內(nèi)蒙古從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機遇、挑戰(zhàn)和思路

摘 要：本文重點分析內(nèi)蒙古由能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機遇和挑戰(zhàn)，并提出加強碳核算、碳計量等碳排放雙控基礎能力，實施調(diào)整能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、交通運輸結構等降碳舉措，建立有序銜接行業(yè)與盟市雙維度的碳排放雙控目標分解方法，統(tǒng)籌融合能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動管理機制，推動生態(tài)文明建設向減碳、碳匯功能轉(zhuǎn)變等，以助力內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：內(nèi)蒙古 碳排放雙控 能耗雙控

從能源消費總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度“雙控”，是黨中央為推動經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型作出的重大制度設計。內(nèi)蒙古是國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地，能源生產(chǎn)量約占全國的六分之一，外輸能源占全國跨區(qū)能源輸送總量的三分之一，在保障國家能源安全中具有重要戰(zhàn)略地位。對于內(nèi)蒙古而言，推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，可以打破能耗雙控對可再生能源發(fā)展和能源化工產(chǎn)業(yè)的約束，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成零碳經(jīng)濟競爭新優(yōu)勢。

一、能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機遇

（一）碳排放雙控制度將加快推進綠電替代進程，促進能源轉(zhuǎn)型發(fā)展

目前內(nèi)蒙古電力結構仍以火電為主，風電光伏發(fā)展空間廣闊。2023年全區(qū)累計發(fā)電量達到7100億千瓦時，其中新能源發(fā)電量占比達到23.2%，同比提高3.2個百分點，外送電量達到2890億千瓦時，同比增長10%。根據(jù)碳中和目標任務要求，預計非化石能源供應占比在2060年將到達80%以上，這表明風電光伏等清潔能源將逐步替代以化石能源為主體燃料的火電。并且，內(nèi)蒙古正加快構建清潔低碳的新型能源體系。一方面，大力推進煤電低碳綠色發(fā)展，提升煤炭清潔高效利用水平。另一方面，發(fā)揮風光資源優(yōu)勢在沙漠、戈壁等地建設大型風電、光伏清潔電力外送基地。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展為內(nèi)蒙古“綠電替代”帶來巨大發(fā)展機遇。此外，新能源的快速發(fā)展對電力系統(tǒng)提出更高的要求，需構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，提高其調(diào)節(jié)能力和智能化調(diào)度水平，其中特高壓輸電通道和儲能基地建設以及電網(wǎng)數(shù)字化和智能化等都將為內(nèi)蒙古帶來新的發(fā)展機會。

（二）碳排放雙控制度助力產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展

碳排放雙控制度將倒逼內(nèi)蒙古推動供給側結構性改革，加快能源結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素替代能源、礦產(chǎn)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，提升產(chǎn)業(yè)鏈綠色化、現(xiàn)代化水平，培育內(nèi)蒙古低碳經(jīng)濟競爭新優(yōu)勢。電氣化作為終端能源消費的重要方向，是成本最低、最為成熟的降碳技術路徑，是通過構建多元清潔電力供應體系，在工業(yè)、建筑等領域推動電能替代，實現(xiàn)能源的高效利用和低碳排放。與發(fā)達地區(qū)相比，內(nèi)蒙古電氣化的水平依舊有較大發(fā)展空間。新材料替代是實現(xiàn)“雙碳”目標最后一公里。內(nèi)蒙古重點發(fā)展現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)過程具有高碳特點，可以探索利用生物基高分子材料取代石化產(chǎn)品，整個工業(yè)體系與下游產(chǎn)業(yè)鏈將通過這種方式重塑。碳匯可以通過市場機制進行交易，購買碳匯的機構和個人可以用來抵消自身的碳排放。內(nèi)蒙古可依托其資源優(yōu)勢不斷加強林草碳匯試點建設，爭取發(fā)揮示范帶動作用。

（三）碳排放雙控制度引領新一輪技術變革

碳排放雙控制度將帶動前沿性、顛覆性、系統(tǒng)性技術創(chuàng)新。“雙碳”目標愿景下的技術支撐體系，要從供給端和需求端同時發(fā)力。首先，能源供給端應推動光伏發(fā)電電池關鍵技術、風力發(fā)電關鍵設備研發(fā)、分布式儲能技術、高效氫能制備-存儲-輸送-利用技術等技術創(chuàng)新，以實現(xiàn)化石能源的替代。其次，在能源需求端，重點推動高耗能、高排放工業(yè)企業(yè)的燃料替代、原料替代和低碳工藝技術革新等技術研究。此外，在負碳技術領域，開展高效碳捕獲利用與封存和轉(zhuǎn)化的關鍵技術、減污降碳協(xié)同技術等應用技術研究。最后，大力推進碳儲存、碳源、碳匯的驗證技術，以及精確計量碳排放或碳匯的高端分析儀器等研究。

二、能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的挑戰(zhàn)

（一）碳減排壓力大、難度高，實現(xiàn)時間極為緊迫

內(nèi)蒙古碳排放總量大，碳強度居高不下。2020年內(nèi)蒙古碳排放總量位于全國第4位，人均碳排放量是全國平均水平4倍左右，相較2015年數(shù)據(jù)都有所升高，對標要求平均每年下降6.5%的指標任務，自治區(qū)的雙碳雙控工作尤為艱巨。實現(xiàn)“雙碳”目標時間極為緊迫，從碳達峰到實現(xiàn)碳中和，歐盟計劃用時71年，美國計劃用時43年，而中國僅為30年左右。內(nèi)蒙古更是處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，能源型工業(yè)占比較大，且擔負保障國家能源安全的重任，在規(guī)定時間節(jié)點內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的難度可見一斑。

（二）產(chǎn)業(yè)結構性矛盾突出、轉(zhuǎn)型代價較高

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結構以采礦、能源、冶金等重化工行業(yè)為主，主導和支柱產(chǎn)業(yè)處于全國產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中低端。2022年，內(nèi)蒙古化工、冶金、有色、建材、電力等主要行業(yè)企業(yè)數(shù)量，占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的50%以上，能源原材料占工業(yè)增加值的比重為86.5%，六大高耗能行業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)能耗比重達87.7%。2023年，內(nèi)蒙古原煤加工轉(zhuǎn)化中有約50%用于火力發(fā)電，約20%用于煤化工產(chǎn)品生產(chǎn)。截至目前，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)面臨“低端過剩，高端短缺”的結構性矛盾，轉(zhuǎn)型代價高，推動碳排放雙控制度困難重重。

（三）發(fā)電結構面臨大幅度調(diào)整，供電穩(wěn)定性受到?jīng)_擊

內(nèi)蒙古目前的能源供給仍以煤炭為主。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，能源的消耗持續(xù)增長，能源供給壓力持續(xù)增加。受“雙碳”目標約束，新增能源需求將主要依靠新能源來實現(xiàn)，但就內(nèi)蒙古而言，多元清潔能源供應體系建設是一個龐大的系統(tǒng)工程。在發(fā)展清潔電力的同時，煤電將逐步退出，煤電機組將由供電的主體性電源，向調(diào)峰調(diào)頻電源轉(zhuǎn)變。2023年底內(nèi)蒙古煤電裝機占總裝機量的比重為55.1%，全國煤電裝機量占總裝機容量的比重為39.9%，內(nèi)蒙古高于全國平均水平15.2個百分點。依靠煤電調(diào)峰涉及基建設計、優(yōu)化運行以及一系列的基礎技術研究，每臺機組的情況和處理方式存在差異。因此，煤電改造“一型一策”，難以簡單復制，機組改造升級流程慢于預期。

（四）碳中和技術儲備不足、碳排放權交易機制尚未成熟

當前，內(nèi)蒙古部分傳統(tǒng)技術的投入還未達到其投資回報期，放棄前期投資轉(zhuǎn)換到碳中和技術研發(fā)應用將承受一定的經(jīng)濟損失。內(nèi)蒙古技術儲備不充足具體表現(xiàn)在以下方面：首先，終端用能的清潔替代面臨清潔能源發(fā)電負荷不穩(wěn)定、新能源補貼缺口持續(xù)擴大等問題。其次，綠色氫能技術方面，電解水制氫的成本較高，并且氫能儲備和運輸?shù)陌踩砸蟾?，相關技術問題制約了氫能發(fā)展。最后，國內(nèi)CCUS減碳技術發(fā)展尚處于起步階段，大多為企業(yè)自發(fā)投資建設，捕集成本正處于高位，其發(fā)展離不開資金的支持，BECCS技術規(guī)?；啡敝萍s了當前發(fā)展。目前我國的碳交易市場仍然處于發(fā)展初期，內(nèi)蒙古全國碳市場第一個履約周期配額履約率為90.1%，低于全國平均水平9.4個百分點，同時存在６月份集中交易的現(xiàn)象，表明控排機構參與碳市場交易主要以完成履約為目的，碳排放管理的自主性不高，市場整體活躍度低、企業(yè)參與度低。

三、內(nèi)蒙古推動能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的思考與建議

（一）落實碳排放雙控制度，短板在碳排放總量控制上，要攻克統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計測技術兩個方面的難題

目前，內(nèi)蒙古的碳排放統(tǒng)計核算基礎較為薄弱，需進一步鞏固。夯實碳排放核算和統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎。加強碳排放基礎統(tǒng)計，組建各級碳排放統(tǒng)計核算工作組，將碳排放基礎統(tǒng)計指標納入各級政府統(tǒng)計指標體系；以試點的方式，推進不同場景下碳排放統(tǒng)計核算方法的對比研究，確立行業(yè)、項目、產(chǎn)品、區(qū)域等每個層面最科學合理的碳排放統(tǒng)計核算方法；探索旗區(qū)縣能源平衡表編制工作，開展各盟市及各旗區(qū)縣碳排放核算；擴大能源、工業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)等領域統(tǒng)計調(diào)查范圍，強化新能源產(chǎn)品統(tǒng)計。建立常態(tài)化的溫室氣體清單編制機制，加快數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計系統(tǒng)和數(shù)據(jù)管理平臺的建設，加快實現(xiàn)實時掌握電力、鋼鐵、化工等重點行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)。加快大數(shù)據(jù)等新興技術在碳排放統(tǒng)計核算領域的應用，推動碳排放智能監(jiān)測，加強企業(yè)碳排放報告和核查數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理，全方位提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強碳排放監(jiān)測預警能力。結合節(jié)能降碳目標任務、產(chǎn)業(yè)結構和能源結構、重大項目布局、節(jié)能降碳潛力空間等情況，編制用能和碳預算管理方案，并逐步過渡到碳預算管理體系。鼓勵電力、水泥、鋼鐵等重點行業(yè)內(nèi)有條件企業(yè)開展能源和工業(yè)過程集中排放監(jiān)測先行先試。分層級做好重點用能單位能源消費總量和碳排放總量的動態(tài)監(jiān)測，動態(tài)統(tǒng)計用能單位能源消費總量、能耗強度、碳排放總量、碳排放強度，確保各過程中基礎數(shù)據(jù)全面、扎實。

（二）落實碳排放雙控制度，難點在于調(diào)整能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、交通運輸結構等，要實現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理

首先，促進能源生產(chǎn)和消費結構的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型。要嚴控煤炭消費增長，收緊煤電項目審批，淘汰、限制落后產(chǎn)能和生產(chǎn)工藝，推動產(chǎn)業(yè)向高端化和精細化發(fā)展，堅持從自治區(qū)實際出發(fā)推進煤炭清潔高效利用。在此基礎上，發(fā)揮內(nèi)蒙古的資源、地理優(yōu)勢，大力發(fā)展風電、光伏等清潔能源，逐漸實現(xiàn)清潔可再生能源對煤炭等化石能源的有序替代，從而推動內(nèi)蒙古綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。其次，推動產(chǎn)業(yè)體系的升級與重塑。碳排放除了受到能源消費總量和結構的影響，還與產(chǎn)業(yè)結構密切相關，尤其是隨著能源低碳轉(zhuǎn)型進程的深入推進，能源消費與碳排放量相關性逐步減弱。因此，內(nèi)蒙古要積極發(fā)展新能源裝備制造業(yè)，加快新能源產(chǎn)業(yè)關鍵材料、裝備及零部件等全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，以扭轉(zhuǎn)新能源產(chǎn)業(yè)單一發(fā)電賣電局面，將新能源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級。另外，推動工業(yè)領域綠色低碳技術革新。加快火電、化工等行業(yè)零碳排放試點示范建設，探索綠氫制取、綠氫與二氧化碳利用轉(zhuǎn)化等耦合技術研究，以及碳捕集利用與封存技術的集群化和產(chǎn)業(yè)化。最后，深化綠色低碳智慧交通建設。探索替代燃料和新能源技術在交通運輸行業(yè)應用，支持數(shù)字化基礎設施建設，提高交通領域電氣化和智能化水平。

（三）落實碳排放雙控制度，關鍵點是有序銜接行業(yè)和盟市兩個維度

行業(yè)碳排放總量控制戰(zhàn)略的實施過程，應充分認識行業(yè)間的碳排放轉(zhuǎn)移關系找出能夠?qū)崿F(xiàn)嚴格可控的碳減排控制行業(yè)，并根據(jù)行業(yè)的碳排放特征進行分類控制。加強對碳排放轉(zhuǎn)移源頭行業(yè)的減排控制，有效利用行業(yè)間碳排放轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡個體結構、行業(yè)群結構特征，充分發(fā)揮各行業(yè)群的聯(lián)動效應，形成以點帶面、從局部轉(zhuǎn)向整體的減排思路，促進整個行業(yè)系統(tǒng)的低碳發(fā)展。盟市維度重點考慮雙控指標從自治區(qū)到各盟市的逐層分解。可根據(jù)各盟市經(jīng)濟發(fā)展水平、低碳能源利用、轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略等方面的特點，研究確定碳排放總量控制目標的行業(yè)分解機制，設定重點行業(yè)的碳減排目標，倒逼這些行業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提高能源利用效率和清潔能源使用比例、加快節(jié)能技術改造、調(diào)整產(chǎn)品結構。同時，要完善碳排放總量控制目標管理的法規(guī)及制度性文件，并建立相應的責任考核和評估體系，強化主管部門的管控意識和職責，逐步形成以碳排放總量控制為核心的碳排放管理體系。

（四）統(tǒng)籌融合能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動管理機制

節(jié)能作為當前降碳的最主要抓手，能耗雙控是實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵支撐和重要舉措，在碳排放雙控制度出臺后的較長一段時間內(nèi)仍將發(fā)揮重要作用。要統(tǒng)籌好能耗雙控和碳排放雙控，以能耗雙控制度為基礎，分階段穩(wěn)步推進能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，建立能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動協(xié)調(diào)管理機制，能耗達峰后以碳排放雙控為主，能耗雙控為輔。具體到實踐層面，把用能預算管理與碳排放預算管理打通、融合，形成一體化的管理模式。通過對企業(yè)用能及碳排放測算和預算，產(chǎn)生基于企業(yè)發(fā)展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預算管理一體化模式?；谄髽I(yè)上一個周期各項數(shù)據(jù)來研判未來一個周期的數(shù)據(jù)，并確立管理策略和管理措施。圍繞預算目標、實行年度為時間單位的統(tǒng)計對標和反饋調(diào)整的動態(tài)管理，從而有力有效將能耗與碳排放融合管理。

（五）推動生態(tài)文明建設向減碳、碳匯功能轉(zhuǎn)變

一方面，加強生態(tài)文明建設的系統(tǒng)治理、協(xié)同治理。從源頭管控、過程優(yōu)化、末端治理、廢物循環(huán)4個環(huán)節(jié)發(fā)力，逐步實現(xiàn)能源消費與污染物排放的節(jié)能減污降碳協(xié)同治理，例如污染物排放管控不應再一味追求污染物排放絕對量的降低，而應轉(zhuǎn)向以碳排放量最低為約束目標的減污降碳的協(xié)同。另一方面，推動生態(tài)建設由綠化功能向碳匯系統(tǒng)建設轉(zhuǎn)變。相對于綠化功能，碳匯系統(tǒng)確定了基線，對綠化活動過程中吸收的二氧化碳，從而減少的大氣中溫室氣體濃度記錄下來，形成產(chǎn)權明晰的碳匯，可以用于交易。通過提高全社會對生態(tài)碳匯重要性的認識、積極發(fā)展碳匯交易市場、完善減排固碳增匯基礎體系和技術研發(fā)、加強減排固碳增匯的資金支持等方式推動碳匯系統(tǒng)建設，更好實現(xiàn)低碳綠色發(fā)展。

（作者單位： 內(nèi)蒙古社會科學院經(jīng)濟研究所）

責任編輯：張莉莉