契機中興起：政策學視域下清末師范教育的肇始

摘 要：清末時期，朝廷“首重師范”的政策呼吁以及頒布的相關(guān)政策，奠定了清末推行師范教育的制度基礎(chǔ)，中國教育早期近代化序幕由此拉開。1902年《欽定學堂章程》作為師范教育制度化的最初嘗試，與1904年《奏定學堂章程》一道構(gòu)成清末師范教育的政策框架。政府為變革教育所頒布師范教育政策的歷史實踐，折射出了清末師范教育從“應(yīng)時而興”到“官民皆舉”的歷史變化。受制于專制政體，清末師范教育政策未能打破封建束縛，教育近代化成效明顯減弱。以政策學的視域觀照師范教育初期發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)歷史背景與政策實踐的有效“對話”，加深對社會發(fā)展需要與政策實踐關(guān)系的理解，為形成好的教育政策提供歷史經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：清末；師范教育；教育政策；政策學

中圖分類號：G529

文獻標識碼：A "文章編號：2095-5995（2024）09-0090-07

師范教育史是學術(shù)界“常談常新”的話題。清朝末年，師范教育作為“舶來品”，得到了朝庭的認可，光緒皇帝親批“辦理學堂，首重師范”，于是，師范教育在中國近代化浪潮中逐漸興起。至1909年，全國各級各類師范學堂共有415所，師范生28572人。［1］468師范教育的快速發(fā)展，其功勞當然要首推教育政策的推動作用，而這一點，過往的研究尚不充分。本文試圖從教育政策和政策學的角度，厘清清末師范教育從開啟政策之窗到構(gòu)建政策體系，再到開展政策實踐的邏輯關(guān)系，進一步呈現(xiàn)其政策特征，從而反映教育發(fā)展與政策變遷的互推作用。

一、從無到有：清末師范教育“政策之窗”開啟

美國公共政策學家金登（John W.Kingdon）所提出的多源流理論是學術(shù)界分析公共政策制定過程的重要理論框架之一。具體包括問題源流、政策源流、政治源流。當問題界定清晰、政策準備充分、政治環(huán)境良好之時，“政策之窗”開啟，公共問題被提上正式的政策議程。鴉片戰(zhàn)爭后清政府面臨諸多教育問題，阻礙了教育進步的步伐。洋務(wù)派、維新派等社會各界人士開始進行教育探索，形成政策輿論，使師范教育進入政府層面成為政策議程。因此，將多源流理論應(yīng)用在師范教育政策制定背景的因素分析中具有一定的適切性。

（一）問題源流為“政策之窗”開啟提供合理基礎(chǔ)

問題源流分析其目的是發(fā)掘出在政策制定某一階段所凸顯的現(xiàn)實問題。戴伊（Thomas R.Dye）在《理解公共政策》一書中提到：“在決策中相比決定具體的解決方案來說，最重要的是能夠確定哪些問題可以成為政策?！保?］77-81可見，社會問題對政策制定的導向作用。清朝末期，社會對新式人才的需求與教師培養(yǎng)問題凸顯，為師范教育“政策之窗”開啟提供了基礎(chǔ)。

1.社會亟需造就人才

自1840年鴉片戰(zhàn)爭，中國開始淪為半殖民地半封建社會，外國勢力在中國進行擴張。這使得清政府必須進行一系列的改革來提升國家實力。社會發(fā)展需要人才作為基礎(chǔ)，政府認識到培養(yǎng)人才的重要性，在以“自強、求富”為口號的洋務(wù)運動中，左宗棠等官員倡導引進洋務(wù)，“興軍事、建工廠、辦學堂”，推動社會近代化進程，其中就包括了對于人才的培養(yǎng)。1894年甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)，蕞爾小國日本戰(zhàn)勝自詡為天朝上國的清政府。此時，資產(chǎn)階級維新派開始認識到社會之落后不僅在于“器物”層面，更在于“人”的造就，“蓋中國今日之大患，苦于人才不足”則需通過“養(yǎng)人才而強中國”。［3］138因此，他們將造就“新人”，培養(yǎng)新式人才作為挽救社會發(fā)展的手段之一，而“人才之所以不足，由學校不興也”，此時，一大批新式學校逐漸發(fā)展，但這個時期師資匱乏，師范教育作為培養(yǎng)人才的“母機”對整個教育體系的發(fā)展具有重要作用，于是“宏學校以育人才”“謀興教育，而立師范”的師范教育思想開始醞釀。

2.教師職業(yè)發(fā)展需要優(yōu)化

自古以來，中國受傳統(tǒng)教育目的“學而優(yōu)則仕”的影響，各級各類教育機構(gòu)旨在為統(tǒng)治階級培養(yǎng)人才?？婆e制的確立更是從制度上將讀書做官的理念法治化，同時“做官不成，退而為師”的情況也使得古代教師群體身份非職業(yè)化。清代科舉制度達到頂峰，學校教育完全淪為科舉考試制度的附庸，學校內(nèi)部“儒學浸衰，教官不舉其職”，無論是教師還是學生所接受的教育目的無非是為了應(yīng)付科舉考試，教師的主要精力也并非用于教學，此種空疏無用的學風、教風使清朝教師隊伍的素質(zhì)、態(tài)度、技能下降，已經(jīng)不能再滿足新式學堂對師資的需求。因此，為推行洋務(wù)運動，創(chuàng)辦教育新模式，清政府出臺了一系列政策辦法，如聘請洋教習、擴派留學生、參照別國建立教育制度等，用以提高師資水平，調(diào)節(jié)新式教師與社會發(fā)展的適配度。

（二）政策源流為“政策之窗”開啟提供良好助力

清末封建社會的動蕩，引發(fā)了一大批愛國人士對社會發(fā)展的擔憂，他們懷抱救亡圖存大志開始認識到師范教育的重要意義，紛紛提出議論與主張，形成推動師范教育發(fā)展的政策共同體，使師范教育由公共意志轉(zhuǎn)化為國家政策。

1896年，梁啟超曾撰《論師范》，他在文中指斥當時聘請外教擔任新式學堂教師不符合國情，主張“自辦師范以為”，呼吁社會和政府“欲革舊習，興智學，必以立師范學堂為第一義?！保?］35-37這可視為中國師范教育議論的發(fā)端。梁啟超的呼吁得到了部分官僚的響應(yīng)。同年，盛宣懷在上海創(chuàng)辦南洋公學，開設(shè)師范院，這可視為中國師范教育機構(gòu)的發(fā)端，使中國師范教育的組成、目的、教學、訓育等方面有了最初的大概情形。1897年3月《申報》發(fā)表《論盛京卿創(chuàng)設(shè)師范學堂之善》一文，呼吁“誠使各省大吏皆能仿而行之，使為師者皆得教法?！保?］631對盛宣懷此舉表示稱贊。1898年，梁啟超在《籌議京師大學堂章程》中主張于大學堂中別立一師范齋用以養(yǎng)成教習人才，但由于“戊戌政變”的發(fā)生，師范齋并沒有開辦，只成為停留在紙上的規(guī)定。1901年，中國最早的教育類雜志《教育世界》創(chuàng)刊，作為新媒介《教育世界》為師范教育思想的發(fā)展提供了傳播路徑，其中有關(guān)日本教育制度的文章不勝枚舉。這一時期，此類有關(guān)師范教育的雜志、書籍、議論等成為了政府決策過程中的信息來源和有效借鑒。

（三）政治源流為“政策之窗”開啟提供適宜環(huán)境

國民情緒與統(tǒng)治階層的意識形態(tài)是組成政治源流的關(guān)鍵因素。在中外思想文化的沖突下，清末政府被迫打開國門向西方學習，一方面影響了民間力量對教育的實踐探索，另一方面政府團體也認識到唯有國家的戰(zhàn)略推動才可以打破舊式教育體系，從而為師范教育“政策之窗”開啟提供適宜環(huán)境。

1.西方教育思想文化的沖擊

日之將夕的晚清社會亟待變革，而此時工業(yè)革命后的西方社會不斷擴張，不同職業(yè)的外國人飄洋過海，來到這塊充滿異域色彩的東方大地。其中傳教士作為對外文化擴張的主體力量，為中國教育體制的變革提供了機遇。其先進的辦學理念與教育目的使教會學校的創(chuàng)建在弊病叢生的社會發(fā)展中成為必然，形成了學前教育、小學教育、中學教育以及高等教育的教會學校體系。截至1889年基督教會學校學生數(shù)已有16836人。［5］380雖然西方人的到來懷抱侵略野心，但值得肯定的是教會學校的發(fā)展確實為封建的舊社會帶來了近代化的科學知識，培養(yǎng)了具有先進思想的人才，同時傳教士創(chuàng)辦的刊物和譯著也進一步宣傳了西方的教育思想和模式，為教育的變革奠定了民間力量之基。

2.教育國家化開啟

在維新派改革的驅(qū)動下，清政府以光緒皇帝的名義頒發(fā)詔書，一紙詔書可謂是一個改革方案，內(nèi)容包括了社會發(fā)展的各個方面。教育問題開始正式進入到政府決策議程之中。胡聘之抨擊舊書院“空談講學，溺志詞章，皆無裨實用?！保?］297-300可見，此時傳統(tǒng)書院已經(jīng)不能再適應(yīng)社會發(fā)展。張之洞、康有為等人奏請將書院改為新式學堂以培育人才。1898年《清帝諭各省府廳州縣改書院設(shè)學堂》頒布，清政府從書院改制入手對教育體制進行重組，從此新式學堂建設(shè)的關(guān)注度被提升上來，標志著國家認識到了教育的重要性，教育國家化由此開啟。學堂的興辦需要完備的師資隊伍，1902年《欽定學堂章程》提議京師大學堂開設(shè)師范館，培育師者之師，雖然《欽定學堂章程》未實施，但師范教育無疑已經(jīng)被納入政府議程之中。

二、化零為整：清末師范教育“政策體系”構(gòu)建

政策體系是以一定政策主體的全部現(xiàn)行政策為要素組成的具有一定結(jié)構(gòu)并與社會環(huán)境發(fā)生相互作用的有機整體。［7］345清末師范教育政策體系的形成是清政府教育集權(quán)的具體實踐，從此開啟了國家對師范教育政策的有效干預和控制。清末師范教育政策體系就是指清政府制定的有關(guān)教師培養(yǎng)政策所組成的具有一定結(jié)構(gòu)與社會環(huán)境相互作用的有機整體系統(tǒng)，包括政策目標要求、政策課程設(shè)置、教員政策、師范生政策。

（一）政策目標要求：廣育師資，強調(diào)師范性養(yǎng)成

1902年（即壬寅年），《欽定學堂章程》頒布，是為“壬寅學制”，學制規(guī)定師范教育開設(shè)師范館和師范學堂，用以造就相應(yīng)學堂教員。1903年，《奏定學務(wù)綱要》指出“師范學堂，意在使全國中小學堂各有師資，此為各項學堂之本源，興學入手之第一義?！保?］2001904年（即癸卯年），《奏定學堂章程》頒布，是為“癸卯學制”，此學制的實行標志著獨立師范教育制度的建立，其中規(guī)定優(yōu)級師范學堂以“造就初級師范學堂及中學堂之教員管理員”［9］691為培養(yǎng)目標，初級師范學堂以“派充高等小學堂和初等小學堂二項教員”［9］673為培養(yǎng)目標。由此可見，清政府推行師范教育的目標是要實現(xiàn)新式師資數(shù)量的增長，自“癸卯學制”頒布后，政府也開始關(guān)注到師范教育質(zhì)量的發(fā)展，要求師范生除了接受普通科目學習之外，還要學習教授管理之法，此法是培養(yǎng)師范生師范性的體現(xiàn)，也是師范生教育實習制度首次以政策文本的形式出現(xiàn)。此外，政策也關(guān)注到師德師風建設(shè)，如要求“教師范者務(wù)當化導各生，養(yǎng)成其良善高明之性情，使不萌邪妄卑鄙之念?！保?0］165以廣育師資，強調(diào)師范性養(yǎng)成的師范教育政策目標，使早期師范學堂培養(yǎng)了大批新式教師，為中國教育事業(yè)的近代化發(fā)展提供了力量。

（二）政策課程設(shè)置：增設(shè)教育學科目，課程內(nèi)容尤重經(jīng)學

清末師范教育課程政策可視為近代師范教育課程設(shè)置的初探。1897年盛宣懷開始籌集商捐開辦南洋公學開設(shè)師范院，提出“公學課程，參酌東西之法”，師范院外院課程，一年之內(nèi)由總理與華洋教習仔細考察后更定。［11］154-156這可謂是近代師范教育課程的首次構(gòu)思。1902年“壬寅學制”規(guī)定師范館課程門目共14門，在普通課程中增設(shè)教育學科目，使倫理學、經(jīng)學排在前兩位，教育學次之。同時，京師大學堂譯書局還翻譯出版了《郅氏實踐教育學》《歐洲教育史》《格氏特殊教育學》等教育類書籍作為教育學課程教材。在師范課程實施方面，學科階級分為四學年，由“課程星期時刻表”進行具體課時安排。在課程評價方面，將考試分數(shù)與平日分數(shù)相結(jié)合進行計算，并首次在政策文本中提到師范教育課本編輯問題，雖然此時未制定官方的師范教育課本，但“壬寅學制”中的師范教育課程思想為之后的師范教育課程政策要求提供了全面的借鑒?！肮锩畬W制”的課程結(jié)構(gòu)基本照仿日本，其中有關(guān)課程設(shè)置由《奏定初級師范學堂章程》和《奏定優(yōu)級師范學堂章程》規(guī)定?！蹲喽ǔ跫墡煼秾W堂章程》提出給予地方對師范教育課程設(shè)置的自主權(quán)，除初級師范學堂完全科12門必修課外，可以“視地方情形，尚可加外國語、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、手工業(yè)之一科目或數(shù)科目?！保?］675其必修12門科目中，教育與讀經(jīng)講經(jīng)科目約占總課程科目時刻的36％，并指出“師范教育須恪遵經(jīng)訓”。［9］675由此可見，經(jīng)學課程在新式教育中仍占據(jù)重要地位?！蹲喽▋?yōu)級師范學堂章程》將師范教育課程分為公共科、分類科和加習科，課程年限和課程選擇不盡相同。在“學科程度及每星期授業(yè)時刻表”中對學科程度的要求也更加詳盡?！肮锩畬W制”時期的課程政策使近代師范教育課程模式基本成型。

（三）教員政策：規(guī)范教員任用與檢定標準

在師范教育的初創(chuàng)階段，清政府對教員資格并無規(guī)范的要求，也沒有形成相應(yīng)的制度，學堂教員一般由舊式文人、留學回國人員和洋教習擔任，這三類人員并無統(tǒng)一的學識與眼界，因此教育質(zhì)量不盡如人意。1904年“癸卯學制”頒訂《奏定任用教員章程》，章程以學歷為標準進行中小學堂教師任用資格規(guī)定，要求教員具有師范教育學歷。同時該章程對學堂教員任職進行分級規(guī)定，按照師范學校成績高低分為正、副教員兩級。此章程是中國近代首次由政府頒布的對教師任用管理的法規(guī)制度，它關(guān)注到了教師職業(yè)的專業(yè)性，對當時的學堂教育起到了促進作用。隨著各地新式學堂興辦，具有師范畢業(yè)條件的人員人數(shù)難以滿足學堂所需教員數(shù)量的需要［12］432-435，隨后非師范畢業(yè)生涌入師資隊伍。為嚴控教員質(zhì)量，1909年政府頒布《學部奏遵擬檢定小學教員章程》，實行教員資格檢定制度。所謂“檢定”是指，對有意從事教員職業(yè)的人員進行考核。［13］159-163章程中對實施檢定的組織機構(gòu)、類別內(nèi)容以及處理結(jié)果均做出了詳細的規(guī)定，此章程的實施使教員聘任標準更加全面，可行性更強，教員檢定制度也由此建立并逐漸發(fā)展起來。清末實行的有關(guān)教員政策，規(guī)范了教員選聘與檢定的標準，為教員入職把牢入門關(guān)，但政策中對于教員入職后的管理與培養(yǎng)卻少有涉及。

（四）師范生政策：優(yōu)待鼓勵與效力義務(wù)相結(jié)合

師范生的優(yōu)待鼓勵政策與効力義務(wù)政策構(gòu)成了清末師范生教育制度，以法令形式規(guī)定了師范生教育免費、義務(wù)從教和定向就業(yè)的要求，并且此時已有獨立的師范生政策頒布，可見，清政府對師范生教育的重視。［14］135-1421902年《欽定京師大學堂章程》第四章學生出身，規(guī)定了對師范出身學生的鼓勵，“師范出身一項，系破格從優(yōu)以資鼓勵。各省師范卒業(yè)生，亦得與京師大學堂師范生一律從優(yōu)?！保?5］9-10這是清政府首次以政策文本的形式提出對師范生實行鼓勵?！肮锩畬W制”特別對師范生的學費優(yōu)待政策提出說明，要求師范生學費皆由官費支給，學生無需交學費。同時，在“癸卯學制”各章程中也都有獨立的章節(jié)對師范生的畢業(yè)效力義務(wù)加以規(guī)定。1907年《奏定師范學堂畢業(yè)獎勵章程》規(guī)定將師范畢業(yè)生按照成績進行分級，分別給獎，對各類師范生的畢業(yè)獎勵作出了較為詳細的規(guī)定。至此，清末時期師范教育制度中的師范生優(yōu)待鼓勵政策正式形成。同年4月《師范畢業(yè)生義務(wù)章程》頒布，此章程以獨立的政策文本形式對師范畢業(yè)生義務(wù)進行說明，要求不同級別的師范生有效力國家或本省教育職事的義務(wù)，“師范生于義務(wù)年限內(nèi)，各應(yīng)盡心教育，不得營謀教育以外之事業(yè)，不得規(guī)避教育職事?！保?5］75此章程的頒布標志著清政府對師范生畢業(yè)效力義務(wù)的要求變得更加嚴格。清末師范生政策的制定使師范生教育培養(yǎng)更加完善，推動了師范教育的發(fā)展，優(yōu)待鼓勵與效力義務(wù)相結(jié)合的師范生政策，也為后期新中國師范生制度建設(shè)提供了歷史借鑒。

三、時勢使然：清末師范教育政策特征分析

（一）“應(yīng)時而興”的政策制定，具有適時性

中國師范教育的興起是適應(yīng)時代政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的產(chǎn)物。清末師范教育的政策制定歷經(jīng)了從萌芽階段到制度化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。具體來說，在政策制定的萌芽階段，一方面戰(zhàn)爭爆發(fā)簽訂不平等條約使中國民族危機空前加深，另一方面帝國主義通過傳教、辦學校、印報刊等手段進行文化侵略，使中國教育被迫進入到一個新的發(fā)展階段，從而產(chǎn)生了興辦中國師范教育的歷史契機。至此，梁啟超發(fā)表《論師范》一文為師范教育提供理論準備，盛宣懷創(chuàng)辦南洋公學師范院邁出中國師范教育實踐的第一步。1901年清政府實行“新政”推行新學制，并基于師范教育理論與實踐的結(jié)合，制定《欽定學堂章程》與《奏定學堂章程》構(gòu)成了清末師范教育的制度框架，從此清末師范教育進入到制度化發(fā)展階段。清政府在每個階段都制定了不同的政策文本以規(guī)范師范教育。政策制定的動力機制是在內(nèi)外因共同作用下所產(chǎn)生的，因此，清末師范教育政策在各個發(fā)展階段的落腳點也各不相同，這體現(xiàn)出了清政府能夠根據(jù)社會發(fā)展變化對師范教育政策進行適時性調(diào)整。

（二）“工具主義”的政策價值，具有封建性

政策價值取向即政策制定主體對政策關(guān)涉領(lǐng)域的問題、矛盾和沖突所持的價值觀念、價值態(tài)度及其表現(xiàn)出來的價值傾向。［16］因此，師范教育政策價值取向就是師范教育政策制定主體對實施師范教育的價值態(tài)度和選擇。清末師范教育政策的制定，從目標到內(nèi)容無不體現(xiàn)著工具主義的政策價值傾向。面對近代以來不曾有過的統(tǒng)治危機，國人開始反思教育問題，特別是師范教育。在這一時期，各家對于提倡師范教育的目的趨向一致。一是培養(yǎng)本土師資，二是以師范教育為基礎(chǔ)，造就健全國民以普及教育。此時期師范教育的目的論都以滿足社會需求為導向，為封建政權(quán)服務(wù)。從師范教育政策內(nèi)容來看，封建專制思想依舊濃厚，不僅表現(xiàn)在“以忠孝為本”的教育宗旨上，還表現(xiàn)在“重經(jīng)尊孔”的課程設(shè)置上，如“人倫道德”和“經(jīng)學大義”兩門課程在教學中是特別注重的。同時，政策中還規(guī)定全國各級各類學堂學生不準妄干國政?？梢?，清末時期的師范教育政策作為統(tǒng)治階級維護統(tǒng)治的工具體現(xiàn)出了極為濃厚的封建性。

（三）“修正承襲”的政策發(fā)展，具有延續(xù)性

1911年辛亥革命勝利，中國兩千多年的封建統(tǒng)治宣告結(jié)束。中華民國建立，使國家政體由封建專制向民主共和轉(zhuǎn)型，面對新的社會需求，政府對清末建立的教育制度進行修正與承襲，對師范教育政策的改革是其中一個重要內(nèi)容。清末的師范教育體制，雖然具有了近代師范教育的基本形式，但其性質(zhì)依然是一種封建教育。因此，面對這種“形新而質(zhì)舊”的教育，1912年教育部頒布《師范學校規(guī)程》廢除以往封建教育性質(zhì)的規(guī)定，取消讀經(jīng)課程，增加與資產(chǎn)階級民主共和國相關(guān)的法制課程，對政策內(nèi)容進行了較為徹底的改革。在民初中等師范教育的改革方面，較大程度上承襲了清末中等師范教育體制，依然以“造就小學校教員為目的”，雖然在課程科目與體系結(jié)構(gòu)上進行了修訂，但并沒有從總體上改變清末時期所設(shè)定的中等師范教育體制，因為清末的中等師范教育已具有了近代師范教育的基本性質(zhì)?？傊?，民初時期對師范教育的調(diào)整與修訂，體現(xiàn)出了清末師范教育政策的延續(xù)性。

四、跌宕前行：清末師范教育政策效能分析

（一）興辦職責分明的師資培養(yǎng)機構(gòu)

“癸卯學制”對師范教育的關(guān)注，極大調(diào)動了社會辦學的積極性，政府及社會各界依據(jù)不同的培養(yǎng)目標，興辦了不同類型的師范教育培養(yǎng)機構(gòu)，奠定了中國師范教育的基礎(chǔ)框架，形成了從下至上的師范教育培養(yǎng)體系。首先，初級師范學堂作為普及小學教育的基礎(chǔ)，要求每州縣必須設(shè)立1所，用以促進教育普及，其目的是“造就教小學之師范生”。其次，優(yōu)級師范學堂“以造就初級師范學堂及中學堂之教員管理員為宗旨”，初級師范學堂畢業(yè)生可繼續(xù)入學深造，用以提高師資隊伍水平與教員管理能力。此時，初優(yōu)兩級師范學堂紛紛建立，如江蘇師范學堂、兩湖總師范學堂、浙江兩級師范學堂、北洋師范學堂等。再次，為學堂畢業(yè)生實習操練與培養(yǎng)實業(yè)教員，特設(shè)立實業(yè)教員講習所，使得師范教育體系更加完備。最后，由于教育改革的迫切性，導致師資匱乏，因此設(shè)立師范傳習所作為短期師資培訓機構(gòu)。雖然師范傳習所教員培養(yǎng)要求較低，但在一定程度上彌補了師資的不足，適應(yīng)了當時的社會狀況。截至1909年，全國師范傳習所、師范講習所總計182所，培養(yǎng)學生7670人。［17］649由此可見，以上四種不同層次的師資培養(yǎng)機構(gòu)規(guī)格各異、職責分明，使清末師范教育有了較明顯的拓展。

（二）形成區(qū)域分布的教育發(fā)展格局

在各項師范教育政策的推動下，1907年各省師范學堂、師范教員人數(shù)與師范生人數(shù)取得了較大的進展，但分布較不均衡。其中優(yōu)級師范學堂發(fā)展較好的省份是直隸、山東、山西、河南、江寧、四川、廣東、云南、福建，培養(yǎng)師范學生人數(shù)均在200人以上。在初級師范學堂的設(shè)置上，全國初級師范學堂完全科共64所培養(yǎng)學生6390人，全國初級師范學堂簡易科共179所培養(yǎng)學生15833人。［17］641由此可見，師范學堂的發(fā)展與清政府積極的政策推動是密不可分的。但在一些邊疆地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)初級師范學堂完全科并未開設(shè)，如黑龍江、安徽、廣西、甘肅、新疆，到1909年黑龍江、安徽、新疆仍未開設(shè)初級師范學堂完全科，師范教育發(fā)展狀況明顯落后于其他省份。與此同時，各省份滿足教員資格人數(shù)與師范學堂學生人數(shù)也有相當大的差距，其中湖北滿足教員資格人數(shù)最多，新疆滿足教員資格人數(shù)最少，直隸培養(yǎng)師范學生人數(shù)有2040人，而新疆僅有1所初級師范學堂，其培養(yǎng)學生僅143人。［18］6-8可見，清末不同地區(qū)的師范教育發(fā)展并不均衡。

（三）建立官民皆舉的社會參與機制

清朝末年，政府官方力量通過制定師范教育政策、創(chuàng)辦師范學堂、設(shè)立管理機構(gòu)主導師范教育的實踐發(fā)展。同時，清末民間力量漸顯促進社會變革，為推動師范教育發(fā)展，不同階層、不同身份的人士都直接或間接地參與教育變革，其中包括了傳統(tǒng)意義上的民間人士。一是如康有為、梁啟超、羅振玉等，他們將雜志、報刊等新媒介作為傳播手段，形成社會輿論推動師范教育政策的變革。二是民間辦理初級師范學校，如張謇創(chuàng)辦私立的通州師范學校，為通州地區(qū)的教育普及做出巨大貢獻，其獨特的辦學模式為教育界所仿效。另外，這一時期的社會女子開始沖破封建倫理綱常的束縛，接受教育不再是男子的特權(quán)。1907年《奏定女子師范學堂章程》頒布，此章程的頒布使女子接受教育從自發(fā)成為合法，至此師范教育的普及范圍更加廣泛。以此觀之，清末師范教育的政策規(guī)定使官民皆舉的社會參與機制建立，進而為師范教育的發(fā)展提供了良好的條件與基礎(chǔ)。

（四）促進師范教育規(guī)模的迅速擴展

1902年至1911年，是我國師范教育的植基時期，每年都有相應(yīng)政策制定并實行，促進了清末師范教育規(guī)模的迅速擴展，主要表現(xiàn)在三個維度。一是獨立師范教育體制的形成?！肮锩畬W制”內(nèi)容涉及普通教育、師范教育、實業(yè)教育等，其中涉及師范教育的章程與普通教育章程分立出來，讓師范教育成為了一個培養(yǎng)師資的獨立系統(tǒng)。二是師范教育社會生源的擴招。師范生生源是師范學校發(fā)展的必要條件和基礎(chǔ)，政府以期通過頒布師范生的優(yōu)待鼓勵政策與女子師范教育政策，達到擴大師范教育生源的目的。根據(jù)教育統(tǒng)計表，1907年至1909年，全國各省師范學堂學生共計培養(yǎng)97735人。［17］641-649極大程度上緩解了當時師資短缺的狀況。三是師范學校類型的擴充。為了滿足社會需求，適應(yīng)不同類別、不同層次學校對教員資格條件的需求，清末時期已經(jīng)形成了多樣化師資培養(yǎng)機構(gòu)。在1909年全國各省各級各類師范學堂415所中，優(yōu)級師范學堂完全科8所，選科14所，專修科8所；初級師范完全科91所，簡易科112所；傳習所、講習所等182所，［18］6-8使全國教員的培養(yǎng)與培訓有了穩(wěn)定的基地。

社會發(fā)展需要制度的規(guī)范，制度正是由無數(shù)個鮮活的、有生命力的政策組合所構(gòu)成。從政策學的視域下對清末師范教育變遷進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)政策對教育體系構(gòu)建起到了把舵定向的作用，教育的發(fā)展在物質(zhì)層面上必須以國家支撐為背景方得繼續(xù)。清末師范教育肇始于新政改革，終止于政權(quán)覆滅，清末師范教育政策終成歷史。但師范教育作為社會變革的產(chǎn)物對當時舊社會的中國產(chǎn)生了深遠的影響。從歷史進程的縱向上來看，清末師范教育為社會培養(yǎng)了一批擁抱新時代、接受新教育、學習新文化、傳揚新理念的新式人才，推動了中國社會近代化的進程。但與同一時期世界范圍內(nèi)做橫向比較，由于傳統(tǒng)國家體制結(jié)構(gòu)的影響，清政府發(fā)展師范教育依然以維護封建統(tǒng)治為目的，將師范教育政策作為“危局”中圖謀自救的工具，致使清末教育近代化進程發(fā)展緩慢。就清末師范教育政策執(zhí)行來說，各省為快速發(fā)展師范教育急于求成，忽略了教員聘任要求與職后管理，因此，清政府推動師范教育的既定目標并未有效達到。

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Rising in the Opportunity：The Beginning of Normal Education

in the Late Qing Dynasty from the Perspective of Policy

Yan Deng-ke1，Wu Jia-wei2

（1.Huzhou University，Huzhou Zhejiang 313000，China；

2.Huzhou Normal University，Huzhou Zhejiang 313000，China）

Abstract：In the late Qing Dynasty， the policy appeal of the imperial court’s ‘ top priority of normal education ‘ and the relevant policies promulgated laid the institutional foundation for the implementation of normal education in the late Qing Dynasty， and the prelude to the early modernization of Chinese education was opened.As the first attempt to institutionalize normal education， the 1902 ‘ Authorized School Regulations ‘， together with the 1904 ‘ Presented School Regulations ‘， constituted the policy framework of normal education in the late Qing Dynasty. The historical practice of the government’s promulgation of the policy of normal education for the reform of education reflects the historical change of normal education in the late Qing Dynasty from “ adapting to the times” to “both the government and the people. ”Constrained by the autocratic government， the teacher education policy in the late Qing Dynasty failed to break the feudal shackles， and the effect of education modernization weakened significantly. Looking at the initial development of teacher education from the perspective of policy science can realize the effective \"dialogue\" between historical background and policy practice， deepen the understanding of the relationship between social development needs and policy practice， and provide historical experience for the formation of good education policy.Keywords：late qing; normal education;educational policy;policy science（責任編校 ：馮衛(wèi)國）