(quán)法定原則造成沖擊，繼而產(chǎn)生合法性危機，亟須進(jìn)行調(diào)適。理論上講，新形勢下加強和規(guī)范檔案治理，既要堅持過去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時代特點與時俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定。[15-17]也就是說，對于告知承諾制這樣極具創(chuàng)新性的檔案驗收治理變革，不能僅僅考慮到檔案驗收管理的實際需要，還要將其納入法治化的軌道之上。在行政法治的框架下，對檔案驗收告知承諾制最基本的要求是依法行使，這就需要從依法治檔層面對檔案驗收告知承諾制改革進(jìn)行規(guī)范化構(gòu)建。

由上可知，檔案驗收告知承諾制的實施缺乏法律規(guī)范支撐，面對此種合法性爭議，及時修改《規(guī)定》是解決合法性困境的重要手段。因此，從立法論角度看，建議立法者應(yīng)專章增設(shè)檔案驗收告知承諾制程序，從而解決城建檔案管理部門實施告知承諾制無法可依的問題，為檔案驗收告知承諾制的法治化建設(shè)提供堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。一方面，必須認(rèn)真總結(jié)不同地區(qū)、不同層級檔案管理部門有關(guān)告知承諾制的經(jīng)驗做法，從地方立法中及時提煉出具有可復(fù)制、可推廣的有益經(jīng)驗，使告知承諾制成為《規(guī)定》的重要組成部分；另一方面，應(yīng)堅持運用法治方式推進(jìn)城建檔案驗收告知承諾制的實施，須結(jié)合其實踐特點，對城建檔案驗收告知承諾制進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)，指導(dǎo)城建檔案驗收告知承諾制依法有序地展開?？梢哉f，只有加強頂層設(shè)計，及時修改《規(guī)定》，對告知承諾制進(jìn)行精巧的制度設(shè)計，才能促使檔案驗收告知承諾制走得更遠(yuǎn)，因應(yīng)檔案驗收治理實踐的發(fā)展。

4.2 限定檔案驗收告知承諾制的適用范圍。城建檔案驗收告知承諾制應(yīng)適用于合適的建設(shè)工程、信用良好的建設(shè)單位。

其一，檔案驗收告知承諾制適用于中低風(fēng)險的建設(shè)工程。實際上，并不是所有建設(shè)項目的檔案驗收都能采取告知承諾制，而應(yīng)堅持維護(hù)秩序與安全的底線，對適用范圍有所限定。盡管城建檔案驗收采取告知承諾制的方式能極大提高行政效率，但也要防范因過度程序簡化而對公共利益造成損害，這就須將一些可能產(chǎn)生負(fù)面影響的建設(shè)項目排除適用檔案驗收告知承諾制。進(jìn)一步講，如何實現(xiàn)檔案驗收中國家利益、公共利益與個人利益合理的平衡，防范可能存在的違法風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建檔案驗收制度的基本思路。[18]就此而言，筆者認(rèn)為，對于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項目，因其潛在風(fēng)險大、可能產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果以及損害社會公共利益，立法應(yīng)規(guī)定不宜采取告知承諾制方式辦理檔案驗收。具體來講，檔案管理部門應(yīng)編制可以適用告知承諾制的檔案驗收事項清單，明確何種建設(shè)工程可以采取檔案驗收告知承諾制，并向社會公布。針對清單目錄之外的建設(shè)工程，城建檔案驗收不得采取告知承諾制。當(dāng)然，檔案驗收告知承諾制清單編制完成之后不是一成不變的，而是要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展及時作出動態(tài)調(diào)整，以滿足檔案驗收工作的實際需求。對此，檔案管理部門要緊跟時代步伐，根據(jù)職能變化及法律法規(guī)的“立、改、廢”狀況，對清單內(nèi)容及時審查并更新。[19]

其二，檔案驗收告知承諾制適用于信用良好的建設(shè)單位。是否適用城建檔案驗收告知承諾制應(yīng)與建設(shè)單位信用狀況相掛鉤，對不同信用狀況的建設(shè)單位應(yīng)采取不同的檔案驗收措施。其中，對于信用狀況良好的建設(shè)單位，城建檔案驗收宜采取告知承諾制，以加快建設(shè)單位的項目投入使用；相反，對于信用狀況不良或者存在曾作出虛假承諾情形的建設(shè)單位，在其信用狀況修復(fù)以前，不得適用告知承諾制辦理城建檔案驗收。

4.3 規(guī)范檔案驗收告知承諾制的實施程序。構(gòu)建合理的檔案驗收告知承諾制實施程序，不僅能夠保障和提升檔案驗收的治理效能，還能夠預(yù)防建設(shè)單位的虛假承諾。從步驟順序上看，城建檔案驗收告知承諾制實施程序的規(guī)范構(gòu)建主要包括以下四個方面的內(nèi)容。

第一，建立信用篩選機制。鑒于檔案驗收告知承諾制的適用對建設(shè)單位的信用狀況要求較高，因此在適用告知承諾制前對建設(shè)單位的信用狀況進(jìn)行評估篩選就顯得十分有必要。針對建設(shè)單位的信用審查能夠在不影響行政審批效率的前提下，對申請人承諾的真實性予以推斷。[20]這就可以提前過濾掉存在不良信用記錄的失信主體，有效防范建設(shè)單位的信用投機主義行為。

第二，明確程序自選機制。在檔案驗收管理中是否適用告知承諾制應(yīng)充分尊重建設(shè)單位的主觀意愿，檔案管理部門應(yīng)充分告知建設(shè)單位享有完整的程序選擇權(quán)。也就是說，建設(shè)單位作出承諾后，在城建檔案管理部門作出檔案驗收決定前，其可以決定撤回承諾申請，不選擇告知承諾制方式辦理城建檔案驗收，轉(zhuǎn)而選擇常規(guī)的檔案驗收程序辦理。

第三，構(gòu)建告知承諾書公開制度。承諾書既承載了建設(shè)單位信用承諾擔(dān)保的內(nèi)容，又是檔案管理部門實施后續(xù)核查、規(guī)制評價等監(jiān)管工作的核心依據(jù)。[21-22]因此，及時向社會公開檔案驗收的告知承諾書，不僅能夠借助公開的方式倒逼建設(shè)單位自律，防范建設(shè)單位的信用投機行為，還能夠增強檔案驗收信息的透明度、監(jiān)督檔案管理部門依法驗收，從而防范檔案管理部門的失范行為。

第四，規(guī)定事后核查的內(nèi)容和時限。對適用告知承諾制的建設(shè)工程，檔案管理部門應(yīng)及時檢查建設(shè)單位履行情況是否符合承諾，以確保其按承諾移交建設(shè)工程的竣工檔案。從功能上看，事后核查目的在于通過合法性的評價手段確保檔案法律規(guī)定的貫徹實施，發(fā)揮其應(yīng)有的風(fēng)險控制功能。[23]這意味著事后核查在實踐中發(fā)揮著風(fēng)險防范的作用，因此為了盡早發(fā)現(xiàn)并排除建設(shè)單位違反承諾且不按規(guī)定移交檔案的行為，防止檔案管理部門出現(xiàn)監(jiān)管真空的問題，有必要規(guī)定明確的核查時限，以切實確保事后核查開展的及時性。

4.4 明確檔案驗收告知承諾制的法律責(zé)任。妥當(dāng)設(shè)置法律責(zé)任是確保檔案驗收告知承諾制有效實施的重要保障。對違反告知承諾制實施要求的檔案驗收法律關(guān)系主體設(shè)置妥當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，不僅能夠維護(hù)檔案驗收管理秩序、實現(xiàn)預(yù)定的檔案管理目標(biāo)，還能夠懲戒違法行為、預(yù)防違諾行為。鑒于檔案驗收告知承諾制的實施具有“先上車后買票”的特點，以及因建設(shè)單位違反承諾可能帶來嚴(yán)重后果，可從檔案管理部門和建設(shè)單位兩個方面來構(gòu)建梯度性的法律責(zé)任體系。

對于行政主體法律責(zé)任的設(shè)定而言，檔案管理部門所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與其職權(quán)行使密切相關(guān)，大致包括：（1）濫用檔案驗收職權(quán)，如不遵守檔案驗收告知承諾制的程序要求；（2）未依法開展事后核查對建設(shè)單位的履諾行為進(jìn)行及時檢查。當(dāng)然，從責(zé)任類型上看，為了協(xié)調(diào)檔案管理部門工作人員依法行政與告知承諾制改革之間的內(nèi)在張力，可以探索引入并建立容錯免責(zé)的責(zé)任體系。

進(jìn)言之，對盡到審慎審查義務(wù)檔案管理部門工作人員盡職免責(zé)，減輕或免予追究其法律責(zé)任，有利于進(jìn)一步消除檔案管理部門工作人員的履職風(fēng)險顧慮，從而促進(jìn)在檔案驗收管理中快速推行告知承諾制改革。

對于行政相對人法律責(zé)任的設(shè)定而言，建設(shè)單位承擔(dān)法律責(zé)任的前提是其存在違法行為或者提供虛假承諾。

一方面，建設(shè)單位要履行及時移交完整、真實檔案材料的義務(wù)，若是違反法定義務(wù)，相關(guān)法律規(guī)范亦設(shè)定了相應(yīng)的違法責(zé)任。例如，根據(jù)《規(guī)定》第6條的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)在工程竣工驗收后三個月內(nèi)提交建設(shè)工程檔案，否則就應(yīng)按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第59條的規(guī)定責(zé)令改正或?qū)嵤┬姓幜P。

另一方面，建設(shè)單位未按規(guī)定移交檔案材料在主觀上也具有違反承諾的特征，需要承擔(dān)因虛假承諾所引發(fā)更重的信用責(zé)任。從懲戒手段上看，信用責(zé)任的類型多元復(fù)雜、動態(tài)開放，包括拒絕行政許可或行政給付，加大監(jiān)管力度，禁止獲得金融市場融資等諸多類型。[24]可見，信用責(zé)任通過提高建設(shè)單位的失信成本，增加其守信收益，以倒逼建設(shè)單位自覺履行承諾，并遏制其在以后實施新的失信行為。

5 結(jié)語

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”的發(fā)展目標(biāo)。作為一種新型的柔性監(jiān)管模式，檔案管理部門在檔案驗收過程中引入告知承諾制，能夠提升行政效能、降低行政成本以及優(yōu)化營商環(huán)境，這種新型規(guī)制措施已逐漸成為提升檔案驗收治理效能的重要途徑。顯然，城建檔案驗收告知承諾制不僅有利于促進(jìn)城建檔案管理部門的職能轉(zhuǎn)變，助推檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還有助于推動檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，為充分發(fā)揮告知承諾制在檔案驗收領(lǐng)域的治理價值和制度紅利，有必要及時修訂完善《規(guī)定》，在檔案驗收領(lǐng)域構(gòu)建告知承諾制的規(guī)范體系，通過專門條款明確其適用范圍、實施程序和法律責(zé)任，從而在檔案驗收領(lǐng)域全面深入推行告知承諾制，促使檔案驗收提質(zhì)增效，提升依法治檔、科學(xué)管檔的水平。

本文系2024年度河南省軟科學(xué)研究計劃項目“法治政府建設(shè)視域下的行政許可告知承諾制研究”（項目編號：242400411159）階段性成果。

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（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院 聶帥鈞，博士，講師來稿日期：2024-07-29）