新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革探討

摘 要：基于新一輪財稅體制改革的背景，深度剖析我國中期預算改革當前所面臨的多重阻力，并探索其未來發(fā)展路徑，為提高財政管理能力、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及助力我國高質(zhì)量發(fā)展提供有效支持。具體而言，要完善中期預算管理的頂層設計、實現(xiàn)與其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有效銜接、科學預測宏觀經(jīng)濟形勢和財政收支情況、建立跨部門的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制、完善預算決策模式，并推動中期預算改革與績效改革相融合。

關鍵詞：新一輪財稅體制改革 中期預算改革 國家治理

一、引言

財政是國家治理的重要支柱，財稅體制是推進中國式現(xiàn)代化的制度基石。2023年12月中央經(jīng)濟工作會議指出，要謀劃新一輪財稅體制改革。2024年3月政府工作報告再次強調(diào)：推進財稅金融等領域改革，謀劃新一輪財稅體制改革，落實金融體制改革部署，增強對高質(zhì)量發(fā)展的財稅金融支持力度。同年7月，黨的二十屆三中全會對深化財稅體制改革做出重要部署，提出了從預算制度、稅收制度和完善中央和地方財政關系等多個維度推進改革的新方向。當前，我國預算管理制度改革已步入攻堅階段，需穩(wěn)步推進。本文以中期預算為視角，探討新一輪財稅體制改革背景下，預算管理改革深化所面臨的困難，并結(jié)合當前的時代背景，從國家治理的高度出發(fā)，審視并探索優(yōu)化路徑，改進現(xiàn)有的預算體系，促進預算管理改革的進一步發(fā)展，提高財政管理能力和資金使用效率，助力我國高質(zhì)量發(fā)展。

二、新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革的重要地位

預算管理改革肩負著提高財政資金使用效率和資源配置效率、保障財政穩(wěn)定、改善財政紀律、明確財政與事權分配等關鍵任務，是財稅體制改革重頭戲之一。近年來，從中期預算的角度看，預算管理改革是預算管理改革實踐中最為關鍵的舉措之一，豐富的實踐經(jīng)驗為新一輪財稅體制改革背景下的中期預算改革提供有利保障。中期預算本質(zhì)上是在中期跨年度的視角下對財政收支進行預測、規(guī)劃和管理。從提高財政可持續(xù)能力角度來看，中期預算彌補了年度預算的缺陷，以長期視野充分考慮宏觀經(jīng)濟環(huán)境波動和政策變化，識別可能產(chǎn)生的財政風險，及時采取預防措施，實現(xiàn)風險防控和宏觀調(diào)控，從源頭解決“短視性”問題。同時中期預算通過控制財政支出和債務水平，來避免長期收支不匹配導致國家財政資金不穩(wěn)定的問題，真正實現(xiàn)提升財政可持續(xù)能力。從提升國家治理能力角度來看，中期預算通過將政策、規(guī)劃和預算三者緊密聯(lián)系，提高政策規(guī)劃的前瞻性，體現(xiàn)政策傾向，將財政資金集中在重點政策規(guī)劃上，避免資源浪費，實現(xiàn)最有資源配置，同時通過監(jiān)督財政資金執(zhí)行情況來把控政策規(guī)劃實施的效果和節(jié)奏，提升國家治理能力，促進社會高質(zhì)量的發(fā)展，構(gòu)建新發(fā)展格局。從增強監(jiān)督管理水平來看，中期預算通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式安排預算，確保財政安排符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃需求，同時通過有效監(jiān)督預算執(zhí)行效果，及時進行調(diào)整，實現(xiàn)有效監(jiān)督管理，提升財政資金使用效率，提高預算安排的透明度。

三、中期預算改革面臨的問題和難點

中期預算改革已在我國全面推廣，取得重大突破的同時，改革過程中面臨的難點也逐漸顯露，導致中期預算改革“形式化”，未能真正發(fā)揮其效益。

（一）中期預算法律制度不健全，缺乏實質(zhì)約束力

我國關于中期預算的法律制度有待進一步完善，現(xiàn)行的《預算法》強調(diào)預算編制時考慮跨年度預算平衡的需要，但未將“實施中期預算管理”明確寫入其中，其法律效力薄弱，缺乏實質(zhì)約束力。地方中期財政規(guī)劃作為目前執(zhí)行中期預算主要參考依據(jù)，但強制性較薄弱，約束力受限，在執(zhí)行過程中政府部門往往不夠重視，使得中期預算的執(zhí)行流于形式，難以在實踐中對財政收支執(zhí)行情況產(chǎn)生有效約束力。同時《預算法》未對預算執(zhí)行中的違規(guī)責任明確規(guī)定，懲處機制不到位，違法成本較低，最終導致預算在執(zhí)行過程中容易偏離目標，指導性約束未能發(fā)揮真正作用。

（二）中期預算與其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃銜接不暢

為了有效發(fā)揮中期預算前瞻性和指導性作用，中期預算改革實施必須與其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，但現(xiàn)實兩者之間不統(tǒng)一、不銜接。中期預算通常采用三年的滾動周期進行編制，而經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃則通常以5年為一個固定周期，這種周期錯配加大了兩者的銜接難度。此外，內(nèi)容上經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃更側(cè)重于宏觀層面的“事務”，而中期預算則更關注“資金”的分配。前者沒有考慮到財政資金能否有效保障，費用測算較為粗略；后者未考慮預算是否支持政策規(guī)劃，資金安排合理性欠缺，造成資金結(jié)余浪費。在實踐中，許多地方的收支預測僅僅參考往年預算安排情況，通過基數(shù)加增長的方法進行，而沒有與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的目標和內(nèi)容實現(xiàn)緊密銜接?？傮w而言，編制周期和內(nèi)容上的差異限制了中期預算職能作用的發(fā)揮，加大資源配置難度。

（三）缺乏中長期分析預測能力，制約我國中期預算改革有效落地

當前，我國中期預算管理的實施效果受限，很大一部分原因是缺少對中長期經(jīng)濟和財政趨勢的深入分析和預測能力。有效的中期預算管理依賴于準確的預測，而現(xiàn)實中常常出現(xiàn)年末預算執(zhí)行數(shù)與年初預算數(shù)偏差較大現(xiàn)象，資金未能真正發(fā)揮其效益，這恰恰體現(xiàn)了預測能力的缺失導致預算失效。當前，我國利用大數(shù)據(jù)、先進的宏觀經(jīng)濟模型和數(shù)字分析工具來預測未來的經(jīng)濟趨勢和財政收支情況，但由于涉及的數(shù)據(jù)維度和層次繁多，我國在數(shù)據(jù)的充分利用和深入分析方面仍面臨挑戰(zhàn)。此外，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的不確定性以及財稅政策的調(diào)整和變化，進一步增加了預測的復雜性，影響了預測結(jié)果的準確性，使得中期預算的前瞻性和可靠性無法得到有效保障。

（四）預算決策體系、流程與中期預算框架不匹配

在制度層面上，中期預算改革缺乏與改革目標相適應的預算決策體系和流程。目前，我國采用的“兩上兩下”預算編制方式顯得較為松散和不連貫，缺少約束。預算的分配和編制過程還沒有完全達到“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的理想狀態(tài)。這種情況下會導致政策規(guī)劃和預算安排相脫節(jié)，極端情況下會出現(xiàn)國家重視的政策規(guī)劃未安排足夠資金，得不到應有的財力保障，或者部門過分集中于爭取更多的預算分配，導致已安排預算項目沒有發(fā)揮真正效用，資金的配置效率低，這恰恰削弱了預算的政策導向作用。同時績效導向作用不突出，一直以來我國重視事后評估，忽略了事前績效評估。同時對在績效評價過程中缺乏資金使用效益和規(guī)劃落實情況的重視，更多的關注資金投入情況，忽略了資金使用產(chǎn)出成果情況。

（五）信息歸集貫通不暢，限制中期預算的實施

數(shù)據(jù)信息是中期預算編制的基礎，信息歸集貫通不暢直接制約了中期預算的實施，進而影響中期預算編制的準確性。部門項目庫的建設在預算編制過程中是不可或缺的，動態(tài)更新的項目庫有助于精確掌握項目的各個階段和環(huán)節(jié)。然而，由于對項目庫建設的重視不足，一些項目在立項時缺乏充分的科學論證，關鍵的項目信息未能及時錄入，這導致財政部門在預算分配時難以評估項目的優(yōu)先級和重要性。此外，不同部門之間缺乏數(shù)據(jù)共享機制。一方面政府部門考慮到信息安全隱患，缺乏信用機制，主觀上不愿意共享；一方面各政府部門根據(jù)自身的需求建設項目庫，系統(tǒng)不兼容，資源難以整合，逐步演變?yōu)樾畔①Y源產(chǎn)權部門化，客觀上形成共享壁壘。隨著項目庫逐漸增加，必然會出現(xiàn)資源浪費和工作效率低下等問題。財政信息和宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的共享無法實現(xiàn)，制約中期預算的準確預測。

四、新一輪財稅體制改革背景下中期預算改革的路徑探索

在新一輪財稅體制改革背景下，持續(xù)推進預算管理改革是建設現(xiàn)代化財稅體制改革的的關鍵組成部分。當前，我國預算管理制度改革已步入攻堅階段，中期預算改革的深化遭遇了不少障礙。必須從國家治理的高度出發(fā)，審視并探索優(yōu)化路徑，從理論和實踐兩個維度深化認識，改進現(xiàn)有的預算體系，促進預算管理改革的進一步發(fā)展。

（一）完善中期預算管理的頂層設計

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，完善中期預算管理的頂層設計，加強中期預算與其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的匹配性與協(xié)同性。通過調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的編制周期來解決周期錯配問題，同時通過規(guī)劃編制時間前置來解決預算和戰(zhàn)略規(guī)劃脫軌問題，根據(jù)當前政策規(guī)劃和對未來財政收支情況的預測進行項目排序及預算安排。建立中期預算管理跨部門協(xié)mW6AJ0NQlRGC4HBcIwTAIg==作機制，促使財政與發(fā)改委等關鍵部門加強深入交流，并形成一致意見。通過建立常規(guī)化部門間溝通機制，確保經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與預算方案實現(xiàn)無縫對接，提升資源配置效率與政策執(zhí)行效果。通過優(yōu)化編制專項規(guī)劃和中期預算的操作流程，確保項目投資計劃及其資金需求表述精確和明確，以實現(xiàn)有效銜接，提升整體預算準確性。加強中期預算管理的法治支撐與保障，將中期預算管理明確納入預算法，并通過立法形式詳細規(guī)定其實施流程與細則，為中期預算管理提供更為堅實的法律支撐。

（二）科學預測宏觀經(jīng)濟形勢和財政收支情況

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，客觀準確預測經(jīng)濟形勢和財政收支情況，為中期預算編制有效運行提供重要保障。應吸取國內(nèi)外成功經(jīng)驗，減少對傳統(tǒng)“基數(shù)法”的依賴，構(gòu)建一個綜合考量財政收支變動趨勢、國際經(jīng)濟環(huán)境、國內(nèi)宏觀經(jīng)濟形勢以及中長期發(fā)展政策等因素的財政收支預測模型。同時，開發(fā)用于中期財政規(guī)劃編制的軟件和信息系統(tǒng)，以促進中期財政規(guī)劃編制的流程化和信息化。通過綜合運用趨勢分析法、因素決定法等一系列預測模型，深入分析歷史數(shù)據(jù)變化，兼顧新政策變化，精準預算財政收支，確保預測結(jié)果科學和準確。此外，采取滾動預測模式，突破靜態(tài)預算局限性，實現(xiàn)真正意義上的按需編制預算，保證預算編制的可持續(xù)性。

（三）完善預算決策模式

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，需要對預算決策模式和編制流程進行優(yōu)化。中期預算管理應當采取以“自上而下”為主、 “自下而上”為輔的預算決策模式?？紤]將現(xiàn)行的“兩上兩下”預算編制流程優(yōu)化為“三下兩上”的新模式。具體來說，由財政部門設定預算限額。各部門在此限額內(nèi)確定各自的預算支出項目和額度。財政部門對這些預算提案進行審核，并提出修改建議。各部門根據(jù)這些建議進行調(diào)整，提交給人大會議進行審批。此過程既給予各部門一定的預算決策自主權，也防止預算支出的無序增長。

（四）建立跨部門的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，建立跨部門的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，打破各部門信息孤島現(xiàn)狀。為保障數(shù)據(jù)信息有效獲取，提升政府數(shù)據(jù)信息管理水平，聯(lián)合發(fā)改、財政、稅務和統(tǒng)計等部門，打造數(shù)據(jù)聯(lián)合共享數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時獲取、共享和可比，促使各部門在財政信息上無縫對接，自由流通。各預算單位之、以及與財政部門之間實現(xiàn)跨部門溝通，避免政策解讀上產(chǎn)生沖突和資源的冗余浪費。逐步建設并普及適用于全國范圍的的中期預算編制系統(tǒng)，制定標準統(tǒng)一的操作流程，實現(xiàn)中央和地方政府、財政部門間數(shù)據(jù)信息共享互通。

（五）推動中期預算改革與績效改革相融合

謀劃新一輪財稅體制改革下的預算管理制度改革，需推動中期預算改革與績效改革相融合。一方面強化績效目標管理，將績效理念植入中期預算管理各環(huán)節(jié)。在中期預算項目入庫階段，應設定清晰且可量化的績效目標，并在項目篩選和優(yōu)先排序時充分考慮績效因素，實現(xiàn)全過程的監(jiān)督和考核管理，以提升財政支出的效益和效率。另一方面增強績效評價結(jié)果的實際應用，多角度綜合評估項目，建立將績效評價與預算分配相掛鉤的激勵和約束體系。確保財政資金用在最關鍵的領域，將績效評價結(jié)果作為決定項目是否啟動、繼續(xù)或終止的關鍵參考。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展促進中心）

責任編輯：張莉莉